独家|政府购买服务与PPP，真的是剪不断理还乱吗？
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最近，有些地方政府绕过PPP操作程序，以政府购买服务方式与社会资本签约，推进基础设施建设，引起了财政部的高度关注。8月4日，财政部就“不规范的PPP和政府购买服务项目构成变相举债问题”举行座谈会，与会专家都发表了看法。会后，很多业内人士撰文就相关问题继续进行探讨。笔者参加了此次会议，结合会上发言及会后的一些思考，就政府购买服务与PPP的有关问题，谈几点认识，供读者参考。
一、政府购买服务与PPP异同
政府相关文件明确，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府和社会资本合作（PPP）是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。从文件定义及实践看，二者具有以下异同点：
1、共同点。政府购买服务与PPP的共同点主要体现在三个方面：一是本质相似。都是公共产品提供的一种方式。二是实施目的相近。都是为了降低公共产品的供给成本，提高公共服务的供给效率，提高公共预算资金的使用效率；都需要通过加强政府监管和绩效考核，有助于政府职能转变。三是操作要求基本相同。都需要引入市场竞争机制，都需要公开透明运作，都是需要通过合同来明确双方的权利义务。
2、不同点。二者的不同点主要有：一是实施的对象不同，政府购买服务的承接主体范围更大。PPP中政府合作对象——社会资本包括什么范围，尽管发改、财政的文件规定有所差异，但肯定不包括事业单位，而政府购买服务的承接主体范围更广，既包括企业，也包括事业单位。
二是适用范围不同，政府购买服务强调的是服务。政府购买服务的适用领域包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等五大类工作，这些服务既有公共服务，也有非公共服务（机关内部的辅助性事务外包），但都强调的是服务性事项，一般不包括工程和货物，特别是大额的工程，因为政府的工程采购有另外的规定。而PPP适用领域2015年国发42号有明确界定，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。PPP不仅包括运营服务，也包括工程的设计、融资、建设等。
三是财政预算安排有所不同，PPP的预算管理更严。政府购买服务一般是先有预算，再进行采购。年度预算包括即将需要进行政府购买服务的支出，以及过去发生夸年度的购买服务合同履约性支出。尽管政府购买服务也要与地方的经济社会发展水平相适应，但对其购买量没有具体约定。而PPP预算管理更严格，先论证再预算，其中，财政可承受能力评估和PPP合同是项目实施后财政预算编制的重要依据。因此，PPP项目的财政支出约束更严，即不超过项目所在地财政年度支出的10%，实际上是长期合作，分年度列入预算安排和按合同履约。在实施程序上，PPP的程序相对复杂（需要同级政府批复同意），而政府购买服务相对简单（由行业主管部门提出，同级财政部门同意即可）
四是投资风险分担不同，PPP要求风险共担，而政府购买服务一般政府不承担风险。PPP一般要求按照一定的原则，政府和社会资本共担某些风险，或者政府要独自承担某些风险。而规范政府购买服务不涉及投资回报机制、风险分担等问题，按照合同约定根据服务绩效支付相应的费用，钱货两清，政府不承担社会资本的投资风险。
此外，政府购买服务的合同执行期相对较短，一般不超过5年；而PPP的合同执行期较长，一般是10到30年。
二、为何出现政府购买服务替代PPP？
地方政府以政府购买服务来替代PPP模式，是一种模糊地带的融资探索，不能说是明显的违法（当然，如果按照“法无授权不可为”原则，则算是一种违法行为）。为什么会出现这种情况，笔者认为可能有以下几个方面的原因。
一是政策衔接不畅，相关名词概念指向泛化。2013年十八届三中全会改革决定以来，党中央、国务院、财政部就PPP、政府购买服务出台了一系列文件。2014年国发60号文提出，积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资市政基础设施项目；2016年中发18号文明确，鼓励政府和社会资本合作，各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，扩大公共产品和服务供给。其他相关文件将棚改、农村公路建设与养护、海绵城市、综合管廊、土地前期开发建设纳入到政府购买服务的范围。很明显，这些文件中的政府购买服务，已不是《政府购买服务管理办法（暂行）》以及2013年国发96号文中的政府购买服务，不仅仅是服务，还包括购买工程建设、商品货物等，实际上与政府付费PPP区别不大。当前，开发性金融机构积极与地方政府合作，在棚户区改造、土地开发等领域采用政府购买服务的方式，推动相关项目开发建设。
二是政府购买服务操作简单，方便地方项目大干快上。尽管上述领域的政府购买服务文件明确，要考虑地方的财政财政能力，但没有明确要求编制财政可承受能力评估、物有所值评价。因此，地方政府采用政府购买服务方式推动上述领域相关项目建设，决策周期短，操作起来更加方便。
三是政府购买服务可以规避财政支出10%的约束限制。PPP有10%的财政支出约束，地方政府搞不了几个政府付费的PPP项目，就会遇到天花板。而政府购买服务的预算支出，目前没有这个约束要求，因而更加受到地方政府偏爱。
四是政府可以更好地掌控项目的建设与运营。通过政府购买服务，地方政府可以名正言顺的将相关项目交给其所控制的国有企业，这样更有利于政府对项目的掌控。
三、理顺关系，更好地PPP与政府购买服务的本来作用
当前，各地有通过政府购买服务替代PPP的苗头，若不及时规范，将可能在地方财政支出、政府债务等方面造成新的风险。建议相关部门尽快出台文件，厘清二者边界和关系，指导和规范地方政府操作。同时，笔者也提几点建议，供参考。
第一，规范政府购买服务用语，不可将其泛化。政府购买服务应重点体现在服务上，对于项目的工程建设投资额超过后续服务成本的，建议此类项目不应纳入到政府购买服务的事项范围。
第二，加强文件的衔接和解读。现在很多文件出台后，政府解读往往更不上，与媒体互动不够。由于没有权威解读，一些业内人士自行解读，但很多解读偏离了政策的本意，给地方执行造成了更大的混乱。因此，针对出台的文件，建议相关政府部门要尽早进行宣传和解读，并和现有的文件进行衔接，防止地方政府误解和不合理的创新探索。
第三，对于投资规模大的项目，建议按照PPP模式操作。目前，土地开发、棚改、海绵城市、综合管廊等领域的单体项目投资都很大，投资回报期间长，建议按照PPP模式操作或者是采购工程。
第四，对于大额的政府购买服务，也要进行财政可承受能力评估。大额（1亿元以上）的政府购买服务，对政府的财政支出影响较大，建议对其开展财政可承受能力评估。
第五，建议政府购买服务的合同期限一般不要超过10年。太长了，风险不好把控。也就说，今后公共领域的政府购买服务，长期的（超过10年的），按照政府付费的PPP模式操作；中短期的（低于10年的），按照政府购买服务办法操作。
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声明：本文由入驻搜狐公众平台的作者撰写，除搜狐官方账号外，观点仅代表作者本人，不代表搜狐立场。政府购买服务中的“服务”不包含“单纯的工程建设”，不能依据“政府购买服务办法”直接购买纯工程建设；可以用PPP模式购买既含工程建设又含管理运营的项目，购买的标的是“O”“（Operation），购买“O”的同时购买与之密不可分的“B”；以运营（管理）费用在PPP全生命周期全部支出中所占一定比重为标准，扎紧PPP的口袋，防止纯工程项目混入PPP。政府购买服务与PPP之争，是这轮PPP改革的一个重头戏。如何看待政府购买服务与PPP的关系，众说纷纭。由于政府购买服务免去了PPP项目中“政府每年支持PPP项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%”的限制，省略了PPP模式中的若干评估报告，且依托的是政府信用，金融机构容易接受，在程序及操作流程上也简便易行，因此2015年以来政府购买服务在很多建设工程领域大行其道，大有超越PPP之势，甚至演变为地方政府绕开“43号文”、PPP模式的一种变相融资。很多人都感觉套用“政府购买服务办法”，绕开PPP模式直接购买纯工程建设，变相增加政府债务又得不到有效监管似乎不妥，但问题出在哪里？依据是什么？目前尚无有说服力的解释。本文从《政府购买服务管理办法》立法精神出发，探究二者的本质区别及这些问题的答案。一、政府付费、政府购买服务与政府采购分析PPP与政府购买服务的关系之前，我们先分析下与政府购买服务相关的三个名词及区别：政府付费、政府购买服务和政府采购。政府付费是PPP模式核心制度——财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔号）第11条“项目回报机制”的一种，与使用者付费、可行性缺口补助并列。政府购买服务的政策依据，是财政部2014年颁布并于日实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）。政府采购的依据是2002年颁布、2003年实施、2014年修正的《政府采购法》，以及2014年颁布、2015年实施的《政府采购法实施条例》，是政府“使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。由于没有官方统一的权威解释，在实践中这三个名词经常容易被混淆，或被选择性适用，为政府购买服务与PPP之争埋下了隐患。从三个名词的相关法律规定中可以看出：政府付费则是我国PPP的项目回报机制的一种，是PPP体系中的一个名词，无需多言；政府采购，对象是货物、工程、服务，其中的“服务”包括政府购买服务中的“服务”，但政府采购和政府购买服务立法的出发点不同（见下文）；此外，政府采购将“工程”与“服务”并列，说明立法者认为“工程”和“服务”是两种不同的采购标的，这也为下文政府购买服务中的“服务”不包含“工程”这一论点，提供了制度依据。&二、政府购买服务与PPP界限的三个问题区分政府购买服务与PPP的界限，至少要弄清楚三个问题。问题一：政府购买服务中的“服务”是否包含“单纯的工程建设”（政府能否依据政府购买服务办法，直接且仅购买工程建设）？认为可以用政府购买服务购买纯工程建设的观点，其制度依据是《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）第十四条第（五）款：“&除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：……（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项……”仔细研究第（五）款我们发现：该条款中除“工程服务”外，都是“法律服务”、“战略和政策研究”、“标准评价指标制定”、“社会调查”、“项目评审”、“财务审计”等轻资产、技术和劳动密集类的服务，再看第（五）款的标题——“政府履职所需辅助性事项”，也是此用意。因此笔者认为，根据该条款的立法精神，这里的“工程服务”，也应是类似工程造价咨询、监理咨询、招投标代理服务等与工程建设相关的“轻资产”服务，而不是工程项目本身。此外，再看第十四条的其他款项，从第（一）至第（六）款，可以纳入政府购买服务指导性目录的服务种类有“基本公共服务”、“社会管理性服务”、“行业管理与协调性服务”、“技术性服务”、“政府履职所需辅助性事项”等，都属于技术类、劳务类和轻资产的服务。因此，从《政府购买服务管理办法（暂行）》的立法精神出发，政府购买服务的范围或内容，应只包含劳动密集、技术密集的轻资产服务，其价值不在于产出结果，而在于产出结果代表的专业性、技术含量和劳动力结晶；相反，工程建设是资本密集型的重资产，其价值在于资产本身。因此，购买工程建设是购买的重资产，不是服务，不适用政府购买服务管理办法。也即政府购买服务中的“服务”不包含单纯的工程建设！从上面的分析我们看出，目前很多绕开PPP模式，以政府购买服务为由购买工程建设形成的资产，是与政府购买服务立法精神相悖的。有人可能会问：政府购买服务不包含纯工程建设，但政府采购包含工程建设。的确如此，我们再分析政府采购。《政府采购法实施条例》（国务院令第658号）第七条明确了政府可以采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，同时明确了工程“是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等”。这是否意味着可以借道政府采购来购买工程？
编辑：叶馨
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PPP与政府购买服务有什么区别？
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一直以来PPP合作模式以政府购买服务方式进行,无论是名义上还是政府采购的方式上,都隐含着属政府购买服务的大范畴,有政府购买服务政策的延伸之意。在实际过程中,这种观点给PPP工作及社会资本的政府采购工作带来了很大的困扰。所以,厘清PPP模式与政府购买服务两种概念很重要。& & 政府购买服务与PPP合作项目区别可以从以下方面看出:从主体看。政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织,也可根据实际需要,通过购买服务方式提供公共服务PP合作项目主体是各级行业管理机关、参照公务员法管理具有行政管理职能的事业单位,群团组织因为代表不了政府基本上不具备主体条件。从客体看。承接政府购买服务的客体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量PP合作项目的客体是具有投资、建设、运营管理能力的社会资本。从标的看。政府向社会力量购买服务的标的为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务,突出公共性和公益性,主要是智力服务与劳力服务,涉及的金额一般较小PP合作项目的标的为公共服务产品及连带的维修、运营服务(一般是建设工程项目后继续维修、运营服务,公共产品为主属性,服务为辅),涉及的金额一般较大。购买机制。政府向社会力量购买服务按照政府采购法的有关规定,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体,涉及的金额一般较小PP合作项目的社会资本的采购按照政府采购法的有关规定,采用公开招标、竞争性磋商的方式确定,单一来源、询价等方式一般不予采用,主要原因是涉及的金额巨大。预算安排与债务承担。政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑,是政府短期预算资金安排,属于政府债务范畴PP合作项目所需资金在财政中长期预算计划安排,具有长期性,在产品未完成之前属社会资本风险,不属于政府债务范畴。工作机制与工作流程。政府向社会力量购买服务采用“政府统一领导,财政部门牵头,民政、工商管理以及行业主管部门协同,职能部门履职,监督部门保障”的工作机制,流程相对简单,没有规范统一的流程PP合作项目采用“政府统一领导,财政、发改部门牵头,建委、审计、国土、规划、法制办等部门参与,行业主管部门实施,有关单位在实施阶段承担政府出资方代表的角色”的工作机制,流程长而复杂,必须制定政府和社会资本合作模式操作指南并严格执行。管理工具。政府向社会力量购买服务依靠政府购买服务目录管理PP合作项目主要依靠财政部政府和社会资本合作综合信息平台管理。总的来说,两者都是政府与社会力量、社会资本合作;政府向社会力量购买服务购买的是公共服务,偏重智力、体力服务;政府和社会资本合作是遴选社会资本进行公共产品建设并在此基础上提供公共运营服务,偏重公共产品。(作者单位:广西柳州市财政局)
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