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我国地方政府债务存在的问题及原因分析
2014年10期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　摘 要：近年来，我国地方政府性债务的不断加速积累，存在众多问题，其中的原因体制方面的，也有政策方面的。本文对我国地方政府债务问题进行深一步研究，分析我国地方政府债务的产生、成因。 中国论文网 /3/view-6347978.htm　　关键词：地方政府债务；偿债能力；债务危机 　　金融危机后债务危机在欧元区频繁爆发，政府债务对一国经济的影响越来越大。实际上，债务危机的爆发不止在发展中国家存在，像美国、日本、欧盟等发达国家都出现了严重程度不一的债务问题。在2012年中国审计署的《全国地方政府性债务审计结果》中，对中国的债务进行了全面的数据分析，可以看到中国的地方政府债务问题已到了不容忽视阶段，2012年后，中国的经济增长速度开始放缓，开始实行积极的财政政策，使得中国的地方政府债务规模不断扩张。 　　一、我国地方政府债务存在的问题 　　（一）债务规模超过了地方政府的偿还能力 　　按照国际债务风险控制60%的标准，虽然中国的地方政府债务处于于安全区内，然后值得注意的是中国局部地区的地方政府债务规模已经明显超出地方政府的偿还能力。据数据统计，中国各级地方政府都有举借债务，不同政府层级所借债务和债务偿还能力都有差异。由浙江省的统计数据可知，截止2010年，浙江省的债务余额为4580万元，债务负债率约为20%，偿债率为28.3%，债务率为97.46%，全省一半以上的市县的负债率、债务率和偿债率三个指标均超过了警戒线。其他各省的情况也与浙江省有着类似情况。 　　从全国来看，我国地方政府债务的规模超过其债务偿还能力的市县级地方政府还不在少数，且数量呈现出上升趋势。由于我国各级地方政府在GDP收入与财政收入上的差异相对而言比较明显，而GDP和财政收入较低的地区往往更为迫切地需要发展本地经济，就导致在一些相对落后地区所借债务的总量虽不及发达地区，但负债率、偿债率和债务率三个指标却远高于经济较为发达的地区，这就导致了我国局部地区的债务规模大大超出该地区的偿还能力。 　　（二）债务资金使用不合理 　　根据黄金法则，政府债务资金应该投于公益性项目与政府基础设施建设项目，不能投于市场竞争性项目建设经常性支出和。我国很多地方政府债务资金在使用上存在诸多不合理，表现在：一是举债资金用于事业单位和国有企业的下岗工人安置。二是举债资金用于维持各级地方行政管理的开支，例如发放工资、弥补经费不足等。三是举债资金用于扶持效益低下的国有企业，没有从根本上解决企业的效益问题，只是缓解其资金压力。这些资金的投向都没有产生相应的效益，不具备偿债能力，而且还会加大地方政府的偿债压力。 　　（三）债务偿还机制缺陷明显 　　我国地方政府债务的偿还机制有着诸多问题，对于债务的托拖欠也十分普遍。一般而言，在出现拖欠情况时，地方政府就必须将已有确定用途的预算资金挪用来偿还到期债务，打乱资金使用计划，出现拆东墙补西墙的不良状况，这加重了地方财政负担，而且还加大地方政府债务的风险。这类现象在县级政府中尤其普遍，根本原因还是在于项目本身没产生经济效益，与此同时，现行的考核制度也使一切政府领导加大投资时没有受到相应的预算约束。 　　二、我国地方政府债券产生的原因 　　（一）财政分权是地方政府债务扩张的根本因素 　　1994年我国开始的分税制改革，实行分税制改革后，分税制实施使得地方政府财权与事权不相匹配的内部压力，这种财权上移，事权下移直接导致地方政府财政收入大幅减少，而地方政府财政支出却大幅上升。对地方政府的收入、支出、缺口的分析，可以发现，分税制后我国地方财政收入的减少而支出增加呈现刚性，地方财政收支严重失衡不断恶化。受《预算法》规定的约束，只能从体制外入手去筹集资金，通过扩大预算外收入或者举债，然而国家出台了约束预算外收入和收费的政策，因此举债就成了地方政府从体制外筹集资金的唯一工具，这无疑导致地方政府债务规模的大幅膨胀。 　　（二）投融资体制不健全 　　中国地方政府的投资方面存在这很大问题：第一，地方政府投资的范围太宽。不管是公共产品领域，还是竞争性领域，我国地方政府都有参与。对于公共产品领域，这本就是政府部门投资的领域，是无可厚非的。但是竞争性领域政府也插足，会降低市场效率，导致市场力量的萎缩。第二，地方政府投资缺乏整体规划，无效工程随处可见。这类型工程造价高，收益低。 　　融资方面，在财政分权制下实行下，我国地方政府的资金缺乏已是常态，中国地方政府一方面有强烈投资冲动，另一方面地方政府财力不足，这就需要地方政府进行融资，但是法律不允许地方政府发行债券融资，目前最主要方式还是建立地方融资平台。然而这种融资方式存在很大的问题，如规模小、成本较高、融资途径单一、管理与约束机制非常不健全。 　　（三）经济超越式发展带来的地方政府债务扩张 　　中国各地方政府经济发展呈现出极大差异性。有的区域经济发展较快，有的区域发展比较落后。经济落后一点的地区向发达一点的地方追赶，而经济发达地区则希望更快速发展。很多地方政府为发展当地经济，不顾实际情况，大搞园区和开发区建设。最开始各地地方政府主要依赖土地出让金来解决资金问题，其模式是先从银行借款整园区和开发区建设，再将土地转让金归还银行。但是很多地方建设的开发区和园区并不合理，土地出让资金并不没有产生相应的效益，使得地方政府取得的土地出让金收入很低，当资金链断裂后，这些借款直接转变成地方政府债务。 　　作者简介：杨舒雯（），贵州大学经济学院，金融学研究生。
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我国地方政府债务问题探讨
　　摘要：自金融危机以来，受我国宽松的财政政策影响，地方政府的债务规模空前增大。新修订的《预算法》对地方债的问题提出了更高标准的要求，如何控制地方债的规模以及实施有效的风险把控也一直是地方财政学关注的焦点话题。就当下来说，我国地方政府债务的总体规模日趋庞大，正逐渐成为制约地区经济发展的严重隐患。笔者认为地方债形成的原因主要包括财政体制的不完善、预算软约束以及不合理的考评机制。因此，必须采取诸如：完善转移支付制度，健全财政体制;优化政府的考核机制，促进政府职能转变;改革预算管理制度，加强社会监督力度等切实可靠的手段来遏制日益膨胀的地方债规模。
　　关键词：地方政府债务;转移支付;预算管理;分税制
　　在我国，地方债是发行主体相对于中央政府来说的，主要由地方政府部门、事业单位等为平衡财政收支而进行的债务筹资。按照债务发生的条件，一般可将地方债分为直接债务和或有债务。自94年分税制改革以来，随着中央政府财权上收、事权下放，加上资金的利用效率低下，地方政府普遍面临财政入不敷出的困境，地方债便顺理成章成为了地方政府融资的重要途径。
　　其实我国曾在旧《预算法》中就明文禁止地方政府私自举债，但地方政府会为解决资金缺口问题，依旧采用诸如&城投债&等其他各种方式，以非政府名义隐性发行债务，这不仅导致地方政府债务不断膨胀，还使得部分隐性债务难以监管，并逐渐呈现失控之势。针对地方债禁而不止的现象，并结合我国当下新型城镇化建设的需要，在新修订的《预算法》中，对地方政府债务的约束有所放松，但同时也对现有地方债的举债及管理提出了更高的要求。
　　一、我国地方政府债务现状及存在问题
　　(1)地方债规模日益膨胀，管理风险加大
　　目前，我国地方债总体规模较大，并呈现不断扩大的趋势。造成上述问题的原因是多方面的，由于某些地方政府债务较为隐蔽，结构也较为复杂，不完全统计，自97年亚洲金融危机我国地方政府性债务规模扩大以来，到2013年年均增长速度已达到20%以上。据2013年国家审计署在政府债务情况报告中公布的数据显示，至13年6月，地方债务总体规模已逼近18万亿元。其中包括10.9万亿元有偿还义务的债务、4.3亿元负有救助责任的债务和2.6亿元具有担保责任的债务。与此同时自07年以来我国的财政收入年均增幅仅为16.6%，伴随着经济增长放缓近年来还有不断收缩的趋势。相比地方债而言，13年的财政收入不足13万亿元，如此大的负债规模无疑增大了政府债务风险。
　　(2)多数地方债举债形式隐蔽，债务呈现隐性化
　　在新《预算法》修订前，我国地方政府是不能私自举债的。但由于存在收支缺口，地方政府便采用诸多名目使负债隐性化。资料显示，我国政府债务中地方债有近八成的部分来自商业银行或金融机构。在筹措资金时，地方政府往往利用其政府信誉，采用隐蔽方式(如组建融资公司、利用信托筹资等)变相绕过《预算法》的约束，向银行或金融机构获得资金。而地方政府背后往往有信誉极佳的中央政府支撑，因此此类贷款的审批也较为宽松。加上此类软预算约束负债通常不会纳入财政预算管理中，上级监管部门难以及时获知并调控，具体方案也不会向社会公开，因此地方举债程序不透明乃至多头举债的现象可谓司空见惯，举债形式也日益隐蔽化。
　　(3)地方债高度依赖土地财政，偿债方式较为单一
　　目前，多数地区仍存在用土地财政收入来偿还地方债的情况，这使得地方债对土地财政以及国家房地产政策的变化日渐敏感。由于土地属于不可再生资源，而地方政府动辄让渡数十年的土地使用权换取财政收入作为偿债担保，这样的方式势必导致可用的土地资源日益减少，地方政府的土地财政收入也会逐渐萎缩，使得原本就较低的偿债能力会更难以为继。事实上很多地方的地方债务都处于逾期偿还的境地，部分地区甚至还出现无法偿还的现象。
　　(4)地方债用途不合理，资金利用效率低下
　　受我国官员的考核机制影响，地方政府行为往往带有浓厚的政治色彩，地方政府为突出其政绩，会更倾向于将资金用于当地的&形象工程&、&面子工程&中，经常出现一届政府一个标志性工程的局面，有些资金甚至会为政府官员的寻租而设，此外还有些地方政府存在盲目举债的现象，筹措资金后不能及时利用，再加上地方债务筹资具有隐蔽性，难以受到公众监督，这些都导致了地方债资金的利用效率低下。
　　二、我国地方债问题的成因分析
　　(1)财政体制缺陷致使地方财权事权不对等
　　自1994年分税制改革后，中央政府将财权进一步集中化，地方税收收入只包括税源分散、征收难度大的地方税以及共享税中地方留存的一部分。与此同时，按照现代地方财政学理论，伴随着中央政府将相应事权下放，民众对于地方性公共品的需求也不断提高，地方政府在财权不增反降的前提下支出却呈上升趋势，因此各地政府普遍面临财政资金不足的困境。此外我国当下的财政转移支付制度还有待完善，依靠中央政府的财政拨款以弥补缺口无疑是杯水车薪之举，因此地方上通过举债筹集资金便成为必然。
　　(2)以政绩为主的官员考评机制强化了地方举债的意愿
　　长期以来，我国GDP的增长主要都是依靠投资的拉动而实现的，相应的为保证地方经济的发展，则催生出了一套以地区GDP为主的政府考评机制。在该机制下，地方政府往往轻民生、重发展、以GDP增长马首是瞻。与此同时，当下多数地方的官员任期为三至五年，所以常常出现上任官员的债务还没还清就已经调走的现象;而新任官员则会迫于前任政府的债务问题以及自身政绩考核的双重压力下举新债、还旧债以谋发展。长此以往，地方债势必越积越多，也越发难以控制。
　　(3)预算软约束难以有效控制地方政府债务规模
　　通常地方政府债务是因为财政收支产生缺口而导致的，但产生财政收支缺口后，地方是否举债还受到财政预算的约束，通过强有力的财政预算约束可以尽可能地推动地方公共财政朝着良性方向发展。但由于我国财政体制不完善，地方政府则形成了一种预算软约束的状态：一方面，由于我国中央政府与地方政府间独特的关系，地方政府在举债的背后往往是中央政府的隐性担保，倘若地方政府无力还债，中央政府出面解决的可能性极大，在这种预期下地方政府举债便更肆无忌惮;另一方面，虽受《预算法》约束，但出于政府机构的信誉，大多数金融机构往往会积极配合政府，放松借贷资金标准，直接或间接的帮助地方政府融资。
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<div class="ds-thread" data-thread-key="605098" data-title="我国地方政府债务问题探讨" data-image="">地方政府债务限额 对当前我国地方政府性债务问题的一些思考分享人:獨賞煙花笑丶2748℃摘要：地方政府举债行为在我国尚未得到认可，但在地方财政的运行现状来看，地方政府性债务已通过各种迂回方式大行其道。长期以来，我国地方财政资金相对经济增长和转型要求的能力不足，在不同历史时期表现在具体的体制性矛盾之中，而这种矛盾直接导致了我国地方政府性债务问题有别于西方发达国家的本质和一定程度畸化的特征。解决我国的地方政府性债务问题应追本溯源，采取全面、系统的措施有效控制地方债务的继续膨胀并化解其风险。关键词：地方政府性债务 分析 建议▲▲一、引言地方政府性债务问题在我国处于极为尴尬的境地，一方面依照我国法律规定，地方政府不得举债，而另一方面在我国地方政府财政收支中，具有地方政府性质的举债行为普遍存在，并且根深蒂固，近年来已愈加演化为地方政府财政的主要风险。日，为严格政府债务管理，国务院曾发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，同年8 月19 日，财政部、国家发展改革委、人民银行和银监会四部门再次联合发文《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，而2013年7月以来应李克强总理的要求全国各级审计机关再次展开对地方政府性债务的专项审计，足以见地方政府性债务问题已然浮出水面，成为新一届中央政府切实关注的重要问题。▲▲二、我国地方政府性债务特征的分析我国在对地方政府性债务的理解和应用方面，存在与西方发达国家的巨大差异，一方面缺乏对地方政府性债务的科学认识和制度保障，而另一方面各级地方财政存在巨大的举债需求，二者之矛盾直接促成了我国地方政府性债务的“迂回”演进过程，伴生问题的特征也表现出一定的“畸化”。一是总体规模庞大。目前，我国31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有各种债务，而且地方政府的层级越低负债规模越大，债务负担越重。据中金公司研究报告预计，2012年末地方政府负债已达到12万亿元，约占中国2011年GDP的四分之一。二是举债方式隐蔽。由于地方政府举债受到《预算法》的严格限制，我国各级地方政府绝大多数采用变相的举债方式，巧借名目，隐蔽融资，再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度低，形成一种“暗箱操作”。三是偿债能力较差。地方政府性债务主要投向市政建设等经济效益低下的公益性项目，很多地方政府又是超财力举债，债务是财力的两三倍，地方政府已出现偿债困难，对举借新债偿还债务的依赖程度较高。四是债务管理混乱。目前我国地方政府性债务管理基础薄弱，债务举借、管理和债务资金使用方面问题多多。例如，管理制度不健全，债务的举借、使用、偿还管理不规范，风险预警和控制机制不完善；债务资金使用不合规，未按核准用途使用债务资金，长期闲置债务资金；地方政府违规提供直接或间接担保；融资平台公司运作不规范；地方政府以各种形式向单位职工或社会公众集资。五是假借融资平台“隐身”。数据显示，2009年全国正式登记注册的投融资平台有3800家左右，加上未纳入登记管理的大约有8000多家，平均负债率超过60%，至2012年末，融资平台公司债务已达8万亿元左右。▲▲三、我国地方政府性债务问题的分析我国的地方政府性债务问题同西方发达国家现有成熟体制内的地方债务问题有本质不同，它不是在规范体制内的规模约束和风险控制，而是现实需求与机制缺失的矛盾产物，具体来讲，我国的地方政府性债务问题是高度集中的财政体制与注重灵活的市场机制之间的矛盾，是经济总量增长追求和经济结构优化需要之间的矛盾，也是市场金融体制基础薄弱和地方发展资金市场化之间的矛盾，相对单一的应对风险举措和复杂变化的发展环境之间的矛盾，可以说我国特有的财政收支体制、经济增长方式、金融体制建设和应对风险传统理念等各种因素的耦合，促使我国地方政府在应对发展资金缺口时采取回避法律法规而又依赖市场机制的迂回策略，最终催生了具有畸化特征的地方政府性债务问题。（一）分税制改革以来地方财权事权结构失衡我国财政体制在分税制改革之后，一直存在中央与地方财政事权划分失衡问题，虽经几次调整，但总体趋势仍是事权下放地方，而财权向上集中。据统计，地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共开支。目前，仅依靠中央转移支付的方式无法有效调节地方财权事权的结构失衡，一些地方财政甚至变为“吃饭财政”，具体表现在财政刚性支出项目不断增多，地方政府可调配发展资金有限，因而产生了地方财政举债的体制性压力。（二）经济转型期财政资金供求的巨大缺口金融危机对出口拉动型的经济增长影响甚大，我国为此进行了“扩内需、保增长、调结构、促民生”的重大战略部署，并采取了新增4万亿投资的积极举措，一方面为地方经济发展带来机遇，但另一方面也给地方财政带来巨大压力。在我国宣布4万亿经济刺激计划后，地方政府随之提出的投资计划总额超过24万亿，而这规模巨大的资金从现有成效来看，对优化产业结构、促进内需等初衷作用有限，而重复建设和过度建设行为则屡见不鲜。（三）社会融资能力贫瘠带来的单一渠道压力地方投融资体制改革严重滞后是形成地方政府性债务的另一原因。一方面政府投资范围过宽，城市建设投入主要依靠政府，与有限的地方财政能力形成矛盾；另一方面，社会融资能力贫瘠，加之金融危机带来的消极影响，社会资金投资意愿总体低迷，进一步加大了地方建设投入对地方政府性债务这一渠道的依赖。（四）特殊历史时期财政和货币政策的遗留问题面对全球金融危机带来的冲击，2008年底，中央政府宣布对财政和货币政策进行重大调整，由稳健的财政政策和从紧的货币政策转为积极的财政政策和适度宽松的货币政策。央行和银监会也在2009年3月联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台”。根据政策，地方政府纷纷组建融资平台公司，成为这一特殊时期地方政府投融资的主体，大部分地方财政投资依赖于这一政策性渠道，从而使地方政府性债务大规模形成。▲▲四、应对我国地方政府性债务问题的几点建议从目前我国地方政府性债务问题的现状来看，4 万亿投资计划只是加速了地方政府债务问题浮出水面。地方政府性债务暴露的不仅仅是巨大债务规模如何消化的问题，更深层次的是反映出了相关政府职能的失灵。因此，应对我国的地方政府性债务问题，应追本溯源，采取全面、系统的措施有效控制地方债务的继续膨胀并化解其风险。（一）完善财权事权的分配制度要彻底化解地方性政府债务风险，必须从财政体制方面入手，解决中央与地方财政事权划分失衡问题，缓解地方财政举债的体制性压力。首先，在现有分税制财政体制的基础上，科学划分上级和下级财政之间的税收收入；其次，按照财权事权相匹配的原则，进一步明晰和细化中央与地方政府事权的界限；最后，进一步完善财政转移支付制度，减少地方政府的举债规模。（二）允许条件成熟的地方政府发行地方债针对当前地方政府性债务所潜伏的风险隐患，目前主流观点认为，关键的问题是修改禁止地方政府发债的《预算法》，允许条件成熟的地方政府发行地方债，给予地方政府适度举债的法律渠道，避免地方政府盲目举债、过度举债问题，并有助于保护债权人的利益。（三） 积极化解存量债务清查存量债务，准确掌握债务总体规模和结构，并进行有效的分类化解。地方政府应当依据债务用途类别，建立两种不同的偿债机制，对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，继续完善偿债准备金制度，制定偿债计划，明确偿债期限；对具有可见经济效益的项目，应坚持“谁借谁还”的原则，确定偿债责任单位，用项目收益偿还债务，落实偿债资金来源。（四）严格控制新发生债务政府债务规模应与当地经济发展和财力状况相适应，不能超越财政承受能力。一要建立地方政府性债务风险预警机制，严格控制地方政府的债务规模；二要严格审批程序，对举债项目不符合国家政策规定，不符合地区经济发展规划的，一律不审批；对举债单位不具备偿债能力的，一律不审批。（五）积极引入市场机制一是将公益事业推向市场，推进基础设施和公共事业建设投资主体的多元化，构建以企业为主体进行市场化运作的机制；二是积极发挥担保公司作用。通过鼓励成立担保公司，可以有效地减少政府因不规范的对外担保所引发的债务纠纷，规避地方政府性债务风险。（六）建立健全政府债务管理体系地方政府应当加强对债务资金申请、使用等各环节的监督管理，建立健全政府债务管理体系。一是建立严格的债务审批机制，并由财政部门制定年度债务申请计划；二是对债务资金实行专户管理，每项债务资金需经财政部门审核后方可使用；三是对重大举债项目，可以采取委派监管人员等形式，对项目进行全程监控，保证地方债务资金合理利用，防止资金挪用和浪费等不良现象出现；四是地方政府应当将政府性债务纳入审计监督范围，加强对债务资金的审计工作；五是健全地方政府债务信息公开披露制度，提高财政透明度，依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督，从而督促地方政府更科学、有效地运用债务资金，防范债务风险。（七）规范融资平台公司融资平台公司是地方政府性债务的主要举借主体，应当把融资平台公司作为重要的观测窗口。首先，要加快建立融资平台债务管理信息系统、统计报告制度以及债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司的动态监控；其次，要加强相关监管部门对融资平台公司的监督，实现对融资平台公司的全口径管理。（八）加强财政金融之间的沟通协调由于银行贷款是地方政府性债务的主要来源，银行单位应实施更为审慎的风险管理程序，加强贷前审查和贷后跟踪，密切跟踪地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控财政金融风险。同时，金融监管部门要加强与财政部门的沟通协调，实现信息共享，提高地方政府债务的运作透明度。（九）改善绩效考核和官员考核制度将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标。积极倡导“减债也是政绩”的责任观念，把“任期内地方政府性债务余额增减变化”作为地方政府官员政绩考核的指标之一，并严格实行责任追究制度。参考文献：[1]贾康、孙微等：《我国地方政府债务态势及其国际借鉴：以财政风险为视角》，《改革》，2009年第1期[2]马洪范：《地方政府债务管理：欧盟成员国的经验与启示》，《中国财政》，2010年第17期[3]董彦岭、刘青：《国外地方政府债务管理模式：比较与借鉴》，《中共青岛市委党校青岛行政学院学报》，2010年第4期[4]郑小姝：《我国地方政府债务风险与防范》，《经济研究》，2010年第6期[5]戈文鲁、芮晔平：《我国地方政府债务现状、成因与对策分析》，《济宁学院学报》，第28卷第5期[6]于红芳：《关于我国地方债务问题的几点看法》，《研究与探索》，2010年第11期 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