深化成都市属国有企业改革发展的建议
邹克俭&张义&李思瑶&郭彦峥
日14:57&&&来源：
市委经济工作会议强调，改革是发展的开路先锋，开放是发展的活力源泉。要按照市委的部署，深入推进市属国有企业改革，加快完善现代企业制度，创新国有资产监督管理体制和国有企业经营机制，努力在重点领域和关键环节取得突破，进一步促进国有资产保值增值和国有企业做优做强，推动新常态下国有企业持续健康发展。
一、推进市属国有企业法人治理结构规范化
坚持市场化导向，按“各负其责、协调运转、有效制衡”的要求，完善市属国有企业法人治理结构，进一步完善现代企业制度。
（一）规范董事会运行机制。企业董事会原则上由董事长、党委书记、总经理、纪委书记、外部董事构成。董事长和总经理原则上分设，党委书记一般由董事长兼任；除总经理外，其他经理层成员一般不进入董事会；探索设立外部董事，逐步增加外部董事比例；按照《公司法》要求，符合条件的企业应逐步设立职工董事；符合条件的党委成员可以通过法定程序进入董事会和经理层。董事会负责战略决策，对出资人负责；按照《公司法》和企业章程的规定落实董事会在重大决策、薪酬考核、选人用人等方面的职权。
（二）规范经理层运行机制。总经理人选由董事会提名，报上级党组织同意，由董事会聘任；副总经理人选由总经理提名，经董事会研究同意，报市国资委批准，由董事会聘任；董事会决定聘任或解聘经理层副职时，应听取总经理意见，并由总经理向董事会提请聘任或解聘。探索推进市场化选聘经理层，探索竞争类国企加大新选任的经理层成员市场公开选聘力度，逐步提高经理层成员的市场化选聘比例。探索建立职业经理人制度，推行经理层成员聘任制，经理层实行职位管理，按照以岗定员的原则，由董事会与经理层成员签订聘任合同，明确经理层成员的权利、责任和义务；推行经理层成员任期制，明确经理层任期，严格任期管理，加大年度、任期考核力度，任期届满根据考核评价结果决定是否续任；严格实行经理层成员经营目标责任制，按照合同约定，对经理层成员年度及任期经营目标进行考核评价，并将考评结果作为是否续聘的重要依据，促进经理层正常更迭和优进劣退。
（三）规范监事会运行机制。完善监事会内设外派运行机制，充分发挥监事会作用。履行出资人职责的管理机构委派或推荐监事会主席和专职监事，与股东监事和职工监事共同组成企业监事会。企业应建立健全监事会会议制度、议事制度、业务联系制度和监督检查制度，积极支持和配合监事会依法开展工作，加强与监事会的联系和沟通；建立健全国有企业监事会外派制度，市政府国有企业监事会在市属国有重点企业设立监事会办公室，实施挂牌驻会监督；完善监事会监督检查工作机制，明确监事会在日常监督、重大事项监督、定期和专项检查的范围；按照《公司法》要求，在符合条件的企业设立职工监事，进一步强化监督职责。
二、推进市属国有企业分类管理科学化
加强市属国有企业管理，需要针对企业不同的功能定位，进行科学分类和差异化管理，促进规范运作，降低经营风险，有效提升市属国有企业活力。
（一）明晰管理类别。根据企业属性、产业特征和发展阶段，按公益、功能、竞争三个类别对国有企业实行分类管理。公益类国有企业主要包括城市供水供气、公交管网、市政公用运营资源等领域国有企业，以实现公益目标、社会服务最大化最优化为主要目标。功能类国有企业主要包括政府投融资平台、国有资本投资运营公司以及重要资源开发、重大基础设施建设等领域国有企业，以社会效益为主要目标，同时兼顾经济效益。竞争类国有企业坚持以市场化为导向，以经济效益为主要目标，国有资本有进有退；对战略性新兴产业领域的国有企业，发挥国有资本引领作用，促进产业转型发展。对跨分类业务的企业，实施分类分层管理。结合国资布局结构和企业发展战略调整，对企业分类进行动态调整。
（二）优化股权结构。对公益类国有企业，政府应独资或绝对控股。对功能类国有企业，保持国有独资或国有控股。竞争类国有企业中，对有战略利益的企业，政府可控股，同时有必要引入多元的投资主体；对完全商业化或竞争性国有企业，政府一般没必要保持控股，宜逐步降低持股比重，长期作为普通的参股股东为宜。在资金投向上，公益类国有企业资金主要投向公共产品和公益服务行业领域，功能类国有企业资金主要投向基础性、支柱产业等领域，竞争类国有企业资金主要投向市场竞争较为充分的房地产、现代制造、现代物流、金融等领域。
（三）创新治理方式。对公益类国有企业，政府按照“一企一制”的思路，制定专门的管理制度，以严格预算管理为主要手段，对企业实施严格、精细的规范和约束。对功能类国有企业，强化行业部门的功能管制与出资人的市场化主导相结合，实现政府监管有力、企业充分自主。对竞争类国有企业，按照《公司法》规范法人治理，全面去行政化，企业按照市场规则开展经营活动，以市场盈利为导向与民营企业平等竞争、优胜劣汰。在考核上，公共服务类企业在注重经济效益评价的同时引入社会评价进行考核，功能类企业实行效益评价与作用评价相结合的考评办法，竞争类企业实行降本增效考核，建立完全市场化的考核机制。
三、推进市属国有企业产权结构多元化
坚持以降低国有产权比重、加快产权多元化为突破口,解决国有产权单一和独大的问题，实现制度创新和机制转换，推进市属国有企业产权结构多元化。
（一）推进国有企业资源整合。一是抓好企业内部整合。对工投、城投、交投、兴城等综合性投融资平台，应允许其保留与主业相关的经营性业务，推进公益、功能类业务与自主经营类业务分类运行改革，逐步剥离非主业资产，处理低效资产，减少子企业数量和层级，促进资金、人才、技术等要素资源向经营主业和优势子企业集中。二是抓好同业资源整合。鼓励产业相近、行业相关、主业相同的国有企业通过合并、划转、并购等方式进行重组，推进川煤基建公司以路桥安装资质与交投集团优势重组、金融城公司与兴城集团同业重组、市工程咨询公司转企改制及重组等工作。推进房地产、能源、中小微金融、文化旅游、会展物流等竞争性产业板块进行横向与纵向整合，增强协同效应和竞争优势。三是抓好跨区域整合。根据市属国有企业现有布局和功能定位，综合考虑市属国有企业行业产业发展优势，按照完善产业链和优势互补原则，鼓励和支持优势国企积极“走出去”，推进市属国有企业跨区域重组整合，提升企业综合竞争力。
（二）提升国有企业融资能力。一是在融资主体上，引进战略投资者。鼓励有条件的国有企业引进战略投资者，坚持因企制宜、一企一策的原则，灵活采取兼并、收购、增资扩股、合资合作等多种方式。在国家专营领域、成都市支柱产业领域和资源性、公益性领域里，除国家明确要求国有独资和国有绝对控股外，应主要采取减持产权（股权）或增资扩股吸收增量资本入股的方式，引进战略投资者作为第二大股东。二是在融资渠道上，鼓励民间投资。坚持“非禁即准、平等待遇”的原则，凡法律法规未明令禁止的投资领域，应全部向民间资本开放；凡给予国有及外来投资的政策待遇，民间投资一样享受；鼓励和引导民间资本通过参股、资产收购等方式参与国有企业改革。三是在融资方式上，推进国企上市。鼓励国有企业充分利用主板、中小板、创业板、区域性股权交易场所和全国股份转让系统等多层次资本市场挂牌上市，以融资、转让、并购等方式，实现国有资本充分流动和股权多元化；鼓励有条件的国有企业通过增发、发行债券等方式扩大直接融资规模，提高证券化水平。
（三）引导国有资本有序退出。一是推动国有资本从一般竞争性领域退出。围绕国有资产保值增值和国有企业做优做强目标，加快国有经济布局结构战略性调整，推动国有资本从一般竞争性领域退出。比如，成都市金融和准金融业、房地产业、建筑业、旅游产业以及投资经营等竞争性行业的国有资本，应通过引入民营资本、允许企业员工持股等形式，发展混合所有制经济，逐步降低国有资本比重，实现国有资本有序退出。二是推动国有资本从劣势企业中退出。对不具备竞争优势、无法有效发挥作用的国有资本，可以采取资产对冲、资产补贴等方式有序退出；对亏损严重、资不抵债的国有企业，应果断实施破产，促进国有资本退出。三是推动国有资本从不符合环保要求的行业退出。坚决淘汰高能耗、高排放、低附加值产业和落后生产能力，促进国有资本从传统产业向新兴产业集中，从价值链低端向价值链高端聚集，从低附加值领域向高附加值领域转型，不断提升国有经济的发展质量和国有资本配置效率。
四、推进市属国有企业监督管理制度化
加强市属国有企业监督管理，需要创新监管办法，完善各种监管制度，进一步提高国资国企监管的科学性和实效性。
（一）由分散管理转变为集中管理。一是实行政企分开。制定实施清产、清资、清债方案，对部门所办企业采取“切一刀”或“一刀切”，坚决剥离部门所办企业，彻底实现政企分开、政资分开和经营性国有资产监管集中统一全覆盖。二是理顺管理体制。逐项清理和落实国资委代表政府履行出资人职责的权利事项和责任，厘清政府主管部门与国资委、国有企业的权责边界，除政府授权的国有资产监管机构外，政府的其他部门不得作为国有企业的出资人代表，确保国资委以外其他党政部门未经授权不再直接管理和干预国有企业。同时，新成立的国有企业、新投资形成的国有企业权益以及事业单位改制设立的企业，均应由国有资产监管机构统一履行出资人职责，实行集中统一监管。
（二）由资产管理转变为资本管理。一是组建国有资本运营投资主体，完善国有资产管理架构和国有资本授权经营体制，探索建立“国资委―国资运营（投资）公司―企业”架构模式，国资委对国资运营（投资）公司履行出资人职责，并授权其管理经营所投资企业的国有资本，不再直接监管下属企业。比如，将成都投控集团改组为国有金融资本投资公司，授权其以股权为纽带，运营持有成都银行、农商银行、锦泰保险等公司的国有股权。二是按照权责对等原则，探索国有资本分类授权制度，对涉及公益类、功能类项目，优化国企和政府相关方的投资决策权限和审批流程，实现科学分权、高效运营；对经营类业务和项目，加大授权力度，实行备案管理，确保企业自主决策。同时，加大国有资产经营损失追责力度，增强国有资本运营投资风险管控的实效性。
（三）由粗放管理转变为精细管理。一是优化监管职能。国资监管机构应调整优化职能定位、监管方式和监管措施，科学设置内部机构，以产权关系为纽带，依法通过公司章程和公司治理，围绕“管好资本”，规范履职程序，落实好出资人职责。二是完善配套制度。完善国家出资企业投资管理、财务管理、产权管理、风险管理等专项管理制度，健全国有资产基础管理制度；探索建立出资人审批事项清单制度，锁定监管事项，形成监管清单、报告清单和问责清单；建立投资决策备案制度，完善投资前期规划和后期评估及责任追究机制；建立完善企业负责人经济责任审计体系，在国有独资和控股企业推行总会计师派遣制度。三是加强业绩考核。在考核组织上，由市国资委、市政府目督办、市政府金融办、市审计局、市安监局等单位组成市属国有企业考核小组，明确考核职责，突出考核重点，集中分类推进。在考核方式上，针对公益类、功能类和竞争类企业，分类制定财务管理、投资管理、产权管理等分类考核指标体系，进一步突出针对性和差异化，增强考核的精准度和有效性。在考核结果运用上，将考核结果作为企业和企业负责人年度绩效考核的主要依据，与企业负责人的薪酬待遇直接挂钩。
五、推进市属国有企业负责人薪酬设计合理化
加强市属国有企业负责人薪酬管理，按照中央深改领导小组第四次会议精神，进一步完善国企负责人薪酬管理办法，建立与成都市情相适应的国企负责人薪酬体系。
（一）制定合理的薪酬标准。一是优化企业负责人薪酬结构。市属国有企业负责人薪酬实行年薪制，由基本年薪、绩效年薪和特别奖励三部分构成。基本年薪主要根据企业经营规模、经营管理难度、经营环境、所承担的责任和成都市市属企业平均工资、所在行业和企业平均工资等因素综合确定，与当期的经营业绩不直接挂钩；绩效年薪以基本年薪为基数，与本企业年度经营业绩直接挂钩；特别奖励是对有特殊贡献的企业负责人给予特定奖励。二是优化国企负责人薪酬结构占比。针对不同类型的国有企业采取不同的薪酬结构组合，竞争类国企负责人基本年薪占25%，绩效年薪占75%，特别奖励占基本年薪和绩效年薪总额的10%；公益类国企负责人基本年薪占35%，绩效年薪占65%，特别奖励占基本年薪和绩效年薪总额的10%；功能类国企负责人基本年薪占30%，绩效年薪占70%，特别奖励占基本年薪和绩效年薪总额的10%。市属国有企业负责人平均年薪原则上不得高于东部沿海地区同行业企业负责人平均年薪水平。
（二）建立职业经理人薪酬制度。一是确定建立职业经理人制度的领域。坚持市场化导向，在市场化程度较高的企业积极推行职业经理人制度，充分发挥企业家作用。竞争类国有企业和专业性较强、技术含量较高的产业领域，原则上建立以聘任制、任期制和经营目标责任制为主要内容的职业经理人选聘制度，推行契约化管理；功能类和公益性国有企业应逐步提高企业负责人的市场化选聘比例。二是建立科学合理的薪酬制度。建立与市场接轨的职业经理人基本工资、年度奖金、激励收入、福利收入、保险和养老等薪酬体系，同时实施期股期权、岗位分红、激励基金等中长期激励，吸引高素质的职业经营管理人才。三是建立薪酬考核制度。职业经理人年度经营业绩考核指标由定量指标和定性指标组成，定量指标主要考核职业经理人的经营绩效，权重占80%；定性指标主要考核职业经理人综合素质，包括领导能力、策划能力、工作效率等指标，权重占20%。
（三）规范企业负责人职务消费。一是强化职务消费刚性预算。明确市属国企负责人职务消费项目及标准，包括企业负责人公务用车配置及使用管理、通信费、业务招待费、差旅费、出国考察费等费用，严格划定职务消费范围，制定职务消费额度，促使消费主体具体化。二是规范企业负责人消费行为。严格执行国家颁布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》等具体规定，进一步完善《成都市市级国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》，细化规范职务消费行为。三是加强职务消费监督管理。加强业务监督，发挥市国资部门的主体作用，加强对国有企业负责人职务消费行为的经常性监督，督促企业严格执行相关规定；加强职能监督，市监察、财政、审计、金融等职能部门，依法对国有企业负责人职务消费开展审计等综合监督，促使企业及时整改存在的问题；加强社会监督，发挥公众和媒体的作用，加大国有企业负责人职务消费信息公开力度，着力防范和控制非规范职务消费，切实防止腐败现象发生。
（作者邹克俭为成都市政府研究室经济处处长；张义为成都市政府研究室经济处副处长；李思瑶为成都市政府研究室经济处工作人员；郭彦峥为四川大学经济学院硕士研究生）
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完善企业法人治理结构推进国企现代企业制度建设
中国特色现代国有企业制度具有三大显著特征：现代企业制度，以法人治理结构作为企业治理模式；国有控股，国家作为控股股东并通过各级国资委履行出资人职责；党的领导，在企业通过党组织的政治核心作用来实现。实现三大要素的有机融合是探索中国特色现代国有企业制度的关键。中国特色现代国有企业制度的建设是一个不断改革创新的过程，完善企业法人治理结构，建立健全现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是深化国有企业改革的努力方向。
随着改革开放的进一步深化和社会主义市场经济的进一步完善，自党的十四届三中全会提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度以来，&三会一层&（股东会、董事会、监事会、经理层）的公司治理结构在我国央企和省属国企已普遍建立。但在我州初步统计的55家州属及县属国有、国有控股企业中已进行公司制股份制改革，并初步建立了现代企业制度的不足一成，目前仍然存在着六大比较明显的普遍性问题：一是所有者缺位，出资人与出资企业关系不顺，导致出资人监管不落实；二是&三会一层&（股东会、董事会、监事会、经理层）的公司治理结构不健全，运行不规范；三是董事会和监事会构成不合理，其成员的产生机制不健全，履职不到位；四是经理层缺乏激励和约束机制；五是产权不明晰，基础管理不到位，不利于优化股权结构，实现投资主体多元化，推进国企改革与发展；六是股东会召开不规范，多流于形式等。
因此，加快国企科学发展，实现我州国资保值增值，推进建设全国先进自治州和武陵山试验区，迫切需要不断完善企业法人治理结构，大力推进现代企业制度建设。根据我州州情、现状和企业现实，笔者就加快推进我州州域国有企业不断完善企业法人治理结构，初步建立中国特色现代国有企业制度的建设提出如下建议：
高度关注重视，充分认识完善企业法人治理结构，加快推进我州州域国有企业初步建立中国特色现代国有企业制度建设的现实意义。
国有企业做大做强与国有资本布局调整，是改革发展都必须进行的两件大事。国企改革的主导方面应转向使国有资产&资本化&，关键要使国有资本具有流动性，所有权与经营权分离。目前的掣肘在于我州国有资产实现形式没有资本化，大多国有企业没有进行公司制股份制改制，企业法人治理结构及现代产权制度建设滞后，因此加快推进我州国有企业制度创新，完善企业法人治理结构，进一步促使国家所有者转变成股东，有效促进各类资本的流动和重组，将国有企业改制成股权多元化的公司，加快推进我州州域经济多元化，盘活存量、招商引资、培育市场主体、壮大经济总量，促进州域经济发展具有十分重要的现实意义。
加快制度设计，大力推进企业法人治理结构不断完善。
以《中华人民共和国企业国有资产法》、《公司法》和《湖北省企业国有资产监督管理条例》等法律法规为准绳，从机制体制入手加大行政推动，加快形成我州&三分开、三统一、三结合&的国有资产管理体制，即：坚持政府的公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离；实行权利、义务和责任相统一，管理资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，理顺出资人与出资企业关系，加快推进州人民政府国资监管机构依法依规对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益，有效指导和促进国家出资企业依法建立和完善法人治理结构，建立现代企业制度和现代产权制度，尊重、维护企业经营自主权，加快推进改革国有资产实现形式，使国有资产&资本化&，由&国有国营&，转向&股份制&，利用公司制度的特点，&解放两个自由度&：使国有资本具有流动性；保障企业自主经营，做强做大。
坚持规范运作，确立国企法人治理结构在现代企业制度中的核心地位。
按照所有权与经营权相分离的原则，加快推进国有企业公司制股份制改革，分类分步分阶段依法依规建立和完善法人治理结构，依法制定和完善公司章程、设立董事会和监事会，优化董事会和监事会结构，确立董事会在法人治理结构中的核心地位。加强组织建设，进一步完善国资监管的长效保障机制。
从组织制度上，加强和完善作为政府直属特设机构的国有资产监管部门的建设，建立州政府国资委党委和纪委，与州委组织部和州纪委建立与管国企资产和管人、管事相结合的董事会、监事会和经理层&三会一层&成员的推荐及选拔任命长效机制，完善国企党群组织建设，建立州国资委监事会，与国企日常监管的动态长效机制，不断完善国有资产监督管理的制度保障。
做到与时俱进，优化国有产权，做大做优国有企业。
加快推进健全&归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅&的现代产权制度，按照有进有退、有所为有所不为的原则，进一步深化我州国有企业改革，实现国企资产资本化，产权多元化改造，做大优化国有企业。&
责任编辑：州国资委
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优化企业党组织与法人治理结构有机结合
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　　如何优化企业党组织与法人治理结构有机结合，是现代企业制度必须探索的一个重要问题，是推动企业良性发展的重要途径之一。　　坚持党组织的政治核心地位是有机结合的前提和基础。党的十六大提出新时期、新形势下党建工作要“围绕中心，服务大局，拓宽领域，强化功能，扩大党的覆盖面，不断提高党的基层组织的凝聚力和战斗力”。按照这种科学定位，企业党建工作就要紧紧围绕并服务于企业中心工作。保证和监督党和国家路线方针政策在企业的贯彻执行，坚持党的政治思想领导是企业党组织的首要任务。其次，加强国有资产的管理，维护国有资产的安全，促进国有资产的保值增值，也是企业党组织的重要责任。再次，建立现代企业制度和法人治理结构后，企业职工的权利和权益需要靠企业党组织领导和组织职工自己行使和维护。企业党组织必须要面对新形势，针对新情况，创造性地开展工作，不断改进和加强企业党的工作，使企业党的工作能够与企业经营、改革和发展同步，使党对企业的领导能够切实得到加强和改善。要坚持依法办事和党管干部的原则，发挥企业党组织的政治核心作用。要切实建立和完善企业党政联席会议制度，明确议事规则，规范议事程序，凡是企业重大经营决策、改革方案、重要人事任免等都要经过党政联席会议听证和研究决定。这是党委参与重大决策，实施政治领导和企业实行民主决策的有效途径，也是实现党组织与现代企业制度的有机结合。党组织要制定参与决策的程序。决策前搞好调查研究，提出意见和建议；决策中积极参与，认真发表意见；决策后支持董事会、经理层依法行使职权，并发动和依靠基层党组织和广大党员带头落实各项任务，保证决策的顺利实施。　　建立权责明确的责任体系，是有机结合的重要保证。要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，就必须要纠正企业改革过程中和改制后的公司法人治理失衡现象，建立和完善权力分立、相互制衡的现代公司法人治理结构。根据国务院国资委《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，其要求“建立董事会的同时，要加强党的建设。公司党委主要负责人应当进入董事会，非外部董事中的党员可依照《中国共产党章程》有关规定进入党委；党委书记和董事长可由一人担任”。按照“双向进入，交叉任职”的原则，党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会；符合条件的，党委书记和董事长可由一人担任；党委成员按法定程序进入董事会、监事会、经理层；董事会、监事会、经理层中的党员可进入党委会。召开党委会、董事会、监事会和经营班子的主要领导参加会议，有利于领导班子减少磨擦，提高效率，从而使党组织的政治核心作用、董事会的决策领导作用和监事会的监督作用及经营班子的执行作用都得以较好的发挥。而且，企业党委负责人可直接参与企业的决策过程，党委会成员直接参与企业决策的实施，这种双重身份所共有的责任感，有助于表达党的意志和发挥党组织的政治核心作用，有利于维护国有资产的安全。　　理顺内部监督制约机制，是有机结合的具体措施和手段。如何按照规范的法人治理结构，形成股东大会与董事会、董事会与经理层之间的委托代理关系，形成董事会真正对股东大会负责，行使决策领导权；经理层真正对董事会负责，不折不扣地执行董事会决议，严格按照董事会决定的方针、原则办事；监事会对股东大会负责，切实履行对董事和经营者及公司财务的有效监督；党委会和工会组织发挥政治保障和民主管理的作用，在环环相扣的责任机制下，实现投资者资产保值增值，股东得到最大利益回报。为达到上述目标，企业内部监控体系建设需要强化。现有的监控机制具体表现为：监事会的职能，纪检监察机构的职能，审计机构的职能，职代会的职能，以及人力资源管理中绩效管理的职能。这些职能如若能够得到充分发挥，必然形成相应的作用。但问题的关键是，虽然各自工作各有侧重，但各自为政，不能形成合力。为此，根据各自在企业中所处的地位和作用，应当建立监督工作联防体系，由企业党委领导下的纪委牵头，其余机构和部门予以积极配合，融为一体，互为作用，形成合力，形成主次分明，职责明确的责任监督制约体系。责任监督体系理顺后，在统筹安排，各有侧重，各司其职，各负其责的既统一又分工的原则下，建立起完善的责任考核和责任追究制度，每年对责任监督体系实行年度考评，考核履职情况，并根据企业发生的违纪违规情况，追究责任监督体系中相应机构、部门和人员的责任，强化监督制约职能。（作者单位：海南高速公路股份有限公司）（《今日海南》授权人民网发布，请勿转载）
（责任编辑：蒋荣华）
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