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陆益龙：“40年黑户”谁之责？
　　【背景】91岁老人，黑户40年，户籍万象下又一个“怪胎”。北京平谷老人贾桂清，因为档案丢失无法落户，一家三代人为此奔走近40年，分别找过村委会、镇政府、两地派出所、市长热线、信访局等，至今仍无结果。黑户老人没有身份证，也无法办理医保。
　　平谷区某派出所的回复称，“我们派出所在1972年之后都有档案记录，您这如果有底，我可以给您恢复户口，可是您这没底，我怎么给您恢复。”黑户已经成为当前中国一个非常严重的问题，根据第六次全国人口普查数据，登记到没有户口的人有1300多万，占总全国总人数的近百分之一。
　　40年黑户，到底谁之责？又如何解决由黑户带来的一系列社会难题？
　　中国人民大学社会学教授陆益龙指出，由于现行户籍制度的管控思维，给普通民众带来了种种不必要的烦恼，黑户即属于其中的难题之一。
　　陆益龙表示，相关制度的设计其实是排斥黑户的，黑户是不折不扣的弱势群体。现实中，多数黑户是由于违反计划生育政策。据第六次人口普查，大部分黑户因超生未上户口。由于户籍与各项权益绑定，黑户往往无法获得基本的社会资源，分配中也处于最底层，加剧了社会分化和社会不公。
　　基本的户籍登记和社会人口管理是必须的，但陆益龙也指出，当前过于强调用户口控制生育，将计划生育制度与户籍挂钩，不缴纳罚款就无法落户的现象也很普遍，这成为造成众多黑户的重要原因之一。而这又与户籍制度本义大相径庭。
　　“户籍制度的配套改革难度超过户籍制度自身的改革，因为与户口挂钩的利益关系和管理体制有很长的历史，短期内要彻底剥离有很大难度。”陆益龙说。
　　加之以户籍限制人口思路的不断强化，在大城市落户更难。陆益龙表示，北京一直很难上户口，包括户口迁移。以前往往是本人拿着档案和户口迁移证等资料到迁入地区落户，这一过程中很容易造成档案或迁移证遗失，当时没有联网，导致在管理系统断了档，无法连上，在管理较松的地区，可能容易办，但北京就很难，就像贾桂清遇到的情况，管理机关往往只注重齐备的证件和程序。
　　虽然事件起因为贾桂清疏忽丢失户籍资料，但管理机关不应该“不作为”。“相对于事实，户口管理机关往往更看中凭证资料，有就给办，没有就不办，有什么证就走什么流程，没有就会被拒之门外。他们一般不查事实，黑户等更不会管。”陆益龙认为，北京的人口管控思路“矫枉过正”，在人口管理上忽视了权益保障，“这也是理念问题”。与此理念相关，管理部门担心放开黑户会让一些人钻空子。
　　另一方面，到底要不要给类似贾桂清的黑户上户口，也处于法律的真空地带，法律并未明确规定没有证件就一定不能落户，也未明确规定不给类似的群体登记就是违法，所以，按照现在的模糊程序，没有证件就可以不给办。“法律和政策规制不合理的真空，就导致这么一种地带。”
　　“40年黑户”凸显了当前户籍审批程序上的繁琐。“以前有一个漫画说，小孩子出生以后，整个身上都盖了公章，这里批那里批。”陆益龙表示，报户口开“材料”往往会遇到很多麻烦，一级一级开证明，父母在哪里，户口关系在哪等。
　　随着国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台，户籍改革也被认为推上快车道，但陆益龙也表示，户籍改革更侧重改变基本政策和规则，比如落户条件、外来人口准入等，而对于具体管理上的操作措施，短期内恐怕很难有太大变化。
　　陆益龙建议，户籍改革应该在社会治理现代化的大框架下进行制度设计，通过新的法律加以规范，尽可能淡化乃至消除户口的“附加值”，让户籍制度回归到纯粹的人口信息管理制度。只有这样，户籍作为信息管理的手段才有可能日益简化程序。■
　　财新记者 周东旭 采写
责任编辑：张帆 | 版面编辑：郭艳涛
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热词推荐：“黑户”上户难？搞清程序备齐资料将少跑冤枉路
林奶奶抱着孙女，摊开户口本指着说：黑妹，这是你的名字。杨兴波 摄
日，林奶奶等了一年多，终于在这一天，她心里的石头算是落下了。杨兴波摄
为了一个户口本，他一次又一次在公安局、派出所之间来回奔波。赵惠 摄
文/本报记者李坚 实习生王予涵 贾义 图/本报记者赵惠 杨兴波
今年6月1日，贵州省人民政府办公厅下发了《各地各部门认真破解群众企业“办事难”问题》的文件后，本报从7月份起分别对交警部门处理违章难、银行办理业务排队难、贵阳北站乘车难等问题进行了重点报道。而“黑户”上户难的问题，近期贵州都市报陆续接到多起反映，记者历时一周，全程跟随采访了三个家庭办理户口的全过程，这三个家庭存在超生、未婚生育和户口迁移导致的异常情况，这三种情况基本代表了所有“上户难”家庭的遭遇。
超生女儿9岁还是“黑户”
铜仁市印江县杨柳乡的女孩儿李前芳今年即将9岁了，原本早该入学的她，因为没有户口，家里三姐妹中，最小的她成了黑户。“她是属于超生，生下来后开始说要缴纳罚款才能上户。”父亲李永乔说，因为三女儿是在广东省出生，出生的时候有出生证，也一直在广东长大，加上家里经济困难，户口就一拖再拖。
因为李永乔全家一直都在外打工，所以家里的众多证件都是寄存到他的岳父母家。几年前，因为一场突如其来的大火，他岳父家所有东西被烧毁，其中就包括家里的户口本、夫妻俩的结婚证等重要证件，虽然后来补办了户口本和身份证，但因为“结婚证也没啥用场，就一直拖着没有去补办。”
去年，年满8岁的女儿李前芳要上小学了，不管是民办学校还是公办学校，都需要户籍才能入学。“为了女儿，那时候才从广东回贵州办户口，但是还是被卡在罚款这一关。”李永乔说，村里要求他，到计生部门缴纳社会抚养费后，才能去派出所给女儿上户。
“现在上户只需要三个证件，户口本、出生证和结婚证就可以了。”昨天，记者拨通了杨柳乡派出所陈姓负责人的电话，他称，按照目前最新的规定，只需要准备这三样证件就可以给小孩上户口了。“不管小孩多大，不管是未婚生育还是超生都可以。”
李永乔称结婚证被大火烧毁了，是否能补办呢？ 印江县民政局工作人员称，结婚证当然能补办。“跟办理结婚证程序完全一样，只需要户口本、身份证和本人到场，当天就可以办理好拿到证。”
也就是说，现在要办理9岁的李前芳的户籍，只需要父母回家一趟，到县民政局补办结婚证，然后拿着结婚证、户口本和出生证，就可以到杨柳派出所上户口，最快只需要两三天。
“未婚生育宝宝”终于上户口
家住头桥社区的黄映玥小朋友，也是一名没有户籍的“黑人”，因为自己出生时，妈妈没有达到法定结婚年龄，没能办理结婚证，所以小朋友属“未婚生育宝宝”。已经年过六旬的奶奶，从2013年小孩出生后一个月开始，为了上户的事情，就在头桥社区、派出所之间来回奔波。
“她妈妈是90后，怀上小孩的时候，还没有达到法定的结婚年龄，所以也没有办理结婚证和准生证等东西。”黄映玥的奶奶林庆美说，小孩在日出生后，她最先去咨询了头桥派出所，需要到社区县办理一个手续。“就是喊我们去交罚款，我们家里哪来那么多钱？”
据林庆美介绍，最先开始要求缴纳的罚款为1.9万元，后来她经过多次协调，头桥社区服务中心考虑到她家里确实困难，特殊情况特殊处理，罚款降到了9000元，但是要求等小映玥两岁的时候才能办理。
今年7月12日，小映玥终于两岁了，在一周后，林庆美按照先前的约定来到头桥社区服务中心，准备缴纳9000元罚款为小映月办理入户，但对方工作人员却称先前没有这样的约定，不为其办理。
“后来我看到你们《贵州都市报》刊登了一条新闻，说现在未婚生育的小孩也可以上户口了，而且还不需要缴纳罚款。”林庆美说，在今年的7月15日，《贵州都市报》刊登了一条“贵州省政府办公厅通知，不对户口登记设前置条件”的报道，她认为缴纳罚款就属于设置前提条件，最后她拨打了本报96811热线咨询，邀请记者陪同她一起办理户口，维护自己的合法权益。
8月11日，记者跟林庆美碰面后，她马上就准备带着记者去头桥社区服务中心。“我知道程序，要先去社区服务中心，一直以来都是这样。”面对记者，林女士显得很自信，但是根据记者了解，户籍都是在派出所直接办理，最后记者建议她先到派出所咨询。
“现在办理户口特别简单，她准备好资料后，写个申请交上来，我们社区民警和派出所所长签字后就可以办理，最快当天就可以办好。”在头桥派出所，记者以林女士的亲戚的身份咨询后得知，并不需要去社区服务中心，只需要社区民警签字后就可以了。
由于当天负责黄金路社区的户籍民警耿藜容在外执勤，记者通过便民服务栏找到了她的电话，她在电话里称，自己和所长都不在所里，让林女士第二天再去办理。并在电话里叮嘱，需要带齐户口本、出生证和结婚证以及申请书。因为小映玥的父母后来离婚，所以耿警官在电话里说明，那就需要提供离婚证。
8月12日，林庆美带好户口本、离婚证和出生证明后，再次前往了头桥派出所，终于在当天下午3点左右，为2岁的孙女办好了户口。“以前都是要跑社区先开证明的，现在不用跑了，原来是我自己没有弄清楚程序。”林女士说，都怪自己之前没有去派出所咨询。
跑了20多年没结果
在本次调查中，家住观山湖区金麦社区下麦村村民秦后福的户口问题，复杂程度远超记者想象。记者曾经陪他跑了3趟，都没有弄清楚他的户口问题到底要怎么才能够解决。
因为经常为了户口问题奔走甚至上访，秦后福已经成为了金麦社区、碧海派出所、观山湖区公安分局，乃至于贵州省公安厅的“老熟人”了，他为了自己以及儿孙的户口问题，从1998年起就开始四处奔走。
秦后福原本是清镇市流长乡冒井村人，1982年，他在别人的介绍下来到下麦村，照顾村里的孤寡老人。“后来老人去世后，房子和土地都留给了我，经过村里和公证处的证明，我成为了老人房产和土地的合法继承人。”在秦后福提供的一份2003年的公证书影印件上，记者看到经过乌当区公证处（2003年下麦村属乌当区管辖。记者注）公证，老人留下的房子由抚养人秦后福所有，土地由他和妻子余国珍管理耕种。
在秦后福看来，自己在贵阳有了土地和房屋，他就成为了合法的贵阳人，因此早在1998年起，他就一直想把自己和家人的户口迁移到贵阳来。“我和我老婆的户口都跑了5年才迁过来，儿女们的就更难跑了。”秦后福给记者提供的户口本上记录着，他与妻子在2004年迁移到了下麦村。
秦后福有4个儿子，大的是女儿，小的三个都是儿子。“现在我大的三个孩子户口都在清镇，我也要把他们的户口一起迁过来，这样孙子们才有户口。”秦后福说，因为自己多次反映，日，贵阳市公安局金阳分局（下麦村2010年属于金阳新区管辖，记者注）将他最小的儿子秦夏华的户口迁移到了贵阳，理由是“考虑到秦后福腿部残疾，迁移过来便于照顾。”
现在，秦后福的女儿婚后有了一个孩子，二儿子也结婚生了小孩。“两个孙子都要读书，现在都还没有户口。”秦后福说，自己要先把大的三个孩子的户口迁移到贵阳来过后，才能去给孙子们上户口，三个儿女的户口问题没有迁移过来，孙子们的户口则跟着出了问题。
“上户口需要结婚证，如果是户口迁出没有什么要求，只需要迁入地同意接收就可以了。”清镇市流长乡派出所民警向记者介绍，秦后福两个孙子要上户，就需要提供结婚证或者离婚证，不然他们那边也没有办法上。而秦后福则称，两个孙子的父母一个离婚，另外一个没有办理结婚证，所以根本没有办法在贵阳上户口。
8月11日记者陪同秦后福在碧海派出所暗访时，派出所的户籍民警、片区民警，以及观山湖区的户籍民警都一眼就认出了秦后福。“你的问题需要领导签字同意后我们才能办，没有批准我们也无能为力。”
根据秦后夫提供的一份信访回复复印件，早在日，金麦社区服务中心群工部就以书面的形式回复秦后福，他大的三个子女不能迁入贵阳，理由主要是两个，一是三个子女都成年而且已婚，符合迁移条件的四儿子秦夏华，已经给办理了贵阳户籍；二是，因为他们以私有房屋迁入，需要提供房屋所有权证、建设用地许可证和国有土地使用证，而秦后福这三个证件都不能提供。
“我们是农民从哪里来的这三种证件？ 因为这些，所以我的三个子女的户口一直都迁不进来，导致孙子们也跟着受影响。”秦后福称，观山湖区有位姓韩的户籍民警曾告诉他，如果他能够提供三个子女“有固定住所、固定工作，而且缴纳了两年以上的社保”的相关证明后，也可以帮助他解决三个从清镇迁移到贵阳的子女的户口问题。
但记者前往贵阳市观山湖分局暗访时，这名韩姓民警请假，无法证实秦后福最后这种说法。
今年7月14日，贵州省人民政府办公厅下发《关于进一步规范户口登记有关事宜的通知》，明确任何地方和单位不得对公民户口登记设置前置条件。
根据通知，户口登记是每个公民的基本权利，任何地方和单位不得对公民户口登记设置前置条件，对未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予办理户口登记。对无户口人员，公安机关经调查核实后按照国家法律法规和有关规定办理户口登记手续或恢复户口登记。同时，这份《通知》还提出，这个规定自下发之日起执行，此前下发的文件与本通知不一致的按本通知执行。
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