部门参加的网络舆情突发事件应急指挥中心
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面对互联网，我们还应做些什么？ 对进一步加强互联网管理的思考和建议 来源：人民邮电报 作者：苏少林实现我国从互联网大国向互联网强国的转变，是国家的战略需要，其意义 远超一个产业的发展。事实上，互联网从来就不是某个行业、几个部门的事， 其所具有的开放性、交互性、虚拟性、不可控性等特点，使其“双刃剑”效应 异常明显，表现为舆论斗争国际化、社会问题网络化、网络问题现实化、网络 文化多样化等现象。互联网成为对敌斗争的新战场，互联网成为社会矛盾的放 大器，互联网成为违法犯罪的重灾区，互联网成为不良文化的催化剂。面对新 的形势，能否站在国际意识形态斗争的角度审视互联网的渗透力，站在构建社 会主义和谐社会的角度审视互联网的影响力，站在发展社会主义先进文化的角 度审视互联网的传播力，站在信息技术发展规律的角度审视互联网的辐射力， 进一步加强和改进互联网管理各项工作，已成为我们不可回避的紧迫课题。 当前互联网管理存在的五个不平衡 在网络管理和安全防范等方面，相关部门做了大量工作，也取得了一定成 效。但互联网是一个常变常新的事物，未知的远大于已知的。现实中存在一系 列问题，归结起来是“五个不平衡”： （一）网络规模和基础资源不平衡 事实上，随着互联网的深入发展和应用的多样化，高端应用对基础资源的 依赖性越来越强。以美国为首的欧美国家之所以在互联网领域的全球博弈中占 据主动，就是因为在其发展进程中，基础资源（如域名、网站、IP 地址和国际 出口带宽等）管理同其他关键元素（如标准制订、技术研发、产品研发与商业 运营等）是互为推动的。美国利用“互联网发源地”的优势，控制了互联网的 主要资源，占据了全世界共 40 亿 IP 地址中的 74%，而全中国的 IP 地址量仅相 当于美国加州大学一个学校的数量。其中当然有历史原因，但若不重视则还会&&&&继续被动。目前，下一代互联网地址资源的争夺刚刚拉开战幕，尚未形成不可 逾越的差距。我们必须有强烈的紧迫感和危机感，在充分理解和把握规则的前 提下，做好长期战略规划，实现资源申请和部署推进相辅相成，最大限度地为 中国下一代互联网发展提供基础保障。 （二）安全管理和行业管理不平衡 互联网带来的一系列新挑战，归根到底是由于新技术的不断发展。对新技 术带来的问题，必须交由新技术来解决。我国在技术创新上与发达国家相差较 大，尤其是在多平台的兼容性、多协议的适应性、多接口的满足性方面还存在 许多不足，在系统安全和安全协议方面则差距更大。要解决好技术上的问题， 必须充分发挥行业管理部门的作用。我国目前对行业管理的重视和投入远远不 及安全管理。宣传、公安等部门力量雄厚，市、县均有机构和人员。公安部门 每个地市的网监人员就达 30~40 人，比行业管理部门省级机构的人员还多，而 后者尚未能设立市级机构，属地化管理一直停留于省级层面。比如网站备案管 理可谓互联网监管的“核武器”，但由于各省份从事此项工作的通常只有一至 两人，远远不能适应庞大的工作量。对于如何协调安全管理和行业管理的关系， 必须有一个统筹考虑。安全问题固然重要，但其必须也只能建立在发展问题解 决得好的基础之上。 （三）多头管理和部门联动不平衡 我国有很多部门参与互联网管理，彼此之间职责分工是相对明晰的，但是 各部门之间的监管边界不清，特别是在新兴的技术和业务上。例如：文化部对 于文化产品的管理、国家版权局对于互联网出版业务的管理以及广电总局对于 互联网传播视听节目的管理，由于在管理对象界定上的重合，造成了管理的重 叠。各部门的监管缺乏整合优势，彼此建立的数据库、监测系统之间多不互通， 缺乏协调和联动机制，这既增加了监管的信息获取成本和执法成本，又使得监 管往往达不到其应有效果。 （四）发展实践和法制建设不平衡&&&&与我国互联网突飞猛进的发展速度相比，网络管理的法律法规体系仍不健 全。一是等级效力太低，绝大部分是国务院及相关部委讨论通过的法规、规章。 《电信法》迟迟未出，对通信网络管理尤其是融合性监管造成不利影响。制定 一部《信息安全法》是必由之路，非如此不能有效形成国家信息安全保障体系。 二是某些方面仍存在着法律空白，如电子商务规则、电子支付等没有管理依据， 对博客、QQ 等的实名管理推行阻力极大。三是目前的法规还比较零乱，没有形 成一个相互补充、拾遗补缺的体系。这些欠缺极大地影响了我国互联网管理工 作，很多该管的管不住，致使问题不断出现。 （五）互联网企业的商业性和公益性不平衡 作为提供网络传输通道的电信运营商，在利润最大化的目标和绩效考核的 压力下，对信息网络安全问题往往只是表面应付。增值电信企业更为松散，很 多网站缺乏职业道德，以各种手段发布、传播有害信息。一些软件企业为谋一 己之利，甚至“卖矛又卖盾”。这里就涉及如何看待并处理好互联网企业的商 业性与公益性的关系问题。比如搜索引擎公司，究竟是商务公司、数据公司， 还是一个大众媒体？尽管都具有企业属性，但前者属于服务业、第三产业，后 者则更进一步，事关上层建筑、意识形态和公共服务，其性质的差别是巨大的。 作为目前应用极其广泛的信息平台，搜索引擎承担了新闻媒体和公共信息检索 平台的功能，实际上就是一个媒体，甚至是超级新闻媒体（新闻媒体的媒体）， 其属性不完全是商业性的，更牵涉到公共领域的合法性、公共服务的公益性。 因此，互联网企业不仅要追求利润最大化，还要承担更为重要的政治和社会责 任。对其监管不能仅从商业伦理的层面去要求，必须更加严格。 加强和改进我国互联网管理的“一五三”建议 当前和今后一个时期，在推进互联网管理过程中，必须“强化一个认识， 突出五大重点，抢抓三项工作”。 强化一个认识： ——要以改革开放的精神把互联网建设好、利用好、管理好。互联网是一 个巨大的、绕不开的社会存在，是目前最容易实现传播自由、也是最难控制的&&&&传播方式。这一特性决定了世界上任何文明、任何文化，只有通过自由竞争来 争取自己的生存和壮大。当前，我国正处在社会转型期和矛盾凸显期，经济体 制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，新 情况、新问题层出不穷。在世情、国情、党情、民情发生深刻变化的背景下， 如何有效地建设好、利用好、管理好网络，这是对信息化条件下加强党的执政 能力建设的严峻考验。经过 10 多年积累，虽然我们已有了不少对互联网特点和 规律的认识，但总体上还很肤浅。 突出五大重点： ——坚持正面引导，形成积极向上的主流舆论。要加强网上思想舆论阵地 建设，进一步做大做强正面宣传，用正面声音占领网络阵地。要改变堵多于疏 的做法，主动建立民意征集机制，缓释民间某些不满情绪。要发挥主流网站舆 论阵地的作用，在重大问题、敏感问题、热点问题上要不避尖锐，及时发言。 ——坚持重在建设，提高网络文化产品和服务的供给能力。要加强对网络 文化创作、生产、传播、消费等特点和规律的研究，促进优秀文化产品数字化、 网络化传播。 ——坚持依法管理，建立健全互联网法制体系。在互联网应用方面，要加 快电子商务、电子支付、虚拟财产权等方面的立法；在互联网产业发展方面， 应出台鼓励互联网领域科技进步和创新的法律规范；在互联网社会构建方面， 以网络诚信建设为重点内容，主要包括网络人格权、隐私权保护等。要坚持依 法公开管理，大张旗鼓地把网络管理作为社会管理必不可少的一部分，形成并 保持对网上违法犯罪行为的高压态势，绝不让不法分子逍遥法外。 ——坚持技术创新，提高网络环境的监管效能。继续完善国家信息防护体 系，不断扩大覆盖面。研究域名解析控管和应急处置有害网站技术手段，健全 搜索引擎安全管理系统。研究制订绿色上网系列行业标准，推广绿色上网过滤 软件和业务。针对 3G 时代移动通信和互联网的融合趋势，对 3G 典型业务应用 开展研究，重点在一些关键技术上有所突破、形成能力。推进网络实名制、手 机实名制的研究和实施。大力推广使用我国国家顶级域名“CN”。&&&&——坚持人才战略，加强网络管理队伍建设。要加强人才队伍建设，吸引 法律、技术、行政、商业等方面的优秀人才投身互联网管理。要动员全社会力 量，在网络社区（BBS、微博客、QQ 群）中发展“盟友”。 抢抓三项工作： ——尽快制定国家互联网发展战略。目前世界各国无不将互联网作为重要 的信息基础设施，很多国家制定了互联网发展战略及规划，使之成为国家软实 力的利器。面向全球博弈，谁掌握了互联网，谁就掌握了未来！从实际出发， 我国互联网发展战略目标应为：在发展中求安全，以安全保发展，实现信息化 建设与信息网络安全同步发展。战略措施应包括：从规划、研发、市场、安全 等环节，从法律、管理、技术、人才等各个方面采取多种措施，并通过全社会 的共同努力，全面提升互联网发展和安全防护水平。 ——设立互联网管理的统一协调机构。由于网络的开放性，涉及部门很多， 在注重发挥各部门独立作用的同时，亟须完善以宣传部门、公安部门和行业管 理部门“三位一体”为核心，其他部门共同参与、齐抓共管的工作格局。本着 机构简单、功能专一的原则，可在目前行政机构的编制之内，立足国家、省份、 市县三个层面，设立互联网管理的统一协调机构，建立共同研判、联合执法的 机制，达到协调管理的目的。 ——建立互联网安全大平台。互联网是高新技术对抗的“赛场”，落后就 要挨打。当务之急是要全面整合分散在各部门的技术手段，建立一个国家互联 网安全大平台。该平台分三个层面：基础层面是涵盖各类资源的数据库，实现 及时发现、有效防范；中间层面是网络安全和信息安全的业务模块，实现及时 保护、有效控制；上层是面向各类管理主体的接口，实现及时联动、有效处置。 只有建成该平台，才能真正实现互联网的可控可管。 【背景链接】 互联网管理主体——目前我国政府参与互联网管理的部门有 10 多个。从各 部门管理的目的看，基本可以把这些部门分为四大类：一是网络文化主管部门， 即外宣办；二是行业管理部门，即工业和信息化部；三是安全管理部门，如公&&&&安部；四是互联网应用管理部门，如文化部、广电总局、新闻出版总署、教育 部、卫生部、食品药品监督管理局等。 互联网管理依据——到目前为止，在国家级层面，我国已先后制定了 27 部 法律、法规和规章。处于效力最高级别的法律仅有两部，一部《电子签名法》 和一部与法律效力阶位一致的全国人大常委会有关打击网络犯罪的决定。调整 互联网法律关系的规范主要是国务院及其组成部门制定的行政性法规。国务院 条例共有 7 部。部门规章共有 18 部，其中有 7 部规章是对互联网内容进行管理 的规章，包括《互联网新闻信息服务管理办法》、《互联网出版管理暂行规 定》、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》等。 互联网管理客体——可分为九大领域：互联网资源管理领域、互联网网络 犯罪管理领域、互联网保密管理领域、互联网网络安全管理领域、互联网内容 监管领域、互联网业务管理领域、互联网著作权管理领域、反垃圾邮件管理领 域、电子商务管理领域。本报讯 为落实工信部关于加强互联网管理工作有关要求，近日，河北省通信管 理局召开互联网管理专题工作会议，学习国家互联网管理相关文件精神，就有关企业 未备案就接入、备案信息审核不严、专线下擅自下挂服务器接入网站、无经营许可擅 自经营 IDC 业务，以及空壳网站操作不及时、IP 地址分配更新后备案不及时等问题提 出了四项强化管理措施。 这四项措施包括：一是从 5 月份开始，通管局派检查组对电信运营企业和部分 ISP/IDC 经营单位的接入网站数量、备案网站数量、真实性核验单数量，以及网站备 案的过程（包括现场拍照、真实核验单填制、有关证件留存等）、IP 地址备案等情况 进行现场检查。二是抽查互联网专线用户的使用情况，看是否存在私自建站、私自接 入的情况。三是加强回访。抽调专门工作人员，按照省通信管理局网站备案系统中的 备案信息电话回访网站法定代表人或网站负责人，人工核对相关信息，抽查备案信息 的准确率。四是加大处罚力度。对检查或抽查中发现的问题，通管局将依据有关规定 进行严肃处理，并对存在问题的单位在行业内通报。同时，对没有按照《关于对 2009 年度电信业务经营情况检查不合格企业停止接入服务的通知》要求认真执行的 企业进行处理。 本报讯 福建省通信管理局加强和创新互联网行业管理取得明显成效，2012 年审 核网站 7.88 万个，网站备案率达 99.97%，继续列全国第一。&&&&福建通管局积极开展虚假备案和不备案专项整治行动，开展网站备案试点工作、 真实性核验单电子版上传试点工作，完善互联网接入服务企业考核机制、网站备案企 业侧系统信息安全管理机制，提高了 IP 地址的报备率和准确性。去年共审核网站 7.88 万个，其中新增审核网站 2.36 万个，注销网站备案信息 10.2 万个，清理 9.8 万 个空壳网站并对空壳主体进行了清理，网站备案率达 99.97%，继续列全国第一。备 案信息准确率 72.8%，高于全国平均水平，在全国网站接入量超 20 万个的省份中居 首位。 在保障网络与信息安全方面，福建通管局精心部署，开展了通信网络安全防护 检查工作，加强对网络与信息安全事件的监测预警和应急处置工作。督促企业加强对 智能手机网络信息安全的管理，完善企业端垃圾短信过滤系统建设与使用的监管。同 时，福建通管局组织省互联网协会召开了互联网年会，编撰发布了互联网发展报告， 签署了自律公约，开展互联网行业自律贡献奖评选活动，向社会倡议抵制网络谣言， 引导社会文明办网文明上网。 据悉，福建通管局去年与相关部门联合开展了 23 项涉及互联网专项整治行动， 依法查处关闭违规网站，完善黑网吧整治长效机制，强化网上违法信息和垃圾信息的 综合治理，巩固和扩大了专项整治行动成效。清理处置了木马僵尸网络事件 46800 起、 飞客蠕虫事件 37673 起、手机病毒事件 763 起。网络舆情是信息时代的一种新鲜政治生态，科学管理和妥善处置网络舆情 不仅是关注民生、维护民权的生动体现，也是开展群众工作、实现社会共治的 创新形式。作为网络社会高度发达的中心城区，我区必须从巩固和维护执政基 础的高度，重视网络舆情的管理工作，营造和谐健康的网上舆论环境，为基本 建成和谐发展的现代化中心城区保驾护航。 （一）进一步加强网络舆情管理的组织领导 要推动各部门、街道提高思想认识，把网络舆情管理工作作为加强和创新 社会管理的重要抓手，纳入工作总体规划，细化责任，强化考核。要加强对各 级领导干部的宣传教育，开设专题讲座和培训班，用实际案例警示大家充分重 视、积极正视网络舆情管理及应对处置工作，依托新闻网站、论坛、微博等途&&&&径，引导领导干部学网、用网、建网、管网，充分利用现代信息技术提高工作 能力和水平。要切实保障互联网管理工作各项必要投入，解决好网宣、公安等 重要综合牵头协调部门的机构、编制、人员的问题，保证互联网管理工作专项 经费，推动网络舆情管理工作顺利开展，确保各项工作任务落到实处。要加大 奖励力度，激发网评员、网络监看者的工作积极性，增加对网络社团的吸引力， 提高网络志愿者的积极性。 （二）进一步形成网络舆情管理的工作合力 要进一步完善网络舆情管理及应对处置工作领导体制，理顺各种工作关系， 明确各级各部门的工作责任和职能，强化市区之间、部门之间的分工协作，强 化与媒体、网民的沟通互动，进一步形成网络舆情管理及应对处置工作的强大 合力。一是要健全区网络舆情管理及应对处置工作领导小组及其日常工作机构， 强化其对全区有关工作的统筹协调功能。二是要扩展区级对外联络机构，强化 其协调省、市部门以及各级媒体、网站论坛的功能。三是要切实发挥由各部门 参与的全区网络舆情管理及应对处置联席会议制度的作用。四是要落实“首问 负责制”，以网络舆情所指向的首问部门负责做好与相关部门的协调沟通工作， 共同承担起做好网络舆情管理及应对处置工作。 （三）进一步健全网络舆情管理的体制机制 要从网络舆情的特点和生成规律出发，建立起一套集监测、研判、预警、 应对于一体的网络舆情管理流程。一是要完善网络舆情监测机制。宣传、公安、 科技、文化等涉网管理部门要会同教育、卫生、城管等网络舆情多发部门壮大 各职能部门的舆情监控队伍，拓展网络舆情收集渠道。同时，要加强与互联网 站、传统媒体的联系和沟通。二是要完善网络舆情研判机制。建立和落实舆情&&&&研判联席会议制度，以涉网管理部门和维稳、信访等部门为基础，协同具体职 能部门共同开展网上舆情研判工作，及时发现敏感性、倾向性问题，提出对策 建议，为科学决策提供参考依据。三是要完善网络舆情预警机制。针对各类重 大或突发事件，各相关部门要相互沟通、通力协作，制定比较详尽的判断标准 和预警方案。四是要完善网络舆情应对机制。建立由宣传、公安部门牵头、各 部门参加的网络舆情突发事件应急指挥中心，将网络舆情突发事件的处理从非 流程化的决策过程转变为程序化的决策过程，确保出现重大突发事件的网络舆 情时，短时间内能调动和整合各种力量，科学有效地应对处置。 （四）进一步强化网络舆情管理的队伍建设 网络舆情管理，归根结底，还是要落实到人。着眼于“发现、发声、发号” 的理念，加快建设一支业务素质和能力过得硬的舆情管理和应对处置工作队伍。 一是培育一支具有灵敏嗅觉、善于发现重大舆情的网络舆情监看队伍。要继续 充实壮大宣传、公安等部门的专职网宣、网监队伍，充分发挥网络舆情监测预 警平台的作用，定时定向采集互联网信息、发现舆情热点、挖掘舆情敏感话题； 各部门要依托各类信息员，组建一支熟悉网络传播规律、关注网上动态的网络 舆情监看员队伍，全天候跟踪监看，及时发现、及时上报。二是要建立一支能 发布权威信息、掌握话语权的网络发言人队伍。这支队伍由各级各部门的新闻 发言人以及网上发言人、全区统一的信息发布团队和舆情研判团队组成，经过 系统的专业培训，能根据舆情发展动态和工作需要提供权威信息。三是要培养 一支具有网络号召力、影响力的网上舆论引导队伍。依托海曙新闻网和新闻中 心，在各级各部门、社会各个层面，物色和培养一批政治强、业务精，懂传播、 善引导的涉及传统媒体和新兴媒体的采、编、播、评工作者。一旦有热点事件 发生，能马上从各个角度，全方位、立体式开展引导、点评，有效引领社会舆&&&&论。同时，还要注重发展“盟友”队伍，重点培养一批为我所用的网络“意见 领袖”，积极发挥其呐喊助势和向心引导的积极作用。 （五）进一步创新网络舆情的工作方式 一要学会借力，善待媒体、善用媒体。善待媒体，就是要正确认识舆论监 督，以积极的心态去配合媒体的采访，以开放的胸襟去包容媒体的质疑，以主 动的态势去做好媒体的服务。善用媒体，就是要借助媒体，了解社情民意、汇 集民智卓见，主动设置议题、开展主题宣传，牢牢掌握网上舆论的主导权。二 要主动作为，搭建平台、树立形象。要加强网络问政平台建设，充分利用各级 政府网站网民留言板、信箱、博客、微博等各种形式，听取网民对政府工作的 意见和建议，专人负责反馈和处置，建立促进政民良性互动的网络平台。尤其 是要用好政务微博群，真正将政务微博群打造成融区长热线、对外宣传、新闻 发言人为一体的“快反应、快处置、快反馈”的政务响应平台，实现一站式服 务联动。三要净化环境，齐抓共管、共建共享。要加强对互联网的法制化管理， 严厉打击“网络灰黑势力”，对不法网络活动及为其提供方便的网络市场主体 进行严肃查处。加强网络相关行业协会建设，敦促网络主体加强行业自律,倡导 依法管网、文明用网。广泛开展各类群众性健康网络文化活动，加强互联网法 制道德宣传教育，倡导文明办网、文明上网，着力提高网络主体的道德修养。 充分发挥广大网民在网络舆论中的积极作用，保护好、引导好其参与网络文明 建设的热情，鼓励社会监督和公众举报，推动形成全社会齐抓共管、共建共享 的良好工作格局。摘要：随着计算机技术、网络技术等信息技术的迅猛发展，网络已经成为人们工作、 学习、生活的重要组成部分，随之产生一种新的社会形态——“网络虚拟社会”，它已成&&&&为现实社会之外的“第二社会”。当前，网络虚拟社会滋生的网络违法犯罪及影响社会稳 定的一系列问题，给公安机关网络虚拟社会管理工作提出了严峻的挑战。本文从分析网络 虚拟社会的特点、存在的治安问题出发，提出了几点公安机关如何维护网络虚拟社会治安 稳定的对策。 关键词：网络、虚拟社会、管理 引 言2011 年 8 月 11 日和 9 月 23 日，同在九江市某县发生的两起事件经网络炒作后， 在社会上引起了轩然大波，网民各种评论一时占据了各大新闻媒体的头版，而这两起事件 也将该地公安机关推到了风口浪尖上，各种对公安的质疑、指责和批评的声音铺天盖 地?? 再看微博事件，如果把 2009 年算成“微博元年”，不到 3 年，微博这个网络社交平台， 已经成为舆论的重要集散地。从江苏溧阳某局长“微博开房”到“郭美美事件”，再到四 川会理县领导“悬浮照”，诸多热点事件在网络微博上酝酿、发酵。以“郭美美事件”为 例，无数“微友”参与爆料，相关发言就达 64 万余条?? 这既让人看到网络的巨大力量，也让社会管理者看到，网络与现实，无论是舆论场还 是社会管理，都在打通交织，成为一体。“开房局长”自以为微博调情不会为人所知，却 在网民围观中付出了沉痛的代价；而“悬浮照”曝光后，当地政府通过微博及时道歉，避 免了又一起“虎照风波”。这些事件都很快地平静了下来，人们也还是按照往常的生活在 继续，但由此带给我们的思考却十分沉重，公安机关如何加强对网络这一虚拟社会的管理， 值得我们进行深入地探究。 一、网络虚拟社会的定义及特点 目前对网络虚拟社会还没有统一的定义，一般可以认为是指由计算机技术、通信技术 等信息技术支撑的信息交互连接不同主体，通过彼此之间的信息共享、互换与交流，结成 亚社会性质的网络虚拟空间。网络虚拟社会是基于计算机网络的一种社会形态，与现实社 会相比，具有其自身的特点。 1、虚拟性。网络虚拟社会是以信息、声音、图像、文字等为存在形式，是一种没有固 定形态的场的存在。在网络虚拟社会中，网民之间的交流方式与现实社会并不完全一样， 由于网民身份的虚拟性和不确定性，网上身份一般是通过 ID 账号体现的，使之可以不需顾 及现实社会交流中的许多因素，一个人可以使用同样的 ID 在不同的虚拟社区中出现，也可 以使用不同的虚拟身份出现在同一个虚拟社区之中。一般网民之间可以没有现实接触，虚 拟社会中的各种行为均带有虚拟的色彩，即它是一种看得到， 但是摸不着的存在形式。&&&&2、开放性。网络虚拟社会是建立在计算机网络上的社会，计算机网络的开放性，使得 不同成员可以根据自己的喜好在不同的虚拟区域间自由“流动”。虚拟社会系统作为一个 整体，其行动后果是在人们网络行为的互动过程中显示和扩张出来的。网民通过不同聊天 室、博客、论坛、邮件等网络空间中进行信息的双向交流而实现的，使得虚拟社会具有较 高的开放性。 3、自治性。虚拟社会里人们往往依据自身兴趣爱好等价值取向聚集在博客、聊天室网 络空间中交换信息、宣泄情感，形成“虚拟社区”。网民可以打破现实的户籍、身份证等 控制条件的限制，任意制造符号塑造自己（如年龄、性别） ，并把自己描述为所希望的社 会形象；“虚拟社区”中的成员享有言论自由的权力，互相之间进行信息交流，成员之间 地位平等，社区事务在由社区成员投票选出活跃成员组成的管理团队实行高度自治。 二、网络虚拟社会与现实社会之间的关系 网络虚拟社会的形成， 在现实社会之外开辟了人类活动和发展的新空间， 形成了与 现实社会并存的新的社会存在形式，从而使社会由过去单一现实社会分化为现实社会和虚 拟社会两大部分， 使社会二重化。 现实社会和网络虚拟社会之间的关系是：第一，网络虚拟社会的基础在于现实社 会， 是在真实的现实社会中建立起来的，是现实社会电子意义上的延续；第二， 现实社 会和网络虚拟社会是双向互动的关系，现实社会是网络虚拟社会存在和发展的基础；网络 虚拟社会的发展也必然作用于现实社会，形成现实社会新的特点。可见，网络虚拟社会与 现实社会交融共存，互相补充，共同构成人类基本的生存环境。 从近年来虚拟社会的发展情况看， 在网民数量急剧增长的同时， 其对现实社会治安 的影响逐渐凸现出来。主要表现为：现实社会中的各种违法犯罪案件向网络虚拟社会渗 透， 同时反作用于现实社会，对现实社会的治安产生了较大的影响， 并且这种影响随着 网民的进一步增多会越来越大。 三、网络虚拟社会的治安问题分析 其实虚拟社会的治安问题来源于现实社会，是现实社会在计算机网络上的映射和延伸， 现实社会中的大部分违法犯罪案件已经在网络虚拟社会中发生。网络虚拟社会违法犯罪， 是现实社会的不法人员借助虚拟社会的特征实施违法犯罪案件。除个别类型的违法犯罪名 称（如盗窃虚拟货币是否构成盗窃罪等)有争议外，绝大多数均可在现实社会中找到对应的 违法犯罪行为的称谓。但是， 网络虚拟社会违法犯罪已与该社会的特征交融于一体，为此， 擅长于对现实社会违法犯罪进行打击和管理的公安机关来说，这将面临新的挑战。那么，&&&&网络虚拟社会违法犯罪有哪些特点? 它对现实社会治安有哪些影响呢? 1、反动言论、分裂信息影响国家安全和政治稳定。网络是一个信息的杂居地，网络 信息无论是表现方式、涉及的内容以及影响的范围极其广泛，黑色、灰色等信息对国家安 全和社会治安构成严重危害，并且网上信息公开与隐蔽交叉、真实与虚假交织、虚拟与现 实互动，使网民判断虚假与真实比现实社会更加困难，因而极易盲从，从而加剧不良信息 传播的速度。境内外敌对势力、非法组织等也利用互联网发布虚假或恐慌信息，大肆宣扬 西方的价值观，鼓吹西方式的所谓的自由和民主，煽动颠覆国家政权、分裂国家的言论， 实施各种危害国家的违法犯罪行为，妄图对他国进行“颜色革命”，给国家安全和社会稳 定带来严重影响，如：从今年年初开始，突尼斯、埃及、利比亚、阿尔及利亚、也门、约 旦、巴林、苏丹等北非、东欧国家的持续政治动乱；在我国，法轮功、疆独、藏独、台独 等蛊惑人心、制造社会混乱、煽动分裂国家的活动从未停止并有愈演愈烈之势。 2、网络赌博、网络色情影响治安环境和精神文明。由于开设色情、赌博网站简单， 敛财方便， 获益丰厚，虚拟社会已成为违法犯罪分子追逐巨额不法利益的重要舞台。随着 计算机网络的普及，网络赌博以极快的速度吸引全球的各类赌徒上网豪赌，计算机网络的 互连性、开放性等特点让网络赌博超越了时间和空间的限制，使得传统的赌场望尘莫及， 对赌徒也产生极大的刺激性。近年来，网上赌博网站数量增长速度非常快，由于上网下注 相当方便省事，赌资通过网上银行转账，吸引无数人前去试手气，有越来越多的人终日沉 迷于网络赌博而不能自拔。网络色情也是在目前互联网上传播最为广泛的有害信息，这些 信息严重的败坏了社会风气、危害了公民权益、严重影响了青少年的健康成长，并且诱发 了一些青少年犯罪，由于建站容易， 成本低廉， 违法收益巨大，违法犯罪分子趋之若 鹜， 造成这类违法犯罪案件屡禁不绝，随着打击力度加大，目前，境内各类色情、赌博网 站，已从公开转向隐蔽，通过不断变换网址、更新技术等手法逃避有关部门的监控。 3、网络欺诈、网络传销影响经济发展和社会秩序。网上开店经营为各种商业活动开 辟了新的天地，同时也为非法经营提供了新的舞台。网上欺诈、网络传销即为其中典型。 网络欺诈主要是利用虚假的信息或设好圈套让网民进入，然后以种种理由使网民无法达到 其所散发的信息要求，或利用关闭网站方式达到诈骗金钱的目的。还有网络推销违禁物 品， 如推销枪支弹药、爆炸物品等； 网上出售违法犯罪所得的各种赃物， 如照相机、导 航仪、电脑等，更有甚者在网上开设旅馆，通过点对点联系，让旅客到指定的房间住宿。 由于网上交易简单， 操作过程瞬间完成。因此，即便是网上搜索到这一内容，多数已成过 时信息，逃避公安机关的监管和查处。而现实社会中的非法传销也已经蔓延到网络虚拟社 会中，网络传销通过欺诈方式非法获利，破坏社会秩序，影响社会稳定。 4、网上黑客、网络病毒影响用户信息和网络环境。网络虚拟社会治安稳定互联网的 普及，网上黑客教程、黑客软件等资源非常的多，使得普通网民可以轻易获得这些资源， 并掌握一些黑客攻击操作，从而引发了大量的黑客攻击行为，破坏网络虚拟社会的秩序，&&&&影响网络的正常发展。互联网起步阶段，木马和病毒的制作者大多出于兴趣、爱好、恶作 剧等原因，制作了一些木马和病毒，其危害性还不是非常的大，但是随着网络虚拟社会的 形成，互联网经济的繁荣，电子支付手段的不断普及，木马和病毒的制作变成以非法获利 为主要目的，网络上叫卖木马病毒非常猖獗，一个木马样本可以卖到上万元，买家拿到木 马原程序后，通过网页、电子邮件、软件下载等各种方式，把木马下载到用户计算机中， 窃取用户信用卡密码、账号密码，从而非法获利。 5、无端诉求、非法炒作影响社会公正和公平正义。近年来，不法分子为扩大影响， 利用虚拟社会的无限开放、信息传送的迅捷便利， 散布不良信息，企图达到个人目的。某 些社会影响较大的网站， 就社会热点问题开设专题论坛，聚集人气，抱团对付共同指向的 企业、政府部门，协同意见， 提出诉求， 或串联采取上访、游行、示威等形式向政府施 压。如城市管理、征地拆迁、退伍军人、医患纠纷、重大治安灾害事故（环境污染、食物 中毒等）等专题，网络的放大效果，使原本易于处理的问题、局面易于控制的个案变成众 人皆知的事件， 有的成为影响社会稳定的群体性事件。 随着网络的进一步普及，网民数量的不断增加，网络虚拟社会的治安形势将变得更加 严峻。虽然网络技术的不断升级，但是法律法规滞后、管控机制不全、公安警力不足、专 业人才匮乏、技术装备落后等问题，严重制约了公安机关发现和处置虚拟社会违法犯罪的 能力。为此， 如何加强对网络虚拟社会的管控能力，遏制违法犯罪案件的发生已经成为我 们的当务之急。 四、就加强网络虚拟社会管理的对策建议 事实说明，网络是把双刃剑，就当前网络虚拟社会管理面临的严峻形势，胡锦涛总书 记今年 1 月 19 日在“省部级领导社会管理及创新研讨班开班会”上所做的“要进一步加强 和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制”的讲话显得 格外重要，网络虚拟社会的管理问题已经成为管理者在社会管理中需要面对的迫切课题。 笔者认为，就公安部门而言，为实现对网络虚拟社会的扎实有效管理，必须从以下几个方 面重点入手： 1、突破管辖模式， 建立公安专门执法队伍。虚拟社会的无限、开放与案件查处的属 地管辖是较难调和的一对矛盾。要扭转和改变这一不利现状，需建议建立一支不受地域管 辖限制的网上专门警察执法力量，这支队伍应由来自公安、安全、保密、商用密码管理、 信息产业等部门的各种力量组成，但这支队伍的核心应是来自公安的网络警察，应由网络 警察实施防控网络犯罪的中心任务。目前部分省市公安机关陆续建立自己的网警队伍，但 查处虚拟社会的违法犯罪案件往往以落地为前提进行立案、侦查，客观上依然各自为战， 但毕竟虚拟社会时间和空间概念与现实社会不同， 且犯罪证据的存在形式也有较大差异， 取证的专业与特殊是不言而喻的。而由公安部直接领导网上的专门警察执法力量就能彻底&&&&解决属地立案的限制，建立一套特别的网上侦查办案程序和取证规则，使查办案件向专业 化方向发展。 2、提高技术手段， 有效管控网络虚拟社会。虚拟社会还是一个新兴特殊社会，对这 一特殊领域进行社会治安管控的能力强弱取决于网络搜索技术的高低。因此， 通过加大硬 件配备、充实专门网警队伍，并依托有实力的网络技术开发公司开发更多、更高技术含量 搜索软件， 提高公安机关发现网络虚拟社会的违法犯罪的能力，及时封堵各种违法犯罪网 站， 删除网上有害信息，由此才能确保虚拟社会的干净整洁。当然， 各种类型的违法犯 罪分子不会就此罢休， 犹如现实社会中的违法犯罪一样，除了寻找我们网络管控的漏洞实 施违法犯罪外， 还会不断提升自己的技术水平， 逃避管控，防范与反防范，管控与反管 控必将是此消彼长的发展过程。 3、强化舆论监管，抓好网络舆情疏导控制。公安机关要培养具有专业素质的网络舆 论引导队伍，成为舆论引导的领军队伍。重点对象是各级公安机关领导、宣传部门领导、 新闻发言人和网络评论员、公共关系联络员，充分利用公安机关官方网站、警用微博、QQ 群等网络工具因势利导，发布最新最快的权威消息，使自身成为信息中心，源源不断地提 供真实信息，形成强大的舆论氛围，始终保持对舆论的掌控力。对于互联网上出现的涉政、 涉军、涉警等舆情，组织舆情监控引导员进行网上跟帖，正面引导舆论；对群众有疑惑、 有怨言的社会舆情，做好法律政策的宣传解释，让群众明白真相，防止以讹传讹；对违反 国家法律法规的言论，快速删除、积极封堵，从而铲除炒作的土壤。 4、突出工作重点，开展各类专项打击行动。公安机关可以结合实际，有针对性的开 展如“打击网络淫秽色情”、“打击网络涉枪涉爆”、“打击网络赌博”等行动，在一段 时间内集中力量查处一批网络违法犯罪，公开处理一批网络违法犯罪人员，树立公安机关 在虚拟社会的强大形象，形成对网络犯罪分子持续威慑力。此外还需要加大对提供互联网 上网服务营业场所专项整治工作力度，全力督促和推进网吧视频监控系统安装，积极推进 二代身份证刷卡系统建设，认真落实互联网营业场所上网人员实名登记制度，扎实开展了 互联网营业场所上网人员实名制登记工作，重点整治公卡上网、未成年人上网、上网卡与 身份证信息不符等违法违规现象，从源头上防止网络犯罪的发生。如：瑞昌市公安局近日 就对全市范围内的所有宾馆逐一进行了上网服务登记，各宾馆的电脑房数量、使用拨号号 码、宾馆法人信息等一目了然，对网络犯罪形成了有效屏障。 5、加强法律宣传，培养网民业主法律意识。没有网络的可靠性、安全性和依法管理 的有效性，就没有虚拟社会的健康发展。公安机关可以通过多种宣传方式，教育广大网民 提高守法意识，增强上网切莫触法网的自觉性，并使网民掌握各种防范网络犯罪的技术， 提高其自我保护网络安全的能力，从根本上解决好计算机网络犯罪问题。网络行业内部有 责任也有义务组织相关企业构建行业自律机制，规范各个企业的网络行为，可以监管网络 媒体应从自身做起，恪守道德底线、把握职业操守、承担社会责任，传播健康向上的网络&&&&文化。如今，在诸多网民中产生的“网络民意领袖”，由于公众关注度高，其议题设置和 舆论放大效用明显，可这些所谓的“领袖”与网民之间缺乏正常的沟通交流，在某些情形 下他们甚至掌握着“舆论核按钮”，在这种情势下，公安机关需更加关注这些“领袖”， 使其不失语也不妄言，不超越法律、公序良俗和专业精神的界线，勇敢而稳妥地为社会代 言。 6、创新工作方式，妥善处置网络突发事件。创新工作方法是应对各类网络突发事件 的有效举措。公安机关可以通过每天定时对互联网进行巡查、加强网站审查备案、建立网 络基础数据库、建立了网络电子台帐、在网吧安装视频监控系统、严格落实实名上网制度、 开展互联网管理人员培训、提高虚拟社会见警率、加强网站审查备案等等，对网络犯罪形 成有效监管，对重点上网单位和人员还可以建立对应的网络“户籍管理”机制，对重大舆 情可建立分类处级机制。如：某县公安局结合网络舆情实际，建立的网络舆情危机分类处 置机制，根据网络舆情的传播速度和影响力的大小，分别启动相应预案，舆控人员各司其 责，联系传统媒体作正面引导，组织信息员在互联网上跟贴，并联系上级部门删帖，直到 舆情得到有效控制为止，此举就收获了良好的社会效果。 结束语 网络虚拟社会涉及面广，有国家安全网络机密、青少年网络行为保护，有公民的虚拟 财产保护、网络产品质量监管、网络公共信息服务等等，这需要从中央到地方的各级政府 带好头、做好表率，也需要各相关职能部门都从自身实际出发、创新管理理念，提出相应 管理对策。只有人人负起责任，网络虚拟社会才可以做到扎实有效管理，切实服务于民。 相信，通过这一系列措施的实施和完善，未来的网络虚拟社会将会朝着愈加健康和健全的 方向发展。而它的进步和发展，也必将更好的推动构建和谐社会的前进步伐。（江西省瑞 昌市公安局 彭纪辉 江波）法国互联网发展政策与管理体制对 我国的启示 11:35 来源： 工业和信息化部人才交流中心 作者：字号：【 大 中 小 】一、法国互联网发展政策和管理体制的基本情况 （一）法国互联网发展基本情况&&&&自 1998 年法国政府提出实现社会信息化行动纲领以来，法国的互联网发展 非常迅速。截止到 2008 年底，法国总人口 6430 万，互联网用户数超过 3290 万， 上网人数超过总人口的 50%。 在上网人口逐年增长的同时，互联网经济在法国也蓬勃发展。近年来，由 于政府推动网络电子商务建设，同时网络电子商务信用和安全程度提高，加之 网络公司借助价格优势并改善服务，法国的网上电子商务销售稳步发展。目前， 有超过 44000 家企业利用互联网进行网上销售，超过 2200 万法国人在网上购物。 2008 年，法国有 200 亿欧元的网上销售额，同比增长 30%（这一增长率已保持 5－6 年）。预计法国网上购物销售额将在 2009 年达到 250 亿欧元，在 2010 年 达到 300 亿欧元。 （二）法国对互联网调控与管理的三个阶段 法国对互联网的管理调控经历了三个时期。由最初的“调控”发展到“自 动调控”，当前又进入到“共同调控”时期。 在 20 世纪 70 年代，即最初的“调控”时期，规范互联网络和发展信息技 术完全由政府统管。1978 年，法国政府成立了旨在保护公民隐私权的“法国信 息与自由委员会”；同年颁布了《信息技术与自由法》；1980 年，法国政府制 定了《通讯电路计划》；1983 年建立起“微网”网络；1986 年拟定了规模庞大 的《建立信息高速公路计划》；1994 年政府批准了电信局局长泰里的《信息高 速公路》报告。 随着互联网络的扩大发展和网络用户的迅猛增加，法国政府逐渐认识到， 单纯从国家的角度管理和控制互联网已不切合实际，应采取循序渐进和与网络 技术开发商、服务商共同协商的做法，要求网络技术开发商和服务商注意对网 络的管理和向用户普及网络知识，即提倡“自动调控”。在这种管理政策指导 下，法国网商在互联网上先后成立了“法国域名注册协会”、“互联网监护会” 和“互联网用户协会”等网络调控机构，另外还新建了一批宣传信息与法律的 网站。1996 年，法国消费者委员会成立，以督察新的传播通信技术是否符合现 行的电信法和保护消费者的权益。 互联网是一个无国界的自由空间，同时也是一个令人担忧的空间，网上出 现的问题仅靠某个人、某个机构或某个国家是无法解决的。只有人人参与、多 方面共同努力，才有可能将问题化解和把危害或损失降到最低限度。法国政府 在即将迈入 21 世纪之前将这种观点付诸实践，1999 年初提出并开始执行“共 同调控”的管理政策，并在这种思想指导下拟定了《信息社会法案》。法国的 “共同调控”是建立在以政府、网络技术开发商、服务商和用户三方经常不断 的协商对话基础上的。为了使“共同调控”真正发挥作用，目前法国成立了一 个由个人和政府机构人员组成的常设机构—互联网国家顾问委员会。 （三）《信息社会法案》的要点 法国是一个崇尚民主、自由和人权的国家，《信息社会法案》集中体现了 这一点。法国政府对待互联网的态度是：首先是肯定它积极的一面，认为它的&&&&存在给人类提供了更大的自由空间，未来有可能使人类过上更加开放和全面参 与的民主生活。但互联网在提供给人类自由空间和人权的同时，有可能威胁到 人们的隐私权、著作权及个人和国家的安全。要想使互联网真正成为一个自由 的空间和充分保护网络用户的权益，需要政府对网络进行规范化管理，网商依 法操作和用户在网上自律。2006 年 6 月 30 日，法国议会参议院和国民议会 （下院）同时通过了政府提交的《信息社会法案》。《信息社会法案》是一个 综合性法案，涉及到诸多方面，需要各部委通力合作完成。法国几大部委和一 些政府机构的负责人分别承担了以下课题：1、法国财经和工业部部长负责拟订 《信息社会法案草案》；2、文化部部长特洛曼负责起草《视听法案》；3、法 国议会委托保罗议员主持“互联网共同调整规范”课题；4、国务委员阿达斯勒贝尔负责主持“数字电视和电台”课题；5、工业部长负责完成“发展电子商 务”的课题。 法国制定的《信息社会法案》的核心思想是：从法律上明确每个人的权利 与责任,保证网上的通信及交易自由和信息传播的安全可靠,努力实现信息社会 的民主化。该《法案》主要包括以下几个方面： 保障网上通信自由的同时明确每个人的权利与责任。通信自由是互联网的 基础，互联网的发展有助于扩大人们在网上的自由度。但自由的前提是要求人 人遵纪守法，网商责任明确与规范操作，保证网上提供的内容真实可信。充分 保障公民的通信保密权、产权(知识产权)、隐私权、形象权和要求保证安全的 权利。文学艺术作品数字化与保护知识产权。法国政府将丰富的国家文化遗产 数字化作为一项极其重要的工作来抓，与此同时补充修订原有的知识产权法， 为法国文学艺术在因特网上的广泛传播创造条件。法国文学艺术产权高级委员 会将把研究的重点放在“集体创作法”，“有偿创作法”和“合同法”上。新 《法案》规定：上网内容必须符合法国的国家文化遗产法、著作权法、国际竞 争法和道德标准；明确规定用户复制下载的范围，严格执行著作权法及其相关 法规。对互联网上的域名实行规范化管理。规范管理域名是互联网和电子商务 发展的条件之一，域名的重要性逐渐显现出来，现已成为企业的商标和品牌， 成为国家的财富。法国的域名管理由“法国域名注册协会”负责。该协会制定 有《域名管理宪章》,依据知识产权法,特别是商标法对域名实行注册管理。提 高电子商务的安全性和可靠性。新《法案》规定：电子商务应保护消费者的权 益，严格执行销售法和合同法，保证服务质量和符合国际商法，提高网上交易 的透明度，企业提供的数据资料必须真实可信；承认数码文件的法律价值和承 认电子签名与手写签名具有同等的法律效力；实行加密制，公民可以自由地在 网上对自己的文件进行加密；制止盗版和网上的剽窃行为、保护知识产权。 （四）实现了通信网、互联网和广电网的“三网融合” 在法国，电信和广播电视彼此是对称开放的，融合发展是主旋律。但是， 由于宽带基础设施建设等情况不同，广电和电信企业相互进入效果差距较大。&&&&在法国，电信运营商进入广电领域较为成功，但是由于需要投入大量的资金建 设新网络、开发新业务，广电运营商无暇进入电信业务领域。 在“三网融合”方面，目前法国因为拥有 5 家相互竞争的 IPTV 服务提供商 而在欧盟处于领先地位。到 2008 年底，超过 100 万的法国家庭已经开始使用 IPTV 服务。法国较多电信运营公司均推出集电话、互联网、电视为一体的捆绑 式服务（其中最低 29.9 欧元一个月的服务套餐包括：ADSL 上网、电话包月、 有线电视等），目前捆绑式服务市场份额呈现日益扩大的趋势。 二、法国互联网发展政策与管理体制的特点 （一）政府致力于推进宽带网络的建设和互联网的应用 法国政府在宽带网络建设和互联网的应用推广等方面发挥了较大的作用。 政府在互联网方面的工作目标是使全法公民都能自由地享受和使用互联网。法 国各级政府通过发展互联网，促进地区经济发展、企业生产，增加地区吸引力。 在法国，各市政府共有 2 亿欧元的资金用于普及互联网。此外，国家、地区和 欧盟还各出一部分资金（欧盟资金支持需要法国政府提供相应的配套资金，欧 共体投资额在 10%-15%），通过辅设光纤等手段，促使宽带在全法普及。 在加强宽带网络基础设施建设的同时，法国各级政府部门还通过增加数字 公众服务的内容和项目、推动教育机构教学上网等方式，推动互联网的应用普 及。在法国朗格多克大区，区、省、市各级政府均集中精力针对企业进行数字 化普及，尤其是对特小型企业，以促进企业和地区经济的发展。在法国埃罗省， 凡是政府实行公开招标的项目，均通过互联网平台进行；凡是与民生有关的申 请，如经济住房申请、失业登记等，均通过互联网登记填写；政府部门 5300 名 公务员均使用互联网。在法国蒙比利埃市，地区政府设立了一个教育计划，即 通过因特网进行教学，教会学生使用互联网，同时还建立了 120 个教学点进行 数字化普及教育。 （二）对网络色情处以重罪 1998 年 6 月，法国对《未成年人保护法》中有关制作、销售、传播民 淫 秽物品的定罪量刑作了部分修改，从严从重处罚利用网络手段腐蚀青少年的犯 罪行为。根据修订后的法律，向未成年人展示淫秽物品者可判 5 年监禁和 7.5 万欧元罚款。如果上述行为发生在网上、面对的是身份不确定的未成年受众， 量刑加重至 7 年监禁和 10 万欧元罚款。而以上述两种方式录制、传播未成年人 色情图像者，分别可判 3 年监禁和 4.5 万欧元罚款、5 年监禁和 7.5 万欧元罚 款。在青少年中，有的人有时会有意无意地参与网络犯罪，为此，司法部和教 育部经常提醒家长注意：未成年人犯法，他们的监护人要承担民事甚至刑事责 任。 （三）政府采取控制与引导相结合的做法 法国教育部采取控制与引导相结合的做法，在打击网络犯罪的同时，广泛 开展网络文明教育，来引导学生、特别是未成年学生提高警惕，防止不良网络 内容的侵害。&&&&法国教育部向教育系统推荐使用含有内容过滤功能的服务器，免费提供内 容过滤软件，设立专人监控的校园网。2004 年至今，所有校园网均安装了过滤 软件。教育部与各界广泛合作，组织各类出版人员代表对网站及内容进行筛选 过滤，剔除非法和有害内容。 （四）法国政府鼓励利用互联网发展教育事业 法国政府鼓励全社会充分利用互联网资源发展教育事业。法国教育部为此 采取一系列措施，包括组织重点院系实现资源共享以建立数字化大学，提高校 园、家庭和青少年的上网率，提供培训帮助教师掌握信息技术等。经政府协调， 计算机制造商、软件公司、网络服务商、银行和学校将共同推出大学生购买手 提电脑的贷款项目，让大学生以每日还贷 1 欧元的优惠条件拥有手提电脑，充 分利用校园网络设备和互联网资源。 （五）学校加强网络管理和网络安全教育 各中小学校响应教育部的倡议，以学生为对象，积极开展网上文明教育活 动。在校园网上安装网页浏览自动监控装置，限制学生的上网范围，根据上网 人的选项介绍健康有益的材料。从 2004 年起，法国所有校园网都与两份“黑名 单”链接，第一份名单涉及淫秽内容，第二份涉及种族歧视网站。由于对“黑 名单”进行了专门处理，学生任意点击进入任何网站，接触不健康内容的危险 大大降低。 法国在礼仪与公民教育课中增加网络安全教育的内容，贯彻实施教育部制 定的三项行动计划。第一，颁发信息与网络资格证书。该证书为小学生和初中 生必须获得的证书，包括学习正确上网的行为规则。取得该证书即表明该生可 以在学校独立并正确使用信息与交流技术阅读和制作文件、查找信息和使用短 信进行交流。第二，制定并实施良好行为宪章。学校、教师和学生签订网络使 用宪章，宪章中的条款纳入学校内部规章制度。通过契约强制当事人恪守各自 的权利义务，确定可使用的服务项目和上网条件，正确使用校际信息与交流技 术，防止使用网络的潜在危险。第三，普及校际网络实用法律指南。该指南是 法国教育部与加拿大蒙特利尔大学公共法研究中心合作研究的成果，对网络使 用进行了全面规范，制定了网络行为规则，为教育机构领导和师生提供了上网 工具书，解答了他们在网络使用中遇到的各种法律问题，明确了网络信息编辑 者的民事与刑事责任。 （六）网络行业推出安全上网工具和服务 网络公司、网站、网络协会和网络从业人员在保护未成年人上网方面负有 不可推卸的责任。为此，在 2005 年 9 月 22 日召开的全法家庭大会上，法国总 理要求强化网络公司的义务意识，把网络过滤软件普及到每一个网民。2005 年 11 月 16 日，家庭事务部部长级代表要求网络公司在 2006 年内向用户推出有效 的、便于安装的、廉价的家长监控工具。 在政府的干预下，有关部门陆续与各大网络服务商签订了协议，网络新用 户在登记和安装上网设施时，必须确认是否安装免费儿童上网保护软件及其理&&&&由，否则不得上网。网络服务商有义务向用户推荐“家长监督器”等儿童上网 保护软件。这类软件含有不良网站黑名单，并可阻止未成年网民点击进入名单 上的网站。 一些网络公司间建立起横向联系，开发网络安全技术、制作上网限制或保 护软件、丰富适用信息内容、深化网络未成年人上网保护主题活动、向学校和 家长推广网络安全服务。一些网络公司和软件开发部门在过滤软件方面进行合 作，定期试用新软件。消费者协会在法国未成年人网上公布新软件比较结果， 以供查询。 （七）电信监管机构与广电监管机构有所融合 在法国，电信和广电的监管机构是分开设立的，实行的是“相对融合监管 体制”，即指虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对 广电和电信有效协调，统筹发展。法国最高视听委员会(CSA)是一个独立的广播 电视监管机构，统一管理包括公营、私营，全国和地方电视节目市场，该机构 享有政府授予的极大权利，包括从人事提名、经费管理、政策提案、市场监督、 监督惩处等。CSA 和 ARCEP 二者的分工不同：在监管范围方面，CSA 监管内容， 尤其是视听业务的内容，ARCEP 监管(网络)容量和管道(频道)；在监管职能方 面，ARCEP 虽然没有对广播电视行业的监管职能，但当在电子通信运营商之间 出现网络分歧时，不管这个网络是受监管抑或没有受监管，ARCEP 有权进行调 解监管。此外，ARCEP 在市场竞争监管中，有权对广播电视批发市场进行市场 影响力评估，并配合 CSA 监管（网络）容量、管道以及频率资源。电信监管机 构对广播电视的市场监管有所介入，这是当前法国广播电视市场监管方面的一 种微妙变化，这种变化是技术发展的结果。技术发展使电信与广电起码在网络 概念上趋于一致，同属电子通信网，电信和广电市场界限淡化，多了几分融合 色彩。 三、对我国互联网发展政策与管理体制的启示 互联网不仅仅是一个通信网络,更是一个现实社会的虚拟镜像。互联网上出 现的问题有可能对国家的安全、社会的稳定和人们的经济生活带来影响。互联 网的发展也可以促进和影响一个国家的通信行业乃至信息产业的发展与信息化 的程度。因此，如何对互联网进行科学管理是摆在世界各国面前的一个重要问 题。从法国的互联网发展政策和管理经验来看，对我国有如下启示。 （一）立法是互联网管理与发展的基础。法国等发达国家政府看似很少对 互联网实施监管，而事实上已利用法律对互联网上的行为做出了明确的规范。 目前法国管理互联网的主要法律依据《信息社会法案》是利用社会原有的法制 基础。法国的民法和商法比较完备，有些只需移植或借用到互联网领域就可以 了,而有些则要建立新法规。 从我国互联网的发展现状来看，经过 10 余年的发展，我国互联网产业取得 了巨大成就，互联网领域的立法也取得了重要进展，相继出台了《全国人大常 委会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电信条例》、《互联网&&&&信息服务管理办法》、《中国互联网络域名管理办法》等一系列法律、法规和 部门规章，对我国互联网 10 余年来的高速发展起到了积极促进作用。但是从发 展的眼光来看，这些法律制度与我国互联网产业的发展速度和市场需求相比仍 显滞后。缺少必要的基本法，已产生多头管理、相互冲突的情况。规范网络的 部门规章及地方性法规很多，但立法层次较低，并且立法内容“管”的色彩太 浓。缺少大多数发达国家及一些发展中国家已经制定的有关电子商务的法律。 因此，要进一步完善互联网法规建设。当务之急是加快电子商务立法，我国已 经制定出台了《电子签名法》和《电子认证服务管理办法》，规范电子签名行 为，确立电子签名的法律效力。但仅凭《电子签名法》无法满足开展电子商务 的法律需求，尤其是电子合同的签订问题成为制约网上支付的一个瓶颈。其次 是要加强个人信息保护立法 。在互联网时代，个人信息被滥用、盗用的风险日 益明显和突出，应仿效美国、加拿大、欧盟等发达经济体的做法出台这方面的 法律文件，对个人数据的使用范围、程序、保护措施等作出规定。第三是研究 制定网络服务提供者法律责任的规定，在这方面要仿效法国《信息社会法》的 做法，在法律中为其设定“避风港”制度，即一旦网络服务提供者的行为符合 法律规范，他们就不再与网上的违法分子一道负违法的连带责任。互联网产业 发展方面应出台鼓励互联网领域科技进步和创新的法律规范。互联网社会的构 建方面，以互联网的诚信建设为重点内容，主要包括网络人格权、隐私权保护 等。 （二）行政是管理互联网管理与发展的重要手段。从我国互联网管理体制 的实际来看，要进一步明确监管主体，不断完善监管方式，探索有效的互联网 内容管理体制，激发互联网市场活力，以监管促进互联网科学发展。 在互联网内容管理体制上，我国承袭了传统的监管模式，即根据互联网内 容的归属领域，分别由相关部门实施专项管理。据不完全统计，目前我国政府 参与互联网管理的部门已达到 16 个之多。从国家一级来看，包括有中央宣传部、 国务院信息化办公室、国务院法制办、国务院新闻办、工业和信息化部、公安 部、国家工商总局、文化部、广电总局、新闻出版署、教育部、国家安全部、 国家保密局、卫生部、食品药品监督管理局、中国人民银行等。从横向体系看， 参与互联网监管的各个部门之间也有较为清晰的职责分工，有利于发挥相关管 理部门已有的管理经验，但监管边界不清，容易产生职能交叉或者管理漏洞等 问题，而相互之间的协调又会加大行政成本。特别是在互联网视听服务等新兴 的技术和业务上这种管理模式很难适用，因为一个视听节目可能涉及传统的多 个管理领域，这在很大程度上制约了我国互联网的发展。同时,各部门的监管也 缺乏整合优势，各自为营，彼此建立的数据库、监测系统、监管体系之间互不 沟通，缺乏协调和联动机制，这既增加了监管的信息获取成本、执法成本，又 使得监管往往达不到其应有的效果。我们应该积极借国外的做法，设立统一的 内容监管机构来实施管理。&&&&从管理的方式看,我国目前的互联网监管大多采用以业务准入为主的制度管 理模式，重事前、轻事中、事后，这种管理方式不利于激发互联网市场活力。 此外,由于我国互联网监管多部门规章，少法律文件，使得我国的互联网监管往 往代表管理部门的单一利益，这就使得我国的互联网发展“重管理，少扶持”。 最后，从管理的队伍看，一方面我国管理的人力匮乏，另一方面管理人员的素 质亟待提高。管理人力不足的问题，以工业和信息化部为例：作为互联网的行 业主管部门，工业和信息化部需要承担互联网信息服务经营许可证的发放、年 检、备案、注销工作和 IP 地址、网站备案的工作。但这些工作在每个省通常只 有 1 至 2 人负责，人力明显不足。而互联网作为新技术、新事物，了解其需要 具备一定的计算机和计算机网络知识，而部分行政管理人员并不具备这种知识， 这也给互联网管理政策的制定和管理的实施带来了很多困难。 要解决上述问题，就要进一步界定清楚各部门之间的管理职责，特别是互 联网内容管理的权限。此外，各部门之间的职权分工尚无文件明确规定，致使 实际管理过程中无据可依，互联网用户和企业不清楚互联网的管理环境，因此 建议出台明确公开的文件来界定各部门之间的管理职责。 同时，为推动我国互联网产业的繁荣和健康发展，要积极探索更加便捷的 准入机制，以促进市场繁荣。主管部门要从国家信息化大局出发，立足互联网 产业的长远发展方向，通过多种手段引导企业优化网络结构，提高网络性能， 改善应用环境。 （三）行业自律则是互联网管理与发展的必要补充，也是发达国家普遍采 用的一种手段。引导互联网内容供应商和网民加强自律，是对法律、行政手段 的重要补充，世界各国都十分重视发挥互联网行业自律和公众监督作用。网上 内容的管理，涉及主办者、公众和政府等多个层面。推动互联网信息服务行业 自律，引导业界自觉遵守法律法规和社会公德，已经成为世界各国管理互联网 的共识。法国于 1996 年通过的《菲勒修正案》，就是一项有关通信自由的法律 基础上针对互联网的特点制定的一套规范，其立法目的旨在促进网络运营商的 自律。 2001 年 5 月，我国成立起了“中国互联网协会”。到目前为止，已经有 《中国互联网自律公约》、《中国新闻界网络媒体公约》、《中国互联网协会 反垃圾邮件规范》、《全国青少年网络文明公约》等 4 部自律性规范，可以说， 我国已经向着“以德治网”的目标迈了一大步。下一步，要继续加强教育和宣 传力度，督促和监督广大互联网站建立自觉抵制不良和违法信息的长效制度。 同时，继续积极支持“互联网违法和不良信息举报中心”的工作，充分利用举 报中心的监督作用，建立电信主管部门处理举报的长效工作机制，结合上述其 他技术监管手段，加强对互联网信息服务市场的监管。要尽快走出以往的“一 管就死、一放就乱”的怪圈，探索出一条有中国特色的互联网发展政策与管理 体制之路。&&&&（四）通信网、互联网和广电网的“三网融合”是产业发展主流趋势。随 着信息技术的快速发展和社会信息化需求的增加，通信网、互联网和广电网的 融合已成为产业发展主流趋势。三网融合可以实现跨产业、跨平台的发展，不 仅高效利用现有的资源，而且还可以相互渗透很多业务。法国虽然没有成立 “三网融合”的统一监管机构，但在能够在现有的法律和体制框架内对广电和 电信有效协调，统筹发展，这对我国推进“三网融合”有重要启示意义。 欧盟委员会于 2005 年 12 月提出对《电视无国界指令》（89/552/EEC）进 行修改的建议草案，更名为《视听媒体业务指令》，希望通过修改指令，使新 的指令可以履盖所有的媒体内容领域，包括电信、广播、互联网的内容。为推 动三网融合业务在管理政策上铺平了道路。我国三网融合在技术和业务上已经 没有任何障碍，主要问题集中在管理体制和既有政策上，需要从立法、政策等 深层次上推动融合体制问题的解决。 要推动我国的“三网融合”，适应新的市场环境，就必须要打破部门主义， 推进制度创新。我国的立法部门和政府管制机构应及时评估网络融合技术对产 业变革的深远影响及其重大的社会经济意义，借鉴相关国际经验，及时调整现 行的法律法规，为加速中国的网络融合进程，提升 ICT 产业的国际竞争力发挥 导向性作用。在当前的现有体制下，监管机构应当调整监管思路，淡化部门或 行业利益，顺应新技术新业务的发展。监管部门可逐步取消业务双向进入壁垒， 充分发挥市场机制，以市场为基础，鼓励、提倡电信与广电运营商合作运营具 有三网融合性质的新业务，以促进电信和广电企业在产业发展、利益共享、优 势合作的前提下加大在资本、业务等各个层面的合作，加快产业融合。在内容 监管方面，我国要根据国家实现“三网融合”方针政策以及法律规则要求，做 好网络管理以及内容管理部门之间的协作、配合，保证既要发展，也要安全。 （五）认真研究国际动向，积极参与互联网管理的国际合作。互联网 具有即时性、无国界性的传播特点，因此我们要正确把握其发展规律，积极参 与到国际上的分工与合作中，通过研究国际动向，有效借鉴国外的成功经验， 加强我们在制定国内互联网管理管制的法律法规时的科学性和指导性。我们要 积极参与到互联网国际规则的制定中去，争取获得在规则制定上的话语权，从 而使我国在推动互联网科学发展中处于更加有利的位置。第一部分：前言一、问题的提出&&&&随着信息技术的飞速发展，信息时代已全面来临，互 联网特有的快捷性、交互性、全球性，使其成为继报纸、 广播、电视之后的“第四媒体”，也成为宣传思想工作不 可忽视的新阵地和新平台。互联网给政府创新社会管理、 完善管理方式开辟新路径的同时，也给管理者在新时期如 何利用网络更充分地组织对外宣传、更合理地开展舆论引 导等方面提出了新挑战。 近年来，按照中央和省、市的安排和部署，我市高度 重视网络宣传和管理工作，充分运用网络媒介为载体，大 力加强信息化建设，积极引导网络正面宣传，着力营造良 好的网络舆论氛围，取得了一定的成绩。但由于我市成立 互联网信息管理机构时间不长，经济基础相对较差，具体 工作中运用互联网进行社会化管理、对外宣传、舆论引导 等方面也存在着一些亟待解决的问题。此次调研，旨在了 解和掌握我市互联网信息管理现状，发现存在的问题，并 结合十堰实际提出有针对性的对策建议，从而为十堰市乃 至全省、全国如何完善基层互联网络信息管理提供参考和 借鉴。 二、调研实施及问卷情况 1、调研内容：了解十堰各网站在日常运营和管理中的 现状，包括机构设臵、机制建设、人员状况、运转情况、&&&&社会效应等；了解市内各基层网络管理单位的管理现状， 包括成立状况、机制建设、配套设施、人员状况、经费状 况、管理成效及难点、职能发挥作用等；了解十堰从事互 联网管理相关工作的各类人员，对单位、岗位、工作的满 意度，以及对如何改进十堰互联网信息管理工作的想法和 建议。 2、调研对象：本次调研是一次实证性调研，所得结论 是以调研数据为依据，所以在样本选择时严格遵循了以下 原则：一是样本具有广泛的代表性。既包括网站，也包括 网络管理单位；既包括管理较好的单位，也包括管理有所 欠缺的单位；既包括领导干部，也包括一般办事人员。二 是样本具有针对性。此次调研主要是针对十堰基层互联网 络管理的调研，所以调研对象主要锁定于市直主要新闻网 站以及市直、县市区的宣传部外宣、网管单位。 3、调研方式：A，问卷调查。围绕调研目的和调研内 容，设计有针对性的问题，制定调查问卷，并对答卷作出 说明。问卷的发放对象为市直所有新闻网站以及各县市区 宣传部网管单位。B，实地走访。选取几个典型的地点进行 实地走访,通过观察、座谈、查阅材料等方式，了解其实际 情况。实际走访地点为秦楚网、茅箭区委宣传部。C，文献 调查。查阅市部档案、市直其它有关单位关于网络管理方&&&&面的资料、县市区上报材料，查阅和检索图书馆及网上关 于互联网管理方面的书籍及文献资料。 4、调研具体实施。 调研时间为 2013 年 3 月 18 日—4 月 20 日，地点为十 堰市经信委、市内各网站、各县市区网管办、中国电信湖 北十堰分公司。 A、第一阶段（3 月 18 日——3 月 28 日）：拟定调研 方案。结合研究课题，厘清调研思路，制定调研提纲和策 划，制定调查问卷； B、第二阶段（3 月 29 日——4 月 5 日）：开展调研。 通过网上发放调查问卷以及到实地走访的方式，搜集数据， 了解情况，并同时结合调研内容，多方搜集文献及资料。 C、第三阶段（4 月 6 日——4 月 20 日）：撰写调研报 告。综合分析调研数据，并小组内研究讨论，在此基础上 形成调研报告。 5、问卷情况 此次调研分别针对网站（问卷样本见附录一）和各县 市区网管办（问卷样本见附录二）各设计了一份问卷，共 两份问卷，并同时发放了用于掌握基本情况的“外宣、网&&&&管机构基本情况调查”表格（表格见附录三）。调研问卷 （一）共回收 21 份，问卷（二）共回收 80 份，共计 101 份；基本情况表格 8 个县市区及 2 个市直新闻网站各 1 份， 共回收 10 份。第二部分：调研结果及分析报告一、基本情况 十堰下辖五县一市两区，一个国家级经济技术开发区 和一个旅游经济特区，即郧县、郧西县、竹山县、竹溪县、 房县、丹江口市、茅箭区、张湾区、十堰经济技术开发区、 武当山旅游经济特区。其中的五县一市全部为国家级贫困 县市。作为经济欠发达地区，十堰的网络信息化建设相对 滞后，但通过 2007 年以来的不断努力，现已形成了以市重 点新闻网站秦楚网和十堰政府网为龙头，各县市区重点新 闻网站、政务网站和市直政府职能部门网站为补充的网络 对外宣传新格局。截至目前，全市共有省政府新闻办新闻 备案资质重点新闻网站 2 家，ICP 备案网站 938 家。ICP 备 案网站中，有单位网站 794 家，个人网站 144 家。全市市&&&&级机构政务网站 119 家，每个县市区各有一家新闻网站家， 共计 9 家。 秦楚网是由中共十堰市委宣传部主管、十堰日报社主办 的十堰市重点新闻资讯门户网站。该网站一直以来始终坚持 “替政府分忧，为百姓解难”的办网宗旨，坚持团结稳定鼓 劲、正面宣传为主的网络宣传方针，以全面、及时、准确的 报道，赢得了广大网民的高度关注和积极评价，获得了多项 荣誉，如“中国地方网站潜力品牌奖”、“ 全国地方网站 人气品牌奖”、“ 中国百强新闻网”、“ 全国地方网站创 新发展杰出贡献奖”、“ 全国地方十强新闻网站”、“全 国地方网站十大最具影响力品牌”等。 由十堰市政府主办、秦楚网承办的十堰政府网也开办 的有声有色，在促进政务公开、改进公共服务、提高行政 效能等方面发挥了重要作用，其在全国也有了较大的影响 力。2012 年十堰政府网在全国 296 个市级政府网站中排名 第 64 位，曾被评为“ 年度全国地方网站十大最 具影响力品牌”、 “最佳服务网站”、 “全国地方网站最 佳本土传播力品牌”等，“网上问政”栏目被评为“2011 最受欢迎栏目/频道”。各县市区、部门网站在宣传推介自 身形象和电子政务建设方面发挥了重要的作用，曾获得多 项荣誉。如房县新闻网曾被评为“全省十佳政务网站”，&&&&今日竹山网等被评为“中国地市网盟全国优秀网络媒体”、 “中国地市网盟全国地方网站十大最具潜力品牌”。 二、十堰互联网信息管理的现状 （一）取得的成绩 1、党委高度重视，工作机制初步形成。 成立了网络文化建设和管理协调领导小组。近年来， 随着网络发展对十堰各项工作的影响日趋加深，各级党委 领导充分认识到了网络的重要性，从机制建设、制度规范、 政策督办、资金拨付等多方面支持十堰互联网信息管理工 作。2007 年 10 月，市委市政府成立了由宣传部、公安局、 经信委、文体局、教育局发改委、卫生局等 18 家单位组成 的十堰市网络文化建设和管理协调领导小组。同时下发了 《关于加强网络文化建设和管理的实施意见》，明确了各 部门的工作职责和工作任务，初步形成了网络文化建设和 管理协调领导小组统筹协调全市网络建设和管理工作，市 委宣传部宏观指导，各单位各部门各司其职、相互合作、 有效监管的互联网建设和管理的工作体系和机制。于 2011 年 8 月成立了十堰市互联网信息管理办公室，与市委外宣 办、政府新闻办合署办公，专门负责统管全市互联网信息 管理工作。&&&&2、重视网络宣传，着力塑造十堰美好形象。 加强网宣制度建设，规范宣传秩序。市委外宣办先后 印发了《关于加强外宣网宣保密工作的通知》、《关于规 范十堰党政机关及党政领导干部运用微博客的实施办法 （试行）的通知》、《关于加强十堰互联网站登载新闻管 理的意见》《十堰市互联网信息管理办公室关于整治互联 网信息服务违规行为的通知》等规范性文件。市委外宣办 建立了各网站、县市区网管单位网宣指令执行情况月通报 制度，各单位都能及时的按照中央、省、市的要求转发新 闻，执行各项网宣指令。市内各网站强化了内部管理，规 范信息制作、发布流程，强化监管，完善奖惩机制。新闻 网站发稿、发帖严格实行“三审”制度，部分网站如秦楚 网、新媒体已经在部分推行网站论坛实名制。 以专题策划为主要方式，营造宣传声势。各网站紧紧 围绕市委、市政府中心工作，主动策划专题，重点宣传全 市的重大发展战略、社会经济发展成果、公众关心的民生 政策等。秦楚网每年主动策划专题达 40 个以上，各县市区 平均每个政府网站每年开设专题 5 个以上。积极探索更突 出、更有效宣传十堰的品牌专题，如秦楚网于 2007 年起就 开设了“我们十堰”外宣频道，全面、综合、动态的向外 界介绍、宣传十堰，其中开设了“市情、地图、区划、政 要、交通、人口、历史、旅游、高校、民俗、特产、经济、&&&&购房、画刊、视频、报纸、美食、指南、资源、年鉴、事 记”等 20 余个板块，充分利用图片、视频等形式生动地展 示十堰风采；2012 年十月开设“十堰好人”频道，自开设 频道以来，每日不间断的更新报道十堰好人好事，并开设 “留言板”等互动板块，及时向社会传递正能量。 巧用新媒体宣传特性，积极探索宣传新方式。随着微 博使用的普及化，更多的人喜欢选择在微博上发声。我办 紧跟这一态势，从 2011 年起，市政府新闻办先后在腾讯、 新浪、人民、新华网四家网站认证开通了官方微博。自开 设官方微博以来，每天坚持不断更新微博内容，力求做到 发博形式图文并茂、内容简单通俗易懂，认真研究微博发 布的规律，积极学习其他地区微博发布的好的做法，关注 受网民热评的微博用户，努力培养自己的忠实微博听众。 截至目前为止，我办开设的官方微博共拥有粉丝 22 万余人， 共发布微博 1600 余条。部分政府也开通了相应的官方微博， 并将其作为政务公开的重要途径。各县市区及各网站也结 合自身特点，创新宣传方式，巧用新媒体，使网络管理和 网络宣传更加的科学有效。如茅箭区通过在社区实行手机 短信政务公开的方式，利用手机普及率高、传递信息方便 快捷、内容发收可控性高的特点，向社区居民发送即时通 知、政策、生活资讯等消息，并可以随时接收居民的反馈 情况，实现了公众与政府管理人员的零距离对接，弥补了&&&&党报党刊不及时、口头公开不严肃、网络公开难管理等不 足。秦楚网将新技术运用到网络运营中作为技术支撑，抢 占舆论高地，先后开通了早报、晚报、惠农手机报、特刊 等手机报。将网站新闻、网上问政、论坛、生活资讯等功 能开通了手机客户端，并将于四月中旬上线。 3、加强舆论引导工作，把握网络舆论主动权。 建立了网络发言人制度。先后印发了《关于建立十堰党 委新闻发言人制度的实施意见（试行）》、《关于建立 “网络发言人”制度的实施方案》，并将《十堰市突发事 件新闻发布应急预案》重新修订，重新统计了市直单位、 县市区新闻发言人及联络，以制度建设促进政府信息公开 及新闻发布的规范运行。2009 年，十堰借鉴广州、贵州网 络发言人制度的做法，经充分调研，率先在全省建立了网 络发言人制度，这也成为当时国内少有的建立了网络发言 人制度的地级市。一年后，十堰经验由省网管办组织在全 省范围推广。 借用网上问政平台，及时给公众解疑释惑，消除不满情 绪。各政务网站均开设有网上问政相关栏目，通过网上问 政平台，及时反映公众的问题，第一时间解答公众疑问。 自开通“网上市长热线”以来，各市直单位高度重视、密 切关注，去年一年共通过此方式回复公众提问 21000 余次，&&&&平均回复率高达 95%以上，有力的改观了公众对政府办事效 率的看法，对建立正面舆论、避免负面舆论起到了积极作 用。 （二）面临的困境 近年来我市在互联网宣传、管理方面摸索了一些经验， 但在具体的工作中深切体会到基层网宣网管工作有很多问 题和困惑，主要表现在以下方面： 1、思想认识不够到位。 近年来，十堰市委、市政府各级领导干部与网络管理 工作人员，都能认识到网络的重要性，也尝试着用网络来 改进工作方式、提高工作效率。但仍有少数领导及工作人 员对网络特性、网民特点认识不清。遇到突发网络舆论事 件时，心理上不能很从容的应对，处臵方式上不能灵活有 效，更多时候想要采用简单、粗暴的做法。有些部门负责 同志对舆情信息处臵决策延误，导致不能及时处理，错过 了最佳处臵时间。少数县市区的领导对新闻网站、网管工 作的重视程度不够，不能从机制建设、制度建设、资金和 政策等方面给予较好的支持。 2、互联网管理机制不够健全。&&&&近年来中央对加强互联网信息管理工作先后下发了中 办?2007?号、? 2010? 24 号文件网络管理，对网管机构、 机制等有具体要求，但是由于现实中存在贯彻方式方法的 不到位、地方重视程度的差异，加上市州、县市区的经济 条件、网络文化生态的参差不齐，现实中的互联网信息管 理工作也存在很大差异。突出表现在两个方面： 一是机构设臵不健全。关于互联网信息管理机构的名 称，从中央到地方至今仍没有做统一的规定，也没有作为 单独的机构成立，通常的做法是在外宣办、新闻办的基础 上加挂互联网信息管理办公室的牌子，实行“多块牌子、 一套班子”的设臵方式。这种做法一定程度上节省了财政 开支，却容易造成工作人员对自己的工作职责和权限不分， 工作内容上大包大揽，工作方式上粗线条、不专业，从而 形成行政低效。在调查中发现，有近 50%的人员对自己的工 作职责和权限不是很明确。各县市区的网管机构成立情况 参差不齐，有 5 个县市区已成立网管机构，命名为“网管 中心”、“互联网信息管理办公室”或“网络管理科”， 成立时间多为 1—2 年，有 4 个县市区正在筹备中。各县市 区的人员编制设臵上也各有不同，从 1 人到 4 人不等，均 为事业编制。 二是协调机制不完善。按照省委办公厅和十堰市委的 要求，互联网管理工作需要多个部门协调配合完成，但在&&&&实际的工作中却不能很好的实现，通常为各自监测、上报、 处理，没有充分的沟通，容易出现重复上报、多头上报的 情况。在网络舆情突发时，各单位不能明确自己的工作职 责，不能尽心有效合理的分工，难以迅速形成应对合力。 中办发?2010?年 24 号文件要求：“要加强和改进互联网 管理，进一步理顺互联网管理体制；设立国家互联网信息 办公室，主管互联网信息内容，主导、协调、督促互联网 行业主管部门、打击网络违法犯罪主管部门及其他相关部 门加强互联网信息管理内容”。由于我省还没有相应的互 联网管理体制调整的规范性文件，使得地方在具体处理突 发网络事件时，因参与决策的领导和相关单位众多，从而 导致舆情处臵工作多头领导、指挥系统紊乱、协调机制无 法发挥作用，处臵决策过程冗长、无法迅速决策应对导致 有时错过最佳处臵时间或者延误处臵的问题。 3、国家层面上监管处臵机制不健全。 由于网管机构缺乏实际的执法权，对一些商业网站、杂 报杂刊、非法公关网站的监管存在困难。 一些杂报杂刊由于自身发行量少，专靠网络炒作来制造 媒体影响力。如中国经营报聘用刚毕业的未经受过专业培 训的大学生记者，捕风捉影的长期报道地方负面新闻，用 断章取义、曲解有些网友的观点、故意夸大负面效应、捏&&&&造事实的手法来吸引读者眼球，以通过网络来扩大影响力， 从而带动其报纸刊物的发行；而一些商业网站则为了追求 点击率，扩大社会影响力，转载这些杂报杂刊的报道，并 帖上“官二代”、“富二代”、“鬼城魅影”等醒目标签 来吸引公众眼球。 一些假记者、假记者站横行却长期无人监管。如人民监 督网在曝光雷政富事件一举成名后，打着反腐监督维权的 旗号，到各地去监督维权，爆料各地政界丑闻，并以人民 监督网的名义兜售书刊，强行要求地方购买。一些刊物为 了扩大发行量，获取更多爆料线索和爆料报道，专门聘用 一些地方有一定新闻文字基础、熟悉当地情况的人做发行 或者通联或者特约记者，这些人长期通过卖消息给非法网 站赚钱或以此要挟地方政府满足其不合理要求，向外界发 布当地的负面消息。 一些没有新闻刊登资质的非法公关网站，长期游离于 互联网管理体制之外，他们刻意炒作地方或企业的负面信 息，从事非法网络公关并以此牟利。这些网站具有以下几 个特征：一是专门炒作地方或者企业的负面舆情并以此牟 利。这些网站没有新闻刊登资质，为了规避国家网管部门 的干涉及控制，这些小网站基本上只炒作市州、县市区和 企业的负面舆情。其信息来源主要是网友发出的贴文、博 文或者国家管制的地方负面信息，刊登的形式是新闻。二&&&&是采用多种形式逃避网络监管。从服务器分布来看，这些 网站分境外和境内两种。境外网站服务器主要分布在美国、 日本、香港，这类网站在被工信部安全中心封 IP 后，他们 会马上更换 IP 继续登载文章。境内网站往往是服务器在一 个省，管理员在另外一个省，备案信息在第三个地方或者 就是伪造一个备案信息，这样的存在形式给网络信息管理 带来极大不便。对于市州及以下网管部门来讲，这类网站 的管控是束手无策，而上级也没有更多精力管控。这样的 局面给了这类网站以生存空间。三是均使用“国家”、 “中国”、“亚洲”的所谓“新闻网站”、“法制网站” 等称号，打着“舆论监督”、“维权”、“民生”、“打 击非法网络公关”等旗号，迷惑网民和网管部门。例如西 部民生法制网、东方法制新闻网、情系百姓网、西部民声 网等。 4、软件技术指标不确定，硬件设施不配套。 2007 年中办文件要求各地建设互联网信息管理平台， 但是 5 年来，我们不是很确定硬建平台的水平和技术标准， 现有的建设都是商业厂家自己的标准。这样的结果是，我 们不能很好的选择真正对我们工作能够提供最大帮助的软 件工具，只能被商业厂家牵着鼻子走。由于没有统一的标 准，各地网络信息管理平台建设推进工作的参差不齐。目 前，我市除了十堰市、丹江口市配有网络信息管理平台外，&&&&其他所有的区县均未配备相应的软件，全靠人工管理。有 的单位计算机数量配备不足，不能很好的适应网络管理的 各项工作。多数单位因财政困难，没有配齐必须的保密设 备。 5、重点新闻网站作为主舆论阵地投入不足、政策支持 不够。 法规制度不完备。近年来国家制定了一系列互联网管理 的相关法律法规，但大多数为一般性的网络行业法规，缺 乏专门用于网络舆论引导与管理的法规制度，例如缺乏有 关互联网管理的机构设臵、网络管理与网络舆论引导工作 等专项法规。十堰市各县市区有新闻网站，但却没有新闻 采编资质，新闻从业人员没有记者证，网络新闻采访权的 管理归属权不明，导致新闻网站的存在“合理却不合法” 的尴尬境地。 资金投入不足。据调查，各县市区每年用于外宣、互联 网管理相关工作的经费投入平均为 8.4 万元左右，远远低 于实际工作需要水平。由于财政上的困难，导致很多网站、 网管单位设备难以配齐、人员难以到位，很多的网宣方案 也难以付诸实际。 政策支持力度不够。一些领导对互联网管理认识不足， 一定程度上成为部分县市区网管机构迟迟不能设立的原因&&&&之一；对新闻网站的政策支持力度不够，一些县市区的网 站因不受重视而不能很好地建设和运营，不能充分发挥其 对外宣传、舆论引导的作用。 6、人才资源配备不够充足。 工作人员人数过少、流动性大。互联网管理工作因其 特殊性，工作量很大，工作时间、工作内容不固定，且承 担了外宣办、政府新闻办的职能，有的单位还同时承担了 新闻网站的职能，因此工作任务相当重。在调查中发现， 十堰从市互联网信息管理办公室到各县市区互联网管理机 构，从事网管工作的人数为：市办 4 人，茅箭区 3 人，张 湾区 4 人，丹江口市 2 人，郧县 2 人，郧西县 2 人，竹山 县 1 人，竹溪县 2 人，房县 2 人，武当山经济特区 1 人。 由于人数不够，普遍反映工作任务太重、强度过高、压力 过大，在对回收的 101 份问卷的填写情况做统计时发现， 由 89 人必须在休息时间加班才能完成工作，比例达到了 98%。由于工作强度太大，导致从事该工作的人员流动性大。 管理能力不高。一是管理方式不够优化。在调查中了解 到，十堰各县市区中有近一半的人员不能熟练的运用网络 技术来开展工作，不会使用邮箱收发工作邮件，不会操作 工作软件，不了解论坛、博客、微博等，有的工作人员甚 至缺乏基础的计算机网络知识，不会使用 office 等常用办&&&&公软件。部分新闻网站沿用管理传统媒体的方式来管理互 联网，对互联网的发展限制过死、过窄；信息公开的内容 和方式还有待研究和探讨。二是管理专业化、技巧性不足。 网站缺乏专业性网络技术人才，导致网络建设形式不丰富， 基层网站缺少专职从事该工作的人才；舆论引导技巧能力 欠缺，网上问政回复、网评等模式化、公式化；网络信息 量越来越庞大，把关难度加大。三是创新能力不足。由于 资金有限、政策投入不足，缺乏有利于创新的环境，不能 吸引更多的创新型实用人才，导致很多好的创意和想法没 能付诸实践。 人员待遇较差。在对回收上来的 101 份问卷中统计发现 只有 18 份反映对工资待遇水平较满意，其余人表示对工资 待遇不满意或一般。工作人员经常加班，按照省办有关文 件的要求，对于经常加班的网管工作人员应给予一定的加 班补贴，但从市直到县市区一直没有将此文件落实到位， 也没有为工作人员配备较好的工作设备和工作环境。调查 发现，60%以上的人员对自己所做的工作很感兴趣，但因为 现实条件的差距和实际困难导致对自己的岗位不满意，不 愿意长期从事该岗位的工作。 三、完善十堰网络建设与管理的对策建议&&&&（一）高度重视互联网建设和管理，进一步完善工作体 制机制。 各级各部门要充分认识到完善互联网建设与管理的重要 性与紧迫性，切实把该项工作纳入到市文化发展的总体规 划和社会发展的总体布局中，加强对网络建设和管理的统 筹协调，从完善机构设臵、加强人员配备、加大资金扶持、 加快技术设备更新、完善舆情监控平台等方面给予支持。 进一步完善部门协同监管机制、突发事件网上应急处臵机 制、网上舆论引导机制、绩效考评机制等一些列长效机制； 进一步探索制定相关的行业监管、行业自律、技术保障等 管理相关制度，明确重点新闻网站的新闻采编资质。 （二）强化网上宣传和舆论引导，营造积极向上的舆论 氛围。 始终坚持以正面宣传为主的方针，用正面声音占领网络 阵地，确保正确的舆论导向。 要做大做强重点新闻网站。有关单位要加大对重点新闻 网站的扶持力度，从政策、资金、人才、经营环境等各方 面给与支持，加强与网站的沟通交流，积极吸收其有益意 见和建议；网站自身要完善自我经营与管理，要以新闻的 实效性、权威性，报道的深入性，内容的丰富性，产品的 多样性来吸引网民的眼球，要突出报道十堰的中心工作、&&&&突出十堰经济社会发展成就、突出反映民生民意。要优化 网站形式