环境领域PPP模式：特点、影响及关注点
文章来源:现代物流报 12:51
2014年以来，政府和社会资本合作(PPP)模式受到广泛关注。国务院以及财政部、国家发改委等相关部委先后推出20余项文件，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。PPP模式在国内已有几十年的发展，但在环境领域，尤其是除市政污水、垃圾领域外，尚是新生事物。在环境领域推进PPP模式有利于拓宽环保投融资渠道，同时对环保投融资格局将产生较大影响，在推进过程中也要充分考虑其自身特点。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om
环境PPP项目特点 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com
与交通运输、市政工程等领域不同，环境领域PPP项目普遍具有三个方面的特点。 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai
一是公益性强。环境具有公共物品特性，环境保护项目普遍缺乏收费机制，资金投入的回报机制与渠道不健全，大部分不具有稳定的现金流。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om
二是复杂性强。环境保护领域面广，涉及水、大气、土壤、噪声、生态保护等多个介质与要素。环境保护项目类型多，以水环境保护为例，包括饮用水保护、市政污水处理、农村污水处理、流域环境综合整治、湖泊环境保护、地下水污染防治等项目类型，不同类型的项目其环境标准与实施技术路线均存在较大差异，资金来源和投资回报也较复杂且不固定。 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai
三是技术性强。环保PPP项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显，技术的专业化程度较高。以最常见的市政污水深度处理为例，从一级B提标到一级A，技术方案可选用混凝过滤或人工湿地等。两者在占地、基建、投资、管理(电耗、加药、人工、维修)、效益等方面差异较大，需结合项目用地情况、自然条件、投资预算、管理水平、预期效益等综合考虑。又如河道整治类项目，不同污染要素、污染程度和整治要求，相应的技术路线差异较大，简单的清淤工程，通常治标不治本，需采取控制污染源、强化河道自净能力甚至增加径流等综合措施，方案的设计直接影响着项目投资和施工组织。 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om
这些特点也是造成当前环境保护领域公共产品和服务供给以政府为主、社会资本投入较少的原因之一。环境PPP项目要充分考虑上述特点，在推行PPP模式过程中，要结合项目实际及预期环境目标，在保证环境效果的前提下，选择经济可行的技术路线。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
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西北【陕西西安、甘肃兰州、宁夏银川、新疆乌鲁木齐、青海西宁】西南【重庆、四川成都、贵州贵阳、云南昆明、西藏拉萨】纵观我国PPP模式发展历程,在经历探索、推广和反复阶段后,2013年11月之后迎来了新一轮热潮,也被越来越多人熟知,并在交通、水利、环保等诸多领域开展。据相关统计截至2016年6月底,入库项目9285个,总投资额达十万亿,PPP盛宴全力开启!环保牵手PPP意在打造环保行业中国梦面对日益严峻的环境形势,政府加大了政策支持力度,新环保法、“大气十条”、“水十条”等相继落地,参与模式亦有转变;随着相关配套政策的逐步推出和落地,“十三五”期间环保行业的高景气度将延续。随着PPP模式的进一步深入,环保行业有望受益于政策和行业总体发展趋势,成为赢家。据相关统计,截至6月末,环保类入库项目3144个,总投资额1.81万亿元,其中以污水处理类占比最大。截至8月底,财政部PPP项目库1.03万个项目中,生态建设及环境保护、水利建设类项目共有1073个,占全国PPP项目库数量的10.4%。而9月29日发改委联合环保部下发《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》,可谓给行业带来不小福利。《意见》旨在加快培育环境治理和生态保护市场主体,推进供给侧结构性改革,实现由过去的政府推动为主转变为政府推动与市场驱动相结合。其提出的市场供给能力增强、市场主体逐步扩大、市场更加开放三大目标引关注。其中聚焦最多的莫过于“环保产业产值年均增长15%以上,到2020年,超过2.8万亿元;培育50家以上产值过百亿的环保企业;到2020年环境治理市场全面开放,生态保护市场化稳步推进”这一部分。《意见》的出台通过政策激励和示范引路加快环保领域PPP落地,有利于促进环保领域PPP模式的推广,而上市公司做为市场主体的组成部分,将受益于本轮环境治理和生态保护市场化改革,加速订单的落地。论道环保PPP畅所欲言谈环保行业发展环保部规划院PPP中心主任逯元堂:在环保领域推进PPP模式,不仅能够有效开放市场,引入技术更全面、竞争更激烈的民间资本,与此同时也能在政府层面促进环保产业的发展。引入PPP模式,使环境保护不再是单纯的“政府工程”。环保部政策法规司副司长别涛:要在“十三五”期间实现环境质量改善目标和指标,仅靠政府资金投入几乎是不可能的,必须通过创新绿色金融政策体系,一方面吸引社会资本进入中国生态环保领域,创造新的经济增长点,另一方面促进金融业健康可持续发展。清华大学教授、知名PPP专家王守清:PPP的基础是合作,而且是长期合作。一定要坚持“两条底线”:不能让百姓因该项目上街,不能让主要决策官员因该项目坐牢。故PPP的本质其实是PPPPP,第4个P是百姓(People),第5个P是政治(Politics)。财政部PPP中心副主任韩斌:随着PPP与环保产业的融合,环境治理理念和治理方式出现了新变化,过去部门分割的限制被打破,政府可以统筹更多资源集中解决环境污染问题。前推进PPP改革进程中要避免短期行为,要遵循客观规律,实事求是,把前期工作做扎实,保证质量的前提下,努力提高效率。蛋糕大而美掣肘仍存形成合力势必行面对达万亿的PPP市场,各行业纷纷联手PPP模式,财政部亦大力推广PPP项目,但PPP项目叫好不叫座,企业持观望态度不下手的也拥有大多数,还有一些虽有心却无机会。究其原因,PPP模式还存在一些瓶颈。PPP项目对资金需求量特别大、周期比较长,但我国目前缺乏长期性资本,从PPP项目运行情况看,融资难、融资贵的问题较为普遍,成为制约PPP模式发展的一大瓶颈。此外,也存在制度环境未能与经济需求相匹配、定位模糊等问题。在环保行业,持续增多的环保项目,有望受益的各大领域及公司也被看好;但出现“热脸贴冷屁股”现象也不少。环保产业不同于其他产业,具有公益性、复杂性、技术性的特点。因此无论是在投资回报,还是在实施建设的过程中,都面临着巨大挑战。故相关专家建议,下一步相关部门要在建机制、补短板上着力,确保发挥PPP改革的牵引作用,放大财政资金“四两拨千斤”的效应。一是完善制度体系破除“制度性瓶颈”。制定PPP项目财政管理办法,把PPP项目支出责任纳入中长期财政规划。二是加强信息公开,强化项目监督。建议制定PPP项目信息披露办法,做好项目全生命周期监管。三是推进项目融资,解决PPP项目融资难题。促进投融资主体多元化,推行项目收益权质押,探索项目收益债券、保险债券投资计划等融资工具。四是加强绩效考核,保证公共服务质量。小结:纵观环保领域四大板块,水处理板块在“水十条”、新环保法等政策出台的刺激下,受益于PPP,在众多子板块中表现突出;大气、固废及监测领域虽不及其,但仍旧处于增长状态。随着《意见》的出台,逐步规范市场,加强法规完善,加强体制机制建设值得期待。在改善环境质量的目标下,政府、企业齐发力,共促PPP与环保领域的深度融合。精彩专题推荐：
编辑：赵凡
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　　国家发改委日前委托全国工商联环境商会对PPP模式项目中存在问题进行调研，其中存在六大问题：D应收账款延期或不足额支付；废弃物实际处理量波动大；合同条款不完善；边界模糊责任界定；调价机制不顺畅；地方政府契约精神需加强。
　　违约情况调查：PPP模式六大问题及决策
　　近两年，PPP模式被热捧，不少项目快速上马，建设运营中存在的问题也集中爆发。但明确以违约形式结束项目的企业并不多，环保PPP项目在建设运营过程中存在的问题却不少。
　　“在环境基础设施建设领域采用PPP模式已不是一件新鲜事，从早期的BOT项目到现在，已经有十几年历史。”全国工商联环境商会副秘书长马辉介绍说，随着近两年，PPP模式被热捧，不少项目快速上马，建设运营中存在的问题也集中爆发。
　　对此，国家发改委日前委托全国工商联环境商会对存在问题进行调研。全国工商联环境商会通过多年调研积累和对企业的再次走访，完成了PPP项目违约情况的调研报告。
　　其中指出，目前明确以违约形式结束项目的企业并不多。环保企业在与相关政府部门多次协商后，基本能以其它形式完成应收帐款或债务的置换。但是，环保PPP项目在建设运营过程中存在的问题却不少。
　　那么，这些问题是什么，应该怎么解决？
　　问题一：应收账款延期或不足额支付
　　将公共环境服务费用归于年度地方财政预算
　　据了解，、垃圾等市政领域PPP项目委托方，基本为各地政府公务事业局、水务局、市政等相关部门。在财政紧张的压力下，地方政府支付意愿普遍不高，按月足额支付环境服务费用的政府部门较少。
　　而环保企业为保障项目的长期运营，倾向于与各地政府维护良好关系，对于不能按月足额付费的情况经常妥协让步。因为企业在PPP项目谈判中相对处于弱势，即使地方政府存在环境服务费用补偿不到位、拖欠的情况，如没有按照合同约定的支付时间支付，企业也会自筹资金先行垫付相关运营成本。
　　目前，污水垃圾处理的中小型企业应收账款已普遍增加到营业收入的50%以上。
　　因此，在环境商会的调研中，多数环保企业建议，对于市政公用项目提供的公共环境服务，地方政府应加强服务费用的支付保障，将其归于年度地方财政预算列支管理，保证及时足额支付。
　　问题二：废弃物实际处理量波动大
　　市场未完全开放，企业不能自主调控废弃物处理量
　　长期以来，市政废弃物的清运都是由政府相关部门承担，早期城市垃圾收运打包PPP项目较少。其中，污水、排水由市政管网收集，城市垃圾由公用事业部门收集及转运。
　　随着环保行业市场化发展，市政废弃物的清运逐渐开始市场化运作。目前，城市新建60%已引入社会资本。但是，厂管网建设和运营仍由政府指定的事业单位或国企承担。
　　由于市场仍然没有完全放开，导致多数企业在参与市政废弃物处理时，不能自主调控废弃物来源及处理量的波动变化。
　　这样就出现了两种情况，一种情况是处理设施不能满负荷运转。如污水管网建设不足导致污水负荷率较低，垃圾清运量不足导致焚烧设施开工率较低的问题。这些现象在不少地方都曾出现。
　　另一种情况是处理设施超负荷运行。如市政项目中的污水进水量或垃圾日处理量都远高于合同约定的处理量，给项目增加了额外压力，长期超负荷运作使设备受损。在调研中发现，有些污水处理厂因超负荷运行，曾被动出现排水不达标的现象。
　　问题三：合同条款不完善
　　规范详细的合同条款是保障PPP项目运营的关键
　　PPP模式中，最重要的一点是政府和企业具有契约精神，双方按照合同办事。因此，规范详细的合同条款是保障PPP项目运营的关键，合同需要厘清设计责任和风险边界，如定价成本和服务价格涵盖的范围等。
　　早期PPP项目中，存在合同条款不完善的问题。比如，合同条款并未完全考虑今后污水管网改造资金来源，或项目提标改造资金来源，容易引起双方纠纷。
　　随着PPP模式在国内的广泛应用，这一的状况正在得到改善。现在，不少企业采用TOT模式经营污水处理厂，政府购买管网服务，并支付污水处理费和排水设施费，这样更有利于调动社会资本的积极性。
　　此外，还有一种情况是企业的某些特许经营项目在进行精细化管理和技术改造后，成本明显降低。而政府在之后的价格核定时，出现了降价，严重打击了企业进行技术革命的主动性和积极性。
　　对此，不少企业向环境商会反映，对于主动革新技术的企业，政府应在给予支持，并在合同文本中明确。
　　问题四：边界模糊责任界定
　　投资风险增大弱化社会资本进入公用事业领域的积极性
　　除了完善合同条款，PPP项目政企双方在签订合同时，还要对可能出现的问题，明确界定各方责任。
　　一般而言，环保企业在承接项目前，都会对特许经营权条款和技术方案进行反复论证。但是，对于某些不适宜在合同中规定的情况，项目延期后再协商或无限期停工已成常态。
　　比如，一个垃圾焚烧项目已与地方政府签订了框架协议，企业已开工建设。但由于遭到周边居民反对，项目建设过程或完工后，即使通过了并符合国家和地方的各项环保要求，也只能停工或无法运营。对于此类与当地公众沟通的责任，具体由哪方主体承担、损失由哪方赔付，是悬而未决的难题。
　　环境商会在调研中发现，这样的案例不止一例。某地方政府因财政预算不足，没有按照约定给已签约项目足够的拨款，却要求项目按期完工及运营，造成企业现金流压力加大。
　　遇到这样的情况，企业一般无法选择法律程序解决，只能继续与地方政府协商。此外，一些地方的PPP项目还存在水电不及时到位的情况，客观上影响了项目建设期，导致企业被动违约。
　　环境基础设施项目的特点是初始投资大，设计周期和使用周期长。在与委托方达成框架协议后，企业在准备期内就已开始投入人力、物力及财力。随着时间消耗，企业的融资财务成本也会增长。因此，投资风险增大会弱化了社会资本进入公用事业领域的积极性。
　　问题五：调价机制不顺畅
　　政企双方价格调整出发点不同，企业关心利润，政府关心服务
　　对于社会资本来说，环境公共服务的价格调整机制并不顺畅，政府不按照协议约定的时间调价，成为普遍现场。比如，重庆一家供水公司已经运行11年，其间只涨过一次水价。
　　同时，价格调整机制如何与物价指数、通货膨胀挂钩，准确反映人力、电力、原材料价格的波动，也是政府与企业在PPP项目合作中争议的焦点之一。
　　在调研中，环境商会发现，企业更关心调价周期和调价方式。因为社会资本投资的预期内部收益率约为6%~10%，调价机制直接影响项目的盈利水平。而政府部门则以确保低价、稳定的环境服务为出发点，双方的责任不同。
　　实际上，在PPP项目的运营过程中，定价机制、收益分配机制、政府补贴与项目环境绩效评价等因素并未达到良好的平衡。特别是一些显著影响项目收益水平的条件发生变化时，如国家税收、环境排放标准修订、环境执法的严度变化等，可能导致企业在下个调价周期前有较大损失。
　　比如，财政部和国家税务总局不久前印发的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税[2015]78号)，规定污水垃圾处理、再生水和污泥处理劳务开始征收增值税。这一文件直接导致污水垃圾处理企业压力增大，对行业产生了较大不利影响。对此，环境商会曾专门组织座谈会，针对企业反映的问题，提出相关建议。
　　问题六：地方政府契约精神需加强
　　上级政府应加强对下级政府的监督和履约检查
　　要保证PPP项目顺利开展，前期准备工作就要充分。比如，政企双方的谈判过程中，要明确项目可行性、收益、来源保障等问题，并开展调研和评估。
　　然而，在这段较长的准备和决策时间内，政府主管部门可能发生人员变动，对项目造成影响。在项目早期运作过程，企业会与地方政府初步确定合作协议框架。如果地方领导换届或项目主管人员调整后，企业基本要重新开展新一轮的协商谈判，使项目的不确定性增加。
　　环境商会曾调研过此类问题，为完成环境绩效考核指标，某地方政府在与企业确定一个小型PPP项目时，承诺以后将这一区域内其他环保项目也打包给这家企业。但后来出现人事变动，签约领导调职，新任领导搁置和拖延了原合约。
　　对于这样的情况，企业普遍认为地方政府欠缺契约精神和法律意识，上级政府应加强对下级政府的监督和履约检查。通过调研，环境商会认为，PPP项目中还需进一步完善交易结构、监管架构等规范性、可操作性的配套政策，以约束地方政府及企业的违约行为，降低PPP项目的违约风险，切实保障双方的合法权益。更多，请关注。
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