审议发言时拟任人员有回避的必要吗？
　　【话题】　　人大常委会审议人事任命事项时，主持人请拟任人员离开会场。有人认为，这样做有悖人大监督的公开性原则；但有人却认为，任命人员应该回避，这样做有利于常委会组成人员充分发表意见。　　【观点】　　公开性原则是监督法规定的人大监督的基本原则，而不是任免表决的原则，认为请拟任人员回避“有悖人大监督的公开性原则”于法无据。保密性原则是人大及其常委会行使选举表决权的特定原则，人大常委会行使任免表决权审议任命事项请拟任人员回避合法合理、很有必要，这样做有利于常委会组成人员公正客观地对拟任人员充分发表个人意见，也有助于任免表决权的充分行使。　　【分析】　　审议人事任命事项属于人大常委会行使任免表决权的范畴，不属于行使人大监督权的范畴。人大及其常委会依法行使职权，概况地说可分“四权”：立法权（除法律规定外，地方人大没有立法权）、选举表决权（人事决定权）、重大事项决定权、监督权。　　公开性原则的确是人大监督的基本原则，但不是人大任免表决的原则。关于这一点，监督法第七条明确规定：“各级人民代表大会常委委员会行使监督职权的情况向社会公开”；同时监督法还明确了人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告、审查和批准计划和预算、执法检查等情况，要向人大代表通报并向社会公开。然而，监督法对人大常委会行使特定问题调查权、撤职权等特定指向职权时，就没有规定要向社会公开，反而还明确“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料”（监督法第四十二条第三款），“撤职案的表决采用无记名投票的方式，由常委委员会全体组成人员的过半数通过”（监督法第四十六条第三款）。由此分析，人大监督的公开性原则强调的是人大常委会行使职权的情况要公开，也就是说人大公权行使要注重结果公开，不是无限制地去公开过程、细节。再说，撤职在一定意义上来说是人大常委会人事决定权的体现，所以撤职表决的规定体现了秘密性。　　秘密性原则应是人大人事决定权行使的特定原则，与人大监督公开性的基本原则无悖。对于公权而言，应遵循公开性原则“让权力在阳光下运行”；但对于私权来说，保护私权行使需要采取一定的秘密性。这大概就是为什么法律赋予了人大代表和常委会组成人员在行使选举表决权时，采用“无记名”方式了。因为人大采取的是集体行使职权、少数服从多数的议事决策原则，人大代表、人大常委会组成人员在人大及其常委会会议上的发言、表决只是个人（或代表某部分人）意愿的表达，在没有行使集体决议决定前还是属于“私权”行使。　　审议任命事项请拟任人员回避合法合理，很有必要。公开性原则只是人大履职行权的基本原则和一般性原则，而秘密性原则则是人大行使选举表决权的特定原则，也是代议机关（如国外议会等）通行的特定原则，因此认为请拟任人员回避“有悖人大监督的公开性原则”于法无据。人大常委会审议人事任命事项时，主持人请拟任人员离开会场，不仅符合人大常委会行使任免表决权的秘密性原则；而且有利于常委会组成人员审议发言时，不必顾及情面，没了后顾之忧，可以畅所欲言，公正客观，有助于人大常委会组成人员任免表决权的充分行使。（安徽省芜湖市三山区人大　滕修福）　　作者：安徽省芜湖市三山区人大　滕修福来源人民网-中国人大新闻网)(责任编辑：Newshoo)
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(4月9日上午，湖南省十二届人大常委会第一次会议在长沙开幕。)
(湖南省人大常委会副主任徐明华作有关人事任免案的说明。)
　　红网长沙4月9日讯（记者 刘容）今天上午，湖南省十二届人大常委会第一次会议在长沙举行，会议听取了省人民政府关于提请决定任命戴道晋等同志职务的议案及说明，并听取了拟任人员任职前发言。　　　　戴道晋作任前发言，拟任湖南省人民政府秘书长（）；　　　　胡衡华作任前发言，拟任湖南省发展和改革委员会主任（）；　　　　王柯敏作任前发言，拟任湖南省教育厅厅长（）；　　　　彭国甫作任前发言，拟任湖南省科学技术厅厅长（）；　　　　谢超英作任前发言，拟任湖南省经济和信息化委员会主任（）；　　　　徐克勤作任前发言，拟任湖南省民族事务委员会主任（）；　　　　孙建国作任前发言，拟任湖南省公安厅厅长（）；　　　　葛洪元作任前发言，拟任湖南省监察厅厅长（）；　　　　段林毅作任前发言，拟任湖南省民政厅厅长（）；　　　　谈敬纯作任前发言，拟任湖南省司法厅厅长（）；　　　　史耀斌作任前发言，拟任湖南省财政厅厅长（）；　　　　胡伯俊作任前发言，拟任湖南省人力资源和社会保障厅厅长（）；　　　　方先知作任前发言，拟任湖南省国土资源厅厅长（）；　　　　刘尧臣作任前发言，拟任湖南省环境保护厅厅长（）；　　　　蒋益民作任前发言，拟任湖南省住房和城乡建设厅厅长（）；　　　　刘明欣作任前发言，拟任湖南省交通运输厅厅长（）；　　　　詹晓安作任前发言，拟任湖南省水利厅厅长（）；　　　　刘宗林作任前发言，拟任湖南省农业厅厅长（）；　　　　邓三龙作任前发言，拟任湖南省林业厅厅长（）；　　　　谢建辉作任前发言，拟任湖南省商务厅厅长（）；　　　　朱建纲作任前发言，拟任湖南省文化厅厅长（）；　　　　张健作任前发言，拟任湖南省卫生厅厅长（）；　　　　詹鸣作任前发言，拟任湖南省人口和计划生育委员会主任（）；　　　　唐会忠作任前发言，拟任湖南省审计厅厅长（）；　　　　肖祥清作任前发言，拟任湖南省人民政府外事侨务办公室主任（）。
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新版常委会人事任免工作条例:拟任命人员作任前供职发言
拟任命人员作任前供职发言——新《重庆市各级人民代表大会常务委员会人事任免工作条例》解读日,重庆市第四届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《重庆市人民代表大会常务委员会关于修改〈重庆市各级人民代表大会人事任免工作条例〉的决定》。《重庆市各级人大常委会人事任免工作条例》（以下简称新《条例》）本次修改主要涉及11个条文，修改后共35条。经过修改后的新《条例》规定，经人大常委会决定任命、任命、批准任命或者通过的国家工作人员，依照《重庆市宪法宣誓实施办法》的规定进行宣誓，增强被任命人员的荣誉感和责任感。铁路法院及检察院负责人由市人大决定任免新《条例》规定：根据市高级人民法院院长提名，任免市高级人民法院和中级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，重庆铁路运输法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员。根据市人民检察院检察长的提名，任免市人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，决定任免人民检察分院检察长，任免人民检察分院副检察长、检察委员会委员、检察员，重庆铁路运输检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员。同时，新《条例》规定，根据区县（自治县）人大常委会主任会议提名，任免人大常委会街道工作委员会主任、副主任、委员。法律考试届内有效新《条例》规定：凡提请人大常委会决定任命、任命的国家机关工作人员，必须具备法律规定和国家有关规定的任职资格，必须通过由本级人大常委会人事任免工作机构组织的法律知识考试，考试成绩在本届内有效。不具有任职资格、考试不及格并经补考仍不及格者，不得提请人大常委会会议审议。市人大常委会人代工委副主任余亚东接受记者采访时说，对提请任命人员进行任前法律知识考试，是市人大常委会行使人事任免权行之有效的一项重要举措。拟任命干部只有法律知识考试合格后，才能进行正式任命。考试的目的是进一步促进提请任命人员带头学法、知法、懂法，增强法制观念和接受人大及其常委会监督的自觉性，对于提高国家机关工作人员的法律知识整体水平，促进依法行政、公正司法和依法办事，具有重要意义。拟任命人员作任前供职发言实践中，经常会出现常委会组成人员与拟任命人员不认识，对不上号，不利于常委会组成人员行使权力。为了解决这一问题，新《条例》规定：“人大常委会会议审议任免案时，提名人或受委托人须到会说明情况，听取意见，回答询问。根据需要，可以安排有关人员在人大常委会的全体会议上作任前表态发言。”余亚东表示，此项规定，将使人大常委会更加全面地了解拟任命人员的情况，更有效地行使人事任免权。任命人员进行宪法宣誓新《条例》规定：“经人大常委会决定任命、任命、批准任命或者通过的国家机关工作人员，依照《重庆市宪法宣誓实施办法》的规定进行宣誓。”任命人员可以书面提出辞职请求新《条例》规定：“在人民代表大会闭会期间，人大常委会组成人员、人民代表大会专门委员会成员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长可以书面向人大常委会提出辞职请求，由人大常委会决定是否接受辞职。人大常委会决定接受辞职后，报本级人民代表大会备案。人民检察院检察长的辞职，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。”“人大常委会决定任命、任命的国家机关工作人员，可以书面提出辞职请求，由人大常委会决定是否接受辞职。”（王君宏 张双山）责任编辑：葛琦
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参阅资料（第35期）
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2011年度辽宁省人大
理论研究优秀论文之八
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　搞好人大人事任免工作
　　　　　　　　　　　　　　　为推进鞍山科学发展创新发展和谐发展提供组织保障
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　张晓刚& 宋延明
　　人事任免权是宪法和法律赋予地方人大常委会的基本职权之一，搞好人大常委会的人事任免工作，把真正德才兼备、政绩突出的优秀干部推举到领导岗位，对于促进我市经济和社会各项事业科学发展创新发展和谐发展，具有十分重要的意义。近年来，随着社会主义民主法制建设的不断加强，人大常委会的人事任免工作逐步得到加强和改进，但与立法、监督和重大事项决定等职权相比仍是薄弱环节。笔者结合多年人大工作实践，谈谈对加强人大常委会人事任免工作的一些粗浅思考。
　　一、目前人大人事任免工作现状和面临的问题
　　不言而喻，人大及其常委会的人事任免工作在法律层面上的重要性是显而易见的，然而在实际操作上，由于众所周知的原因，这项职权的行使还存在着一些问题。
　　一是对党管干部和依法任免的认识不到位。由于法律对人事任免的程序未作明确规定，在党管干部和人大依法任免的结合上容易出现偏差。人大工作是一项程序性要求极高的工作，而人事任免工作的程序性要求更为严格。一般来说，人事任免工作要经过党委推荐、&一府两院&提名、常委会决定任命或任命三个阶段。从人大常委会内部工作来说，也要经过党组研究、常委会会议审议决定和社会公告三个阶段。可在实际工作中，许多人认为既然是党管干部，党委提名推荐的人选，特别是一些重要职位的人选，党委组织部门都作了严格的考察，又经党委集体讨论决定，人大理应无条件接受，否则就是没有贯彻党委意图。加上人大任免时对干部人选缺乏充分了解，表决的依据主要来自组织部门提供的文字材料，往往是党委提名的干部基本都能顺利通过，久而久之，人们心目中自然会把人大依法任免单纯看作&履行法律手续&。在人事任免表决中，往往注重和党委保持一致，而忽略了依法办事。
　　二是任免前对被任命干部了解不到位。党委在向人大常委会推荐人选时，往往是在人大常委会会议召开前很短的时间，甚至一两天前才向人大常委会通报。这样，人大常委会审议时仅凭推荐人对拟任干部的简略介绍，这些材料一般比较笼统抽象，不能全面如实地反映有关人选的全貌，常委会组成人员很难对拟任干部有全面的了解，表决时难以作出全面表现自我思考的判断。
　　三是人大机关自身建设与任免权的充分行使还不适应。虽然地方人大常委会设立了人事代表工作机构，但其工作方式、方法受局限，难以发挥在任前了解知情、任后跟踪监督的作用。加之人大常委会组成人员主要是从党政等机关领导岗位上转来的，虽然相当部分领导干部德高望重，也能自始至终尽职尽责，但最终难免在任免工作上&顺其自然&，谁也不得罪；在人事监督上，认为自己是&过来人&，也工作不了几年，&多栽花少摘刺&，没有必要与人为难，形成任免走过场、监督缺乏力度的现象。
　　二、人大人事任免工作存在问题的原因分析
　　由于任免权行使的不到位，很大程度上影响了人大及其常委会的形象和权威。分析起来，造成当前地方人大常委会人事任免工作与人民群众要求存在差距的因素，主要是以下三个方面。
　　一是权力分配的有限性。虽然法律上，地方各级人大常委会作为本级人民代表大会的常设机关，在同级国家机构中处于全权和核心的地位，其人事任免职权相对独立。但我国特殊的国情和历史条件，决定了党在各项事业中均处于领导地位，人事任免更不例外。地方人大常委会人事任免事项事前需同级党委研究同意，并按法律规定由推荐机关向人大常委会提请。中共中央《党政领导干部选拨任用工作条例》明确规定，党委向人大常委会推荐干部人选，人大常委会&应当认真贯彻党委推荐意见，带头依法办事，正确履行职责&。这种权力分配体制，实际是将人大常委会定位为党委意图的执行机关。这种定位必然使人大常委会的人事任免工作带有很大的程序性。加之我国尚处于改革和探索时期，地方党委对人大工作的领导还未有制度化、具体化、规范化的形式固定下来，地方党委对人大工作的支持程度往往因地而异、因人而异。不少地方党委在思想上还没有真正树立起人大是代行人民当家作主权力机关的观念和应有的法制观念，只是把人大当作履行程序的虚设机构来对待，单纯要求人大常委会必须绝对服从。而忽视了人大常委会人事任免工作的法定性和严肃性，忽视了人大常委会组成人员在行使权力上的相对独立性，导致人大常委会人事任免工作经常趋于被动。
　　二是法律规定的缺陷性。《地方组织法》等有关法律法规对人大常委会人事任免工作作了一些规定，但是明显存在一些不足和不完善的地方。对于人事任免工作，法律规定仍有一些空档，直接影响了人大常委会工作主动性的发挥。法律没有规定常委会组成人员达到一定人数可以联合提名；法律没有规定是否可以实行差额投票进行任命；法律没有规定常委会组成人员对于确定的推荐人选是否可以另外投其他人的票。这些法律规定上的缺陷，决定了人大常委会组成人员对于党委推荐的人选，只有&通过&或&不通过&两种选择，而别无第三条路可走。相比之下，地方组织法对人代会选举活动的规定就比较具体、详细，比如：县、市、省三级人大代表10人、20人、30人以上联名分别可以提出候选人，代表对于确定的候选人可以另选他人等。这些规定为代表行使自己的民主权利留下了自由空间，使代表的投票选举有较大的选择余地。
　　三是自身运作的软弱性。在实际的工作中，人大常委会自身存在的一些问题 ，也影响着人大常委会在人事任免工作的正常运行。具体表现在两个方面：一是认识上存在偏差。一部分常委会组成人员把人大常委会不同意党委推荐的干部视为不与党委保持一致，视为没有很好地贯彻党委的意图，怕影响自己的&大好前程&，怕丢掉&乌纱帽&；一部分常委会组成人员认为，任免干部反正是党委说了算，只要推荐过来，就同意任免，&不说二话&。二是人事任免机制不完善、不健全。为了加强人事任免工作，地方各级人大常委会探索、研究、制定了一些制度和办法，也取得了一些成效。但也普遍存在操作弹性较大的问题，如怕有与党委争权之嫌，对任前的了解没有作太多太具体的规定；对任后的监督采取的办法不是很多，且缺乏刚性，等等。由于这些问题的存在，人大常委会要在人事任免工作中显示较强的主动性，一般来说是比较困难的。
　　三、搞好人大人事任免工作的对策
　　针对上述人大人事任免工作的问题，笔者进行了认真思考，提出几点不成熟的想法和对策。
　　1．任前要着眼于对拟任干部任职资格、条件的了解
　　任前缺乏了解是当前人大常委会行使任免权中最为薄弱的一个环节，除了人大党组成员在常委会会议之前听取一次同级党委组织部门的情况介绍外，一般的常委会委员只能在会上听到推荐和提请机关负责人对拟任干部寥寥数语的总体评价，因而难以对拟任干部的任职能力产生客观、具体的印象和认同，在此基础上的审议、表决只能说是&跟着感觉走&的成份居多，从而影响人大常委会行使法定职权的严肃性。笔者认为，在公开选拔干部日益成为干部人事制度改革重要内容的今天，加大人大常委会在人事任免工作中的透明度，应该不再有什么障碍，何况人大常委会的任免权是&为党委再把一道关&。那么，人大常委会如何加强对拟任干部的了解呢？
　　首先，组织对拟任干部的情况调查。人大常委会要行使好任免权，对拟任干部进行调查、了解，掌握其基本情况，是必要前提。调查重点应放在拟任干部的法制意识、民主意识和依法办事、严格执法情况，不应当是德能勤绩面面俱到，否则就成了&第二组织部&。调查的方式，可以是参与到组织部门的干部考察组中去，也可以在人大党组听取汇报后，再就有关重点问题或不够清楚的问题单独组织调查。调查情况应形成书面材料，供常委会组成人员审议时参阅。人大调查的目的是为了知情，为了保证任免权的正确行使，而拟任干部从考察到决定提请，都属党委及其组织部门的职责。因此，人大对拟任干部的调查，不应视作对党管干部原则的侵犯，而是对党管干部原则的补充。
　　其次，委托审计部门进行经济责任审计。人大常委会为了保证所任命干部的廉洁性，对其在原岗位工作期间的经济责任进行审计也是十分必要的。当然，并不是所有的拟任干部都要审计。笔者认为，审计的对象可以限定为原在经济部门工作的干部和换届时拟留任的部门正职。通过审计，对拟任干部把一道廉政关，可以促使各级领导干部加强廉政建设，树立清廉从政的良好形象。
　　其三，组织法律知识考试。在依法治国、建设社会主义法治国家的新形势下，是否具备良好的法制观念和法律知识水平，是衡量一名领导干部是否胜任领导岗位的重要标志。人大常委会任命的&一府两院&及其组成部门的领导干部，都是依法行政、依法治国的具体组织者、承担者，这就要求人大常委会在任命或决定任命前，必须了解拟任干部的法制观念强不强、法律知识水平高不高。否则，依法治国就会失去推动力。因此，组织对拟任干部的法律知识考试应当成为人大常委会任命前的必要程序。
　　其四，实行任前公示。各级领导干部生活在群众当中，他们的德才状况，群众最清楚。而干部考察过程中征求群众意见的面总有一定的局限性，如何让知情的群众都有反映情况的渠道？实行拟任干部公示制，不失为一种好的方法。按照有关规定和干部管理权限，我市局级干部由市委组织部门在媒体上公示。对于&两院&应由人大常委会任命的工作人员，要做好必要的公示。至少在人大常委会会议召开前10天，向人大常委会提交人事任命议案，人大常委会有关工作机构应通过新闻媒体，对这些拟任干部进行任前公示，接受群众监督。
　　2．任中应着眼于对拟任干部履职能力的审议
　　从人大常委会会议上提出人事任免议案到投票表决这个过程，可称之为任中阶段。任前了解只是了解拟任干部过去的综合表现，对拟任职位是否胜任，才是任中阶段要解决的重点。结合外地经验，在任中阶段可考虑作如下改进：
　　一是听取对拟任干部德才情况的翔实汇报。在人大常委会会议上，提请机关在提出人事任免议案时，不能只是介绍一下拟任干部的简历、各方面表现的结论性评价和不痛不痒的缺点，而应把拟任干部在德能勤绩各个方面的现实表现（优点、缺点）作出具体、客观的介绍和评价，使人大常委会组成人员对拟任干部有一个直观、全面的印象，并能与拟任职位的履职要求作出比较性评价，以把握拟任干部的胜任度。同时，人大进行任前调查所形成的材料应同时印发常委会组成人员，供他们审议时参阅。
　　二是听取拟任干部的任职报告。在提请机关提出议案后，拟任干部应向人大常委会组成人员作任职报告，主要包括对人大及其常委会性质、地位和作用的认识，工作思路和保证措施等，接受人大常委会组成人员的评判。任职报告为人大常委会组成人员进一步了解拟任干部的组织能力、协调能力、逻辑思维能力和表达能力等综合素质，了解拟任干部对目标岗位的胜任能力提供了较好的切入点。通过听取提请机关、人大调查组和拟任干部的三项报告，人大常委会组成人员就对拟任干部的各方面情况有了全面的了解，为审议议案打下了良好的基础。
　　三是坚持发扬民主，充分审议议案。目前人大常委会会议对人事任免议案的审议还没有放到重要的位置，小组审议时往往是在其他议题审议结束后，匆匆忙忙讨论一下，有时甚至根本不作讨论，就在全体会议上由小组召集人宣布没有意见，这是对任免权的一种轻视和放弃。笔者认为，既然任免权是人大常委会的一项基本职权，就要把它放到应有的位置。不管是小组审议还是全体会议审议，都要充分发扬民主，让常委会组成人员畅所欲言，集思广益，把好干部任免的关口。为了让常委会组成人员畅所欲言，在会议审议人事任免议案时，除提请机关、组织部门负责人和人大机关必要的工作人员外，其他列席人员应予回避。常委会组成人员要从为党和人民的事业负责的高度，消除顾虑，大胆发表自己的看法和群众的意见，认真把好干部任免关。对常委会组成人员的发言，工作人员要认真记录，会后及时进行整理。
　　3．任后要着眼于加强对任命干部的监督
　　对任命干部进行任后监督，既是人大常委会人事任免权的延伸，也是人大常委会监督权的重要方面。加强任后监督，对于促进领导干部勤政廉政，建设高素质的干部队伍具有重要意义。搞好任后监督，应做好以下几项工作：
一是举行颁发任命书仪式。举行颁发任命书仪式，目的是为了增强任命干部的民主观念、法制观念和公仆观念，增强他们权力来自人民、掌权应为人民的意识。目前人大常委会对任命书的颁发，除换届时专门召开颁发任命书大会外，平时个别任命的往往由常委会主任向被任命者个别颁发，也有的在常委会会议结束前向被任命者颁发。笔者认为，个别颁发显得不够庄重、规范，常委会会议上颁发尽管比较庄重，但由于时间仓促，对被任命者的审议意见不能及时告知，常委会领导也难以提出有针对性的要求。所以，可以考虑在常委会会议后的主任会议上，向任命干部颁发任命书，这样既有一定的气氛，又能将常委会会议上的审议意见经过整理后，向任命干部通报，常委会主任可以根据委员们的意见，提出有针对性的要求，促进他履行好岗位职责。
　　二是综合运用各种监督方式。人大常委会加强对任命干部的监督，促进他们依法行政、勤政廉政是十分必要的。这种任后的监督，可以综合运用视察、审议、评议、询问、质询、撤职、罢免等法定手段，对任命干部进行定期与不定期的&胜任度&考核，并通过考核，鼓励先进，鞭策后进，甚至免掉不称职者。近年来，各地人大常委会开展的专项工作报告评议，是对任命干部任后监督的一种行之有效的方式，关键要总结经验，提高实效，防止把评议会开成评功摆好会，真正体现人大监督的权威。同时，对宪法和法律赋予的质询、撤职、罢免等刚性监督手段，也要&该出手时就出手&，避免监督的柔性化处理。
　　三是加强经常性的联系。对任命干部，人大常委会除了特定监督之外，也应加强经常性的联系，了解其工作、生活情况，对他们在工作中遇到的困难要给予必要帮助。只有经常联系，才能及时知情，只有知情，才能正确监督。人大常委会联系的方式，可以通过有计划地走访、调查等，也可以尝试建立&任职档案&，对任命干部在人大常委会任命后的任职期限内，接受人大监督（向人大报告工作、述职等）、办理代表建议以及勤政廉政情况，由人大常委会办事机构予以立档备查，任职期满后，可将该档案转交组织部门处理。
　　总之，用好人事任免权是各级人大常委会的一项重要课题，也是干部人事制度改革的重要内容。进一步加强和改进地方人大常委会的人事任免工作，必将大大促进选人、用人机制的民主性、科学性，为改革开放和经济、社会各项事业的发展提供强有力的组织保证。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者系鞍山市人大常委会人事代表选举工作委员会主任、副主任）