上传用户：mpkavzgjje资料价格：5财富值&&『』文档下载 ：『』&&『』学位专业：&关 键 词 ：&&&&权力声明：若本站收录的文献无意侵犯了您的著作版权，请点击。摘要:（摘要内容经过系统自动伪原创处理以避免复制，下载原文正常，内容请直接查看目录。）麦理浩总督在朝时代是喷鼻港汗青的一个时期概念，这一时期的港英政治轨制改造是指港英殖平易近当局旧有政治统治、政治治理和政治调理体系的变更。在港英当局政治成长史上，麦理浩时期港英政治轨制改造具有继往开来的主要意义。一方面它是后任总督政治轨制改造思惟和办法的继续和延续，另外一方面它也为下一任、乃至几任总督政治轨制改造奠基了基本。社会是赓续演化和成长的体系，政治轨制改造是反硖社会总体系变更的一个正面，也是与体系外部其它身分配合感化的成果。港英当局政治轨制改造的实行是以殷实的财务支出为经济基本，社会构造和社会政治心思的变更是推进改造的内涵动力，中英当局政策和中英两国关系制约改造的成长。港英当局顺应当局本能机能改变的须要调剂了行政体系和行政监察轨制；转变了旧有的征询轨制，淡化了港英当局殖平易近统治颜色。在必定时光内，这类改造有益于喷鼻港社会的稳固和繁华。然则，港英当局的殖平易近当局天性决议改造是以保留英国当局在港的殖平易近好处为最终目的，选举轨制的成长和港英当局公事员的当地化弗成能摇动其在港统治基本。这一次改造关系喷鼻港社会的稳固和繁华，关系喷鼻港前程成绩。Abstract:MacLehose governor moving era is a period of concept of Hong Kong history. During this period the British Hong Kong political system reform is refers to the Hong Kong British colonial nearly authorities the old political rule, political governance and political conditioning system changes. The British authorities of political development, the main significance of MacLehose the British political system transformation period is the future. He served as governor of political system reform ideas and methods on the one hand, it is the continuation and continuation, on the other hand it for the next, and several former governor political system reform has laid the foundation. Society is continuously evolving and growing system and political system reform is a social Kip anti total system changes a positive, and other external system factors combined action results. The British Hong Kong government political institutional transformation of the implementation is to substantial financial expenditure for economic foundation, change of social structure and social political thought is promote transformation of the connotation of power, the British and Chinese authorities policies and in British Relations between the two countries to restrict the transformation of growth. The British authorities in Hong Kong should be the authority of the changes in the needs of the administrative system and administrativ change the old consultation system, the British government to dilute the colonial rule of color. In a certain period of time, this kind of transformation is beneficial to the stability and prosperity of Hong Kong 's society. However, the British Hong Kong government by the colonial in nature authorities resolution reconstruction is to retain the British authorities in Hong Kong by the colonial nearly benefits as the ultimate goal, the electoral system of growth and the British Hong Kong government officeholder local Eph into can shake the basic rule in Hong Kong. This transformation of the relationship between Hong Kong and Hong Kong's social stability and prosperity, the relationship between Hong Kong and Hong Kong's future achievements.目录:内容摘要(中英文)4-6第一节 绪论6-10第二节 港英政府政治制度改革的前提条件10-25&&&&一、 香港经济、社会发展是改革的物质基础和内在动力10-17&&&&&&&&(一) 财政收入10-12&&&&&&&&(二) 华资财团12-14&&&&&&&&(三) 港人斗争14-17&&&&二、 中英两国在港政策和中英国际关系是改革的政治基础17-25&&&&&&&&(一) 中国因素17-19&&&&&&&&(二) 英国因素19-21&&&&&&&&(三) 中英国际关系21-25第三节 港英政府政治制度改革的特点25-40&&&&一、 与日益扩大的政府职能适应的改革25-30&&&&&&&&(一) “麦健时报告书”指导下的行政检讨25-26&&&&&&&&(二) 区域行政的建设26-28&&&&&&&&(三) 行政监察制度的强化28-30&&&&二、 以保存殖民统治利益为终极目标的渐进改革30-34&&&&&&&&(一) 无“民主”实义的选举制度30-32&&&&&&&&(二) 公务员本地化的保留32-34&&&&三、 凸现咨询民主，淡化殖民统治色彩的改革34-40&&&&&&&&(一) 行政立法两局的新气象34-36&&&&&&&&(二) 咨询委员会的涌现及其作用36-38&&&&&&&&(三) 区域咨询制度的改革38-40第四节 余论40-44征引及参考文献44-48附表48-53后记53-54分享到：相关文献|少数港人要求港英回朝 英国殖民百年何曾有民主
部分港人手持及藏独旗帜示威
　　不给港人任何参政权 随意搜查传媒编辑室
　　英国治下，香港民主空白百余年
　　作者： 向广仁
　　香港回归已17年，但至今仍有少数港人抗拒回到祖国怀抱，甚至出现缅怀昔日英国殖民统治、要求港英政府回朝的荒谬现象。这些人声称英国殖民统治香港期间，曾给予港人众多民主权利，因此对殖民统治感恩图报。然而从鸦片战争后的百余年间，若非中英谈判香港回归，港英政府从未想过给予港人民主选举。就算其后引入民主改革，英国也是一再反复，另有盘算。
　　曾以殖民地模式统治百年
　　自满清政府在19世纪中后期将香港领土分别割让及租借给英国，直至上世纪80年代初，英国对香港的管治仍是沿用最典型的殖民地模式，受英国皇室委任的香港总督手握所有权力，只需接受行政和立法两局咨询。这两局的成员均由他委任，藉以听取专家和公众的意见，令殖民政府可以制订合适的政策，以及吸纳华人精英进入政府架构。但就算两局提出建议，对港督也不构成任何法律制约，他完全可以自行其是，无需理会旁人的反对。在此前提下，直至1982年之前，港英政府一直没有实行任何民主选举。唯一例外是市政局有部分议员由选举产生，但市政局并不具政治重要性，只有很少的市政职能。
　　相比二战后全球其他地方掀起的反殖民地浪潮，港英政府甚少受到冲击，因此并不考虑通过民主改革以减少港人对英国殖民统治的抗拒。就连在1966年、1967年香港受内地政治运动影响，发生连串&反英抗暴&事件，港英政府事后进行反省时，也仅认为&港人对社会缺乏归属感&是引发该事件的主要政治因素，并在1972年实施针对此问题的《入境条例》政策。自此，凡在港连续居住满七年以上的非本土出生居民，即可享有永久居民身份，和可享受教育、医疗及福利等权利，不用担心会被遣回原籍，或外游回港时被拒入境。
　　到1982年，当港英得悉政府肯定会收回香港时，才匆匆从香港地方层面着手，成立18个有民选议席及具备咨询功能的区议会，并在1985年将各区议会民选议员人数增加至整体的2/3，主席亦由选举产生，港人至此才首次有政治参与权利。
　　香港《文汇报》则回顾称，上世纪80年代，港英政府运用不同方法来钳制传媒，政治部有权搜查传媒的编辑室，因此除亲中传媒外，其他传媒都不敢大肆批评港英政府。
　　英国对香港民主改革立场多次变动
　　英国政府为香港引入民主改革，始自中英政府讨论签署《联合声明》。1984年7月发表的《代议政制绿皮书：代议政制在香港的进一步发展》，其内容是要&建立一个政制，使其权力稳固地立根于香港，有充分权威代表香港人的意见，同时更能较直接向港人负责&。这项改革包括扩大立法机构作为权力中心，以及作为其他附属制度、甚至港督的合法性来源。
　　然而英国担忧在撤退前出现不稳定局面，港英政府在同年11月又公布《代议政制白皮书：代议政制在香港的进一步发展》。这份白皮书虽向香港民主派作出一些让步，例如增加由间接选举产生的非官守议员一倍，减少委任非官守议员及官守议员等，但对香港民主改革的立场出现了第一次倒退，没有为未来的改革作出明确承诺。此外，港英政府改变行政局组成的计划被搁置，部长制的提案暂停考虑，也无意图改变港督的职权或遴选方法。可以说，英国政府当时已放弃在香港推行进一步民主改革的计划。在年间，英国也一直相信在香港民主改革问题上的倒退对自身有利。
　　1988年2月，港英政府发表《代议政制今后的发展白皮书》，英国政府更清楚展示对香港民主改革计划的倒退：港英政府否决支持民主团体在当年立法局选举中引入多个直接议席的要求，原因是&香港市民广泛支持立法局加入一些由直接选举产生的议员的原则，但对于应在何时执行有分歧&。此外，港英政府在建议内还显著遗漏如何改革行政架构以&更能向港人交代&的环节。
　　末任港督的民主改革实属一厢情愿
　　不过此后英国的态度又出现变动。香港自20世纪80年代起经历经济增长放缓、贫富差距扩大、通货膨胀、失业问题等连串打击，令港英政府权威不断下降，统治变得日益困难，英国为维持在港的有效管治，需要对北京及香港采取新的立场。当时英国国会外交关系委员会明言，《联合声明》对英国在中国市场的表现影响甚微;英国在年间对华出口激增的情况已终止，中国同期对英出口却增加逾倍。英国认为自己在中国经济利益有限，中国在香港的经济利益却非常庞大，因此即使对华采取强硬立场，可能只需付出很低代价。加上西方当时正联合对付中国，英国认定由于中国陷于困境，对英方改变在港政策将无法进行有力反击。
　　1992年初，英国新政府上台，随即派遣政坛重量级政客彭定康担任最后一任港督，并悉力推行香港的民主改革。他在同年10月宣布政改方案，主要内容包括把投票年龄下调、设立多个新功能组别选举议席，让所有在职人士都成为功能组别选举的选民，并令这组别的选举变为普及选举。他的目标是要令立法会尽早成为全部议席均由普选产生。
　　然而港人并不太注意彭定康的改革内容，对他的政制改革兴趣也迅速下降。当时民意调查显示，约半数受访者认为彭定康在香港已甚无作为，甚至开始考虑撤换港督的需要。在1995年2月的民调中，约1/4人认为英国应撤换他。三个月后的另一项民调显示，近半人乐意看到他提早离开，香港改由一个本地人组成的议会，在没有港督下管理至1997年。彭定康作为末任港督，本以为藉大力推行民主改革，能换取港人尊重，为港英最后的殖民统治重振声威，结果证明这种想法实属一厢情愿。
　　在香港引进民主改革再次遇挫后，英国又重新采用过去与中国及香港保守政治势力合作，以谋求管治能力与撤退的旧策略。日英国与中国就成立终审法院达成协议，这意味英国愿意在一直宣称与荣誉攸关的重大事情上放弃主动权。
　　英国政府在香港引入民主改革上一再表现反复，主要原因当然与其政府为自身利益而行事有关。但他们也对香港人在民主诉求的积极性作出错误判断。以往研究显示，香港人认为经济繁荣和社会稳定，比自由和民主更重。2004年的一项民意调查中，当受访者被问及：若必须在民主和经济之间作出选举，会觉得哪样比较重时，近六成人明确表示选择经济发展，只有略多于一成人选择民主，而认为两者同样重要的约为1/4。
　　学者认为，通常人们争取民主，目的是为推翻政治压迫、保障个人自由、保护人权、成立廉洁政府和确保民众分享平等机会等。但在香港的情况却截然不同。绝大部分香港人是在殖民地政府成立后才移居此地，对外国人入侵的感觉并不强烈。此外他们多数是为逃避战乱、灾荒、社会及政治动荡才涌入香港，普遍害怕社会混乱和不安定，一心追求安稳生活，不愿轻易挑起纷争。同时迫于国内外压力，英国需要以开明政策统治殖民地，因此除政治以外，在推行法治、保障自由和人权、维持廉洁社会上等事项上确是作出建树，香港人没有经历过痛苦和混乱的民主化过程，就享受到民主化的成果，因此也不愿意承担加速民主化可能带来的风险。▲
责编：刘昆
版权作品，未经《环球时报》书面授权，严禁转载，违者将被追究法律责任。
环球兵器库为天下军迷，倾力打造环球第一兵器数据引擎！
24小时点击排行
12345678910
24小时跟贴排行
环球时报系产品基本法秩序下的预选式提名与行政主导制的演化_港澳台法制_中国宪政网
基本法秩序下的预选式提名与行政主导制的演化
作者：田飞龙 &
&&&&摘要:& 全国人大常委会关于香港政改的决定为特首普选提供了新的法律基础,延续并强化了政改以基本法与人大决定为严格法制框架的基本法秩序主义。这一决定具有保守渐进的法治特征,没有为泛民派诉求的公民提名或国际标准给出适当空间,在一定程度上反映了中央治港方略从消极不作为向积极干预的转变,但这一干预并未超越基本法秩序轨道,是对基本法秩序的严格执行与守护。人大决定给出的是一种"预选式提名",这是由机构提名的法律属性以及提名委员会对选举委员会模式及其功能代表制基础之总体继承性决定的,由此构成一种作为"循序渐进"原则下政制发展阶段性框架的"预选-直选"式普选模式,而对功能代表制的基础性反思与重构则不在本轮政改范畴之内。这一保守性普选框架意图在于:以中央外部权威实质性干预确保香港的特首忠诚与"行政主导制"。这有可能造成泛民派更广泛的政治不合作及其在立法会内的优势发展,从而造成更严重的政府管治困难,推动行政主导制向有利于立法会方向的权力均衡体制演变。疏解这一难题的出路在于建构香港的执政联盟体制机制。
&&&&关键词:& 国际标准 香港基本法 预选式提名 行政主导 执政联盟
全国人大常委会于2014年8月31日如期做出关于香港政改的决定（以下简称：831决定），完成政改“五步曲”之第二步。这一决定从整体来看尽管符合《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称：基本法）与2007年人大决定的法制框架，但与香港各界的普选预期有较大距离―――泛民派自然认为是史上最严的“筛选”制度，是假普选，建制派亦表示该方案相对于自身一贯主张更趋保守。
　　在香港政改话语谱系中，对2017特首普选存在着截然对立的两种观点：第一种是泛民派坚持的国际标准说，引用《公民权利和政治权利国际公约》第25条b款作为规范依据，强调普选应“普及而平等”，不应存在“不合理限制”，否则就构成筛选，属于假普选；第二种是官方与建制派主张的基本法秩序说，引用基本法第45条及全国人大常委会2007年决定为规范依据，强调普选应以基本法和人大决定为基础和框架，不存在超越具体法制秩序的国际标准，普选的前提是合乎基本法。国际标准说与基本法秩序说在提名问题上便呈现为“公民提名”与“机构提名”的二元对立。提名机制之争成为香港特首普选的核心争议，而对于具体的“一人一票”选举制度如何设计却没有发生严重争议，这在世界普选史上亦属特例。不过，这一焦点偏移的特例来自于一国两制和基本法独特的制度构造，双方争议的本质在于作为基本法支柱与核心原理的“功能代表制”及其对立法会和特首制度的支配性是否还具有政治正当性。长期以来，反对派立志彻底废除“功能组别”，将“功能代表制”剔除出基本法秩序，实现基本法与香港政制的彻底“民主化”，而这一诉求在基本法秩序内部是完全无法达成的，于是便有了对国际标准的远程追溯和对本土违法“公民抗命”（civildisobedience）的持续发酵。在以法治作为核心价值的香港社会，违法的“公民抗命”成为一种主要政治博弈手段，广场代替议场成为香港政治的主场，温和理性的商业精神逐步被激进不妥协的青年运动所压制，这一发展趋势表面来看是特别奇怪的，但就反对派锐意进取的“纯粹民主目标”及其对国际干预力量的心理依赖与想象而言，则可理解一二。
　　本文拟通过对普选国际标准的存在性与适用性的分析证明人大决定体现了基本法内置的“预选―直选”式普选。人大决定确立的正是一种“预选式提名”的框架，这是基本法第45条普选承诺的本质与真相。未来普选进取空间应置于对提名委员会这一基本法功能机构的权力限制与监督上，使其“预选式提名”不能真正演变为“筛选”。同时，人大决定造成泛民派理想的重大挫折，可能导致2016立法会选举中泛民派获得补偿性胜利，造成基本法确立的行政主导制开始向权力制衡体制演变，由此，应积极检讨“行政长官绝对中立”原则，探讨行政长官主导下的执政联盟可能性问题，以期维持某种相对弱式的行政主导制。
　　一、筛选、预选和普选：国际标准问题
　　普选国际标准问题是香港政改的核心争议之一，是反对派论证“公民提名”与”和平占中”正当性基本法秩序下的预选式提名与行政主导制的演化的超国家法依据，其主要文本来源是《公民权利和政治权利国际公约》第25条b款，简称为“公约普选条款”。从反对派最宽泛的论述来看，其推理逻辑是：第一，“公约普选条款”作为普选国际标准的规范依据，是存在的；第二，“公约普选条款”适用于香港；第三，香港的特首与立法会普选安排应符合这一条款，否则构成对国际法义务的违反。反对派立场可简括为“国际法义务论”。尽管反对派对这一国际标准的解释和具体应用花样翻新，不尽一致，但不影响其政治论述的权威来源，这也进一步证明澄清“公约普选条款”与基本法关系的重要性。
　　与反对派针锋相对，官方和建制派对该条款的反驳逻辑是：第一，最强立场，以普选国际实践的多样性否定国际标准的存在，将普选完全作为主权内部事务对待；第二，中强度立场，承认“公约普选条款”的存在及其有效性，但依据英方“1976年保留”和中方“1997年外交照会”排除其在香港的适用性；第三，偏弱立场，承认“公约普选条款”存在且通过基本法第39条适用于香港，但属于间接适用，必须根据相关本地法律的具体转化予以实施，1991年的《香港人权法案条例》对普选标准的引入存在“越权违宪”嫌疑，相关条款被临时立法会依据基本法予以废止，故本地立法依然不能提供实施依据。这一立场可简括为“基本法秩序论”。
从多数意见与理性立场来看，完全否认“普选国际标准”存在性的观点不具有切实的法律基础与学理基础，但完全承认这一标准的适用性的观点也存在法律解释方法上过分偏重文义解释而忽视立法原意解释的缺陷。宪法学者强世功教授近日在香港《明报》撰文提出，双方辩论均存在法律立场与学理立场的混淆与倒错。该观点有一定道理。实际上，在“双普选”背景下，如何看待围绕“公约普选条款”展开的学理与法律解释之争，如何界定公约之“普选”标准与基本法之“普选”安排之间的相互评价与对话关系，是香港政改与民主化的长期课题。即使2017普选完全按照基本法之普选框架实现，未来立法会普选以及更远期的基本法秩序重构也要求人们对这一核心概念及其法律内涵予以深入剖解。
（一）揭开国际标准的神秘面纱
　　政治制度的国际标准与工业技术的国际标准有着不同的属性和适用方式。在经济全球化背景下，基于产品国际化与利润最大化的理性要求，工业技术的国际标准日益具有强制性与同质性，如果特定的生产国不能满足这些标准，将面临无法出口和无法进入国际市场的前景。因此，在工业技术领域，与国际接轨要求原理和技术指标上的简单一致化。但政治制度属于主权和民族整体实践范畴，特定国家的政治制度在本质上只服务于本国政治实践和治理需求，并无出口压力，也无接受国际单一标准评价与管辖的完备政治理由。因此，政治制度的国际标准只是一种建立在人权普适性与国别主权意志相协调基础上的、以指导和改进国际整体治理状况与水准为基本目标的共同治理行为。这里不存在“人权高于主权”的激进主张，也不存在反对派主张的必须符合其“想象”的要点标准才符合国际标准的问题，而是在人权价值与永久和平理想背景下，以尊重和引导各缔约国采取符合公约原则与基准的方式改进治理体系的实践进程。在笔者看来，尽管“公约普选条款”在法律上并不适用于香港，但基本法建构的特首普选与立法会普选目标及其实践过程与具体制度模式，并不违反普选国际标准，而是为该标准提供了一种富有个性与创造性的、“一国两制”独特框架下的实践样本。退一步讲，即便公约普选条款适用于香港，基本法的普选制度安排，依然具有充分的自主性和选择空间。
“公约普选条款”到底是什么并非反对派的想象，而有着确定的法律内涵。《公民权利和政治权利国际公约》第25条b款的完整条文如下：“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达。”该款确定了“普选”的适用范围、技术标准和主旨目的。就适用范围而言，该条款适用于“真正的定期的选举”，即可以适用于缔约国依法确定的所有“定期的选举”，包括立法机关和行政机关的选举。就技术标准而言，其主要确立了三个技术要点：一是普遍性标准（universal），要求选举权不得被少数群体垄断，而应扩展至特定政治体内以非歧视方式界定的合格选民；二是平等性标准（equal），即每个人的投票（vote）应具有相等的价值（value），也就是通常所谓的“一人一票，一票一值”；三是秘密性标准（secret），即选举应以无记名投票的秘密方式进行，这是保障投票人意志自由、抑制早期贿选风潮的关键性制度机制。就主旨目的而言，普选国际标准的唯一目标在于在选举中实现选民意志的自由表达（freeexpression）。普选国际标准的“三大技术标准”有着确定的法律内涵。结合第25条主文中“权利”与“机会”以及“不受公约第二条的区分和不受不合理的限制”表述，在法律逻辑上还可推导出“第四标准”即“合理限制”标准，就是缔约国为落实普选“三大技术标准”改进政治制度，可以在具体的普选制度中实施不违反上述技术标准的”合理限制”，以便普选能够在国内宪制基础及合理有序的框架内实现。基本法确立的“提名委员会”不是原来的“选举委员会”，只具有普选制度中的“提名功能”，尽管这一功能因机构提名属性与功能代表制限定而具有某种“预选”效果，但不影响选举阶段的“普及而平等”的选举，只是便利普选组织与安排的“合理限制”，并不违反上述“三大技术标准”，而是在根本目的上有利于保障选民意志的合理、有序、自由表达。“合理限制”不是“不合理筛选”，其并无不当。
（二）两次“保留”核心是政改自主性
　　英国“1976年保留”和中国“1997年照会”构成两次保留，需准确理解其法律含义与政治意志。对英国“1976年保留”的存在性与有效性，辩论双方并无异议，但对于这一保留的具体内涵存在不同理解。建制派认为这一保留继续有效且为1997年之后的基本法秩序所吸收，在法律意义上排除了“公约普选条款”的适用性，香港不对该条款负有实施义务和报告义务。反对派甚至大律师公会则要么坚持公约整体适用于香港，包括保留部分，要么认为英国的保留仅限于文字上的“行政局”和“立法局”（已被基本法废除），而不包括行政长官和立法会。
　　对英国的保留应这样认识：一方面，这一保留是英国实行本土与殖民地“二元宪制”模式的政治选择，对应的是英国殖民秩序下的总督主导制，将立法局与行政局的产生模式排除在公约普选标准之外，从而保持香港殖民秩序的稳定性和连续性；另一方面，保留声明不等于排除香港的民主化，而是保留香港政制发展的自主性。当然，这一自主性属于英国而不属于香港，这从回归过渡期港英政府的代议制改革可以看出，但这一改革尚无明确的“普选”安排，而只是逐步扩大立法局（甚至区议会）的民主基础。1990年代初，港英政府在制定《香港人权法案条例》时曾试图确立该法案的“凌驾性地位”与基本法对抗，同时以“明修栈道、暗渡陈仓”的方式引入在1976年已做保留的民主标准，但这一基本法秩序下的预选式提名与行政主导制的演化法案的“凌驾性地位”被回归时的临时立法会废止，而通过相关本地法例撤回“保留”在殖民地宪制秩序中实际上是越权违宪的，更因该法案凌驾性地位的丧失而不可能具有效力。1995年香港法官祁彦辉的判词曾涉及《公民权利和政治权利国际公约》第25条b款对立法会选举的适用，亦由于缺乏英国政府的法律授权以及不被基本法秩序支持而不可能构成具有法律意义的“先例”。
　　中国政府于1997年香港回归前夕照会联合国秘书长，声明英国的“1976年保留”继续有效，同年12月发出第二份照会，声明香港的人权报告义务继续实施，由特区政府起草，外交部代转。
中国政府的“1997年照会”的准确法律含义是：公约整体对香港继续有效，英国保留部分继续有效，普选保留包含的中央政府（不是香港）对香港政制发展主导权继续有效。这样就可以理解虽然中英两国政府在“公约普选条款”的保留态度上高度一致，但港英政府末期推动香港政制民主化（动机不论），以及中国政府在回归前的基本法制定中确立“双普选”目标及回归后稳健推进香港普选进程的客观政治表现，亦有协同之效。“保留”与“保留之保留”均应在立法原意和整体政治意图的意义上理解和解释，认识到保留的首要法律意义是对该条款适用性的绝对排除，否则就会出现因单纯的咬文嚼字而无法区分和衔接殖民秩序与基本法秩序、违背保留声明原意的法律解释错误甚至政治错误。
（三）基本法秩序下的“预选―直选”式普选
　　按照政改五步曲，全国人大常委会已在2014年8月会期正式审议特区政府政改报告，同时已安排专门程序在深圳接见泛民派代表并接受其《民间政改报告》。全国人大常委会按照基本法与前期决定框架，结合特区政府政改报告，参酌泛民代表意见及其民间报告，做出合法且合理的“一锤定音”式政改决定，以法律形式和效力确定性地排除香港政改辩论中出现的对“国际标准”的浮泛议论与想象性适用，坚持其在基本法秩序内的普选目标、提名模式以及虽无义务但实质符合“公约普选条款”之三大技术标准的方案框架，而将政改方案细节与具体规则保留给香港本地立法。如果反对派依然宽泛而抽象地坚持“国际标准”，既无法完备论证国际标准在香港的适用性，也无法指出基本法与人大决定的“普选”安排在何种具体标准与实践意义上违反了国际标准。至于不惜以此为由仓促“占中”以完成此轮政治反对运动的“交卷时刻”的作法，则其正当性与合理性将面临基本穷尽的尴尬，其运动的号召力亦将逐步衰竭。当然，“占中”行动可能只是政治对抗的第一次攻击波，“后占中”时代在立法会、法院、街头等场域爆发的不合作运动及对政府管治的全面负面影响，才是对基本法与一国两制的更严峻考验。然而，这场考验已与国际标准无关，反对派进一步诉诸的可能也就不是尚有确定规范形式的国际法律标准，而是部分化的“民意”和抽象化的“理念”。认同与整合的政治斗争远未结束。
　　831决定似乎坐实了泛民派的“筛选”预判，从而引发其集体“否决”表态，学运系统的罢课与“占中”动员更是愈演愈烈。理念之争的背后是对普选“国际标准”认知和适用上的分歧。在上文中笔者对国际标准进行了具体分析与解释，以便澄清讨论的前提。笔者的总体观点是普选国际标准是存在的，但基于英国政府1976年的保留和中国政府1997年的外交照会，相关标准并不适用于香港，然而，在法律上不适用不等于国际标准不可以作为一种理想性标准对香港普选构成规范评价的准据。在非适用的理想性标准意义上，泛民派的“筛选”指责混淆了规范适用标准与理想评价标准，超出基本法秩序追求“真普选”，导致其主要诉求在既定法制框架内无法满足；而人大决定基于此次普选所依据的基本法与前期决定，本着政改循序渐进和维护作为基本法支柱之功能代表制的立场，所给出的普选框架尽管显得保守与强硬，但并不构成所谓的筛选，而是一种基本法秩序下的独特的“预选―直选”式普选。
　　二、人大决定确立“预选式提名”框架
　　无论受到何种反对，831决定在中国法律体系中具有与法律等同的规范效力，构成香港政改的最新法律基础。该决定的全称是《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，该名称表明此次决定并非仅仅约束2017特首普选，而是确定了2017之后各届特首普选的一般性框架。当然，这种决定仍然只是“五步曲”框架下的“小政改”，不涉及对基本法正文的修改，但如若今后对基本法秩序进行整体检讨和翻修，831决定及其普选模式未必不可再次进入中央政治考量与决断的范畴。
　　我们需要对这一决定的法律要点予以简单归纳，以便准确认知其性质与意图。831决定本身几乎回应了第一轮政改咨询中所有的主要争议点，且以最严格的法制标准作出了保守性限定：第一，“参照”变“按照”，即2017特首普选的提名委员会在人数、构成和委员产生办法上与2012年选举委员会相同，意味着前期讨论中的增加委员人数、委员普选或公司票/团体票改为个人票等意见一概被否决，剩余空间仅为在四大界别内部调整小界别构成及其委员配额；第二，提名的“民主程序”被确定为过半数标准；第三，候选人人数被限定为2人至3人；第四，全体合资格选民一人一票选出特首；第五，中央对选出的特首人选进行实质任命；第六，政改法案如被立法会否决则沿用2012年办法，特首普选与立法会普选再议。
笔者认为，这一框架并未超越基本法秩序，而是对基本法秩序的严格守护。当香港舆论讨论中央“普选”承诺时，其实并没有严肃并严格地从基本法出发来理解和追求既定法秩序下的普选目标，而是将“普选”抽离出具体的基本法秩序，不顾及基本法到底做出了怎样的“普选”框架承诺，一味以“国际标准”和非法制的理想性理念来作为实际政治主张的基础。事实上，从基本法起草到实际运行十七年，对特首普选的制度安排都不是一种“空白支票”式的可以任意填充的空间，而是已对这一空间的结构与布局做出了既定的体制性安排。这一体制性安排非常清晰地体现于基本法第45条第2款，即“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。而“提名委员会”就是这一普选体制性安排的中枢性制度，且这一委员会并非没有参照物或标准，它是以之前运行的“选举委员会”为参照，延续的是功能代表制的政治构成逻辑，严格执行该条款中的“循序渐进”原则。当泛民派完全忽视或有意不承认这些既定的体制性安排时，对人大决定相关限定措施的理解和接受就会出现严重的非法制化的困难和误读。这一承诺来自于基本法的单方面决断，《中英联合声明》并未提出“普选”目标，且所谓“国际标准”又不能直接适用于香港，故人大决定秉承了这一法制承诺的渐进性和有限性特征，并未以“另起炉灶”全面翻修基本法的方式追求“一步到位”的理想型普选。在这一法制框架内，“提名委员会”承受了原“选举委员会”的基本构成原理和运作逻辑，当此种逻辑与“一人一票”的普选逻辑相结合并发生作用时，提名委员会的“预选”功能便隐秘地藏身于“提名”功能之下，以保障政制发展的延续性和可控性。
（一）机构提名的“预选”性质
　　这一普选框架比香港各界的各式方案都要“保守”，显示出中央一改之前的“自由放任”立场，对香港政改已行使实质主导权。但是，泛泛地指责中央违背承诺是不合适的，首先需要搞清楚中央在基本法中的承诺到底是什么，以及中央对提名委员会的赋权与维护行为到底是在维护什么。总体来看，人大决定确立的是一种“预选式提名”框架。
　　原来的选举委员会集“提名”和“选举”于一身，过半数标准落实于“选举”环节，故“提名”环节可接受1/8宽松入闸条件。如今委员会仅限于“提名”，“选举”责任已剥离给全体选民，但人大决定仍然采纳了作为选举标准的“过半数”标准，是否超出了提名委员会的职能范围？官方的解释理由是提名委员会是一个机构，是一个整体，其意志需要通过“过半数”来表达。如果从公司或法人决策原理来看，这种解释也说得过去；而在民主程序的通常理解中，过半数也是一个经常性选项。但是，提名并非一项自足性决策，而是作为普选的一个前置性、辅助性程序而存在。就普选整体目标来讲，在“提名阶段”是否需要严格到“过半数”标准？大律师公会主席石永泰对此就提出过质疑，认为中央将选举标准与提名标准混淆，造成不合理限制。在笔者看来，这只能解释为人大决定界定的“提名委员会”并非纯粹“继承”原选举委员会的“提名”功能，而是在“提名”与“直选”之间保留了一种“预选”功能，即特首“选举”功能在制度上没有完全从“提名委员会”剥离，而是将“预选”功能保留在委员会内，将具有“复选”性质的“直选”功能剥离给全体选民，由此构成一种流程化和系列化的特首普选整体性制度。“预选”属性还可从人大决定对候选人数的严格限定上来认知。如果没有这一人数限定或人数限定较为宽松，则“预选”便不具有制度意义。但是，“预选”本身仍然是制度中性的，不等于必然排斥泛民主派，也不等于建制派自然“入闸”。
　　那么，人大决定采取“预选”和“直选”分离的形式，到底是在维护什么呢？这需要从概念上进一步追问“机构提名”的特性。“机构提名”不同于公民提名、政党提名之处在于其是基本法建构的独立机构，有着“广泛代表性”，在法理上具备对香港政治社会的整体代表资格。这一代表资格不是基于“一人一票”的直选基础，而是基于功能组别的政治基础。相比之下，公民提名与政党提名不具备这样的整体代表性，从而只能采纳多元主义的提名原理，根据法定条件和程序提出候选人。但“机构提名”本身有基本法（包括本次人大决定）之赋权，且在政治代表性上推定代表香港整体政治社会，故其“提名”就不可能是一种多元主义式的社会性提名，在逻辑上必然包含一种“预选”性质。这也是为什么双方争议中会出现两种声音：一是官方反对提名委员会全体普选产生，认为这样做就使得后续的选民投票变得没有意义，相当于选民二次确认；二是泛民派指责过半数提名相当于已经由“小圈子”选出，后面的选民投票同样丧失意义。显然双方在逻辑上都不否认“提名委员会”具有某种选举性质，双方争执的要害之处在于提名委员会的“广泛代表性”到底是什么代表性？显然，这不是“一人一票”式的代表性，而是以功能组别为基础的功能（职业）代表性。
这样看来，“提名委员会”的完整表述应该是“提名和预选委员会”，维护的是作为基本法支柱的功能代表制在特首普选上的制度正当性。而泛民派长期以来致力于完全废除功能代表制（无论是在立法会制度上还是在特首制度上），这就造成了双方在代表正当性层面的严格理念分歧。2014年9月1日的政改简介会上，李飞和张荣顺两位中央官员均同口称赞“提名委员会”是一个高明的设计，“越看越可爱”，其隐晦语义在于作为提名委员会基础的功能代表制体现了政治上的均衡参与，体现“港人治港”与“商人治港”的实质性平衡，有利于保护香港商业阶层利益，有助于对“一人一票”的纯粹民主制形成一种制度性的制衡。显然，中央认为制衡原则至少是与民主原则并驾齐驱的宪制性原则。这表明，中央对于完全废弃作为基本法支柱的功能代表制是持严格警惕态度的，未来立法会普选也未必完全抛弃功能组别架构。
（二）功能组别的政治意义
　　如何准确认知功能组别在香港民主发展中的价值与意义呢？在2014年4月28日提交给特区政府的政改意见中，大律师公会提出的关于2017特首提委会选举和2016立法会选举中对公司票/团体票以及对基本法附件二所载“分组点票”机制的废除建议，触及了香港民主政制中一个根本性的问题：“功能组别”在现代政治中还有何意义、其在香港民主中还有何意义？因为功能团体的普选化和立法会的实质一院化将标志着“功能组别”这一概念重新从政治领域被排除，即使继续存在，也只是还原其经济社会阶层意义而已。
　　作为商业社会和商人精英领导下的香港，其民主政制安排应为资本创造力和社会领导力保留适当空间，应通过制度构造与合理化设计容纳多元价值，使功能组别在未来香港政制中继续保留并发挥其合理作用。
　　功能组别的理论基础是政治行会主义。行会本是欧洲封建制下的一个特定概念，多元的行会体系反映了商业社会的阶层结构与生产管理方式。由于技术因素的引入，行会自产生时即存在着“师傅―学徒”的对应关系，二者在政治和经济地位上并不平等。在行会内部，对于代表资格和发言权的界定不是按照现代民主的“一人一票”模式进行的，而是由“行业领导者”说了算，而且，基于行业自治的要求，不同行会的内部组织机制也不尽相同。在欧洲中世纪，政治学上的个人主义尚未从基督教共同体以及世俗行会体制的多重束缚中挣脱出来。由于行会在封建政治与经济中的主导地位，以行会为基础的“职业代表制”进入近代政治学和政治制度体系。
　　现代民主的发展就是政治行会主义向政治个人主义的变迁，但这一变迁过程不是一种直线进化，而是缓慢且不断调整的。资产阶级民主革命的基本内涵是新兴资产阶级领导平民阶层反对封建王权、宗教特权与土地贵族的斗争，其将更加多元的社会阶层带入政治领域。由于资产阶级诉诸的是普遍主义的启蒙个人主义话语，按照《法律与资本主义的兴起》的作者泰格教授的说法，这一“造反法理学”直接推翻了封建体制，但也为被领导的无产者提供了要求政治平权的法律意识形态。法国著名政治学者罗桑瓦龙在《公民的加冕礼―――法国普选史》一书中便全景式展现了法国的“个人”如何一步步进入现代政治史的。法国大革命的暴烈与法国民主政治的长期动荡与法国启蒙哲学中彻底的个人主义倾向有关。
　　如今香港政改咨询中对“功能组别”一边倒式的恶感与排斥，在意识形态上来源于同样的政治个人主义。“一人一票”成了民主的名片和政治制度安排的第一原则。超越基本法的“公民提名”方案在学理上同样来源于此。借用罗桑瓦龙的说法，香港泛民派似乎也在追求一种“公民的加冕礼”。然而，吊诡的是，优质的民主并不产生于在理念上彻底与高亢的法国，而是产生于具有保守和妥协特征的英美。“世界公民”潘恩曾游走于英、美、法之间，鼓吹一种激进彻底的民主主义和世俗理性化的自然神论，但美国的联邦党人最终与之决裂，而英国的柏克及议会主流派别干脆对他进行了缺席审判。
　　英美政治不是完全的“政治个人主义”，而是在保守主义、理性主义以及贵族美德共同支撑下的混合政制，是对行会代表制与公民代表制的制度综合，其具体表现为：第一，两院制，其分别吸纳行会代表（广义）和平民代表，相互制衡；第二，总统选举中的“选举院”制，尽管其已被政党政治虚化，但代表了一种折中原则；第三，参议院对法官任命的听证批准权。更关键的是，这些制度设计有效抑制了法国大革命中频现而英美政治中少见的“多数人暴政”，令法国政治思想家托克维尔羡慕不已。因此，现代政改不是单一“民主”原则的直接制度兑现，而是以民主为基本目标的宪法设计与制度综合，需要容纳最大化的实践理性。“功能代表制”就是香港政制中最大的实践理性因素。
　　在基本法设计中，功能组别一度显赫，但也长期遭受泛民派的正当性挑战，在“双普选”压力下更是可能遭遇“死刑判决”。在“双普选”之前，功能组别是香港政治的主要基础，立法会（半数）和行政长官均由其产生。尽管基本法也要求功能组别内部容纳一定的协商与选举民主，但这一安排的“政治行会主义”逻辑决定了不可能存在持续有效的团体内民主，公司票、团体票在行会体制下自然被实质转化为“领导票”。这不是专制，而是行会制逻辑使然―――师傅不可能与徒弟平权。这种安排被认为违反了现代民主的“一人一票”原理。
　　根据831决定，行政长官2017年可通过提委会模式普选，立法会2020年全部普选。可以预想，在立法会普选争议中，功能组别即使不被废除，其内部普选化改革也势将无法阻挡，而立法会内的“分组点票”机制同样将面临严峻考验。这意味着普选带来了香港民主一元化和“一院化”前景，香港政治中的行会主义开始衰落，个人主义强势兴起。就民主发展趋势及其意识形态力量而言，这是不可逆转的，也是对“功能组别”的简单功能论证与重申所不能对抗的。在此前景下，功能组别仅仅可能在提委会“按照”选委会组成并履职的过程中予以永久性保留，对行政长官的候选人名单产生某种日益弱化的行会主义影响。
　　这样一来，香港政制将基本偏向“政治个人主义”的纯粹原理，行会主义及其制度保障被降至最低点。从形式上看，这是香港“民主”的划时代进步，是香港的“公民加冕礼”。从香港作为自由贸易港和国际金融中心的定位来看，伴随行会主义衰落而来的是：第一，立法会内部缺乏利益分殊与制衡机制，泛民的简单多数可能带来一种“福利主义”，削弱“一国两制”中香港的资本主义因素及其创造活力；第二，立法会简单多数对行政权构成压倒性优势，香港行政主导体制发生结构性变迁，政府管治能力进一步弱化；第三，议会辩论与政府决策中的“专业性”下降，专业界利益与公众利益的互动平衡被打破。
　　当然，民主的标准化扩展在全世界都是一个不可逆转的趋势，须加以适应。在此过程中，保守美德强健、初始制度合理、政党政治规范、公民社会完备的西方发达国家可以有效吸纳和承受民主化冲击，收获其利，而转型民主社会的意识形态接受与机械模仿常常会造成对社会传统建制与生活方式的误解与误伤，得不偿失。在“双普选”实质性重构香港政制的背景下，全体香港人（包括建制派与泛民派）都需要严肃思考一系列前提性问题：功能组别在香港政制中还有何意义？如何予以制度化保留和维系？如何达致行会主义与个人主义的平衡与制度综合？
　　追究历史的话，功能组别进入香港政治体制起源于港英政府1984年的政制改革白皮书，作为对英国两院制之上议院经验的模仿。1987年，港英政府更是将功能组别机制作为直接有效的经验推荐给基本法起草委员会，从而成为基本法设计相关政制架构的基础性原理和支柱。今日，当普选成为一种民主意识形态时，功能组别所代表的均衡参与和制衡理性是否还可能获得理解与维系，仍然构成对香港政治民主化的一大挑战，也是香港民主文化是否真正理性成熟的重要判准。从831决定看来，中央决意保留此种代表制，从而坚持均衡参与和制约平衡的宪制价值。这也是“预选式提名”得以成立的重要政治与思想前提。
　　三、从行政主导制到权力制衡体制
　　基本法的宏观权力模式被通说描述为“行政主导制”，这可以得到基本法中行政长官权力条款的有力证明，也可以得到官方学者和中央权威机构解释或说明的佐证。但是，如果从整体观察基本法设计的权力架构，所谓的“行政主导制”又受到立法会权力的有效制约，并非完全的“行政主导”。根据陈弘毅教授的考察，基本法在起草时围绕行政与立法关系曾出现过三种意见：（1）立法主导模式；（2）行政主导模式；（3）行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡模式。最终，第三种模式即制衡模式被实际采纳。姬鹏飞在1990年的基本法法律草案说明中提到：“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约。”其中，“实权”说对应基本法中特首的诸多特权和相对于立法会的优势权力，而“制约”说则对应基本法中立法会的控制与反制权力。因此，基本法的权力体制是一种侧重“制衡”的体制设计，不完全是“行政主导”，更不是“立法主导”。不同的学者对这一体制的主导属性有不同认知，比如王叔文认为这一体制基本上是“行政主导”，许崇德则认为基本法接纳的是制衡体制。实际上这两种认识并非完全冲突，而是表述了姬鹏飞草案说明中的不同侧面。基本法制定之后，末代港督彭定康的政制改革倾向于模仿英国议会体制确立立法机构的至上地位，这无疑与基本法中对行政权予以“实权”化建构以及确立倾向于行政权的制衡体制之立法取向存在冲突，最终导致“直通车方案”失败，双方各行其是。而“行政主导制”日益被中国权威宪法学者以及官方确认为保障香港政制循序渐进发展以及香港繁荣稳定的基石，这其实也回应了姬鹏飞1990年草案说明中突出的“稳定”与“行政效率”两项基本价值。
　　然而，随着回归十七年以来的政制演变，在中央基本遵循“不干预”政策的背景下，香港本土政治反对力量及其传媒控制力与社会动员力均获得较大发展，日益导致基本法确立的“行政主导制”或制衡体制面临失衡压力：一方面，立法会内泛民派议员影响日益增长，掌握政改方案及重大法案否决权，取得政治性与政策性讨价还价能力，对政府预算及施政法案通过的程序制约作用越来越大，而恶意“拉布”（指在立法会审议议案时故意拖延时间―――笔者注）更是严重阻挠政府施政，导致“行政主导”实际不能，政府威信和管治能力日益下降；另一方面，司法界（律师、法官等）保持普通法保守主义传统，对中央政府干预和特区政府主导持政治警惕与高位审查立场，引发过数起特区宪制危机，最后不得不借助中央权威和人大主动释法予以化解。这在暴露“行政主导”实际不能的同时，也开启了中央干预的先河。此外，中央基于对回归十七年“行政主导制”运行情况的评估，在继续合法力保“行政主导”的同时，在白皮书中明确提出了具有“全面、直接、最高”特征的“全面管治权”概念，甚至将法官列入“治港者”行列予以规控，显示出以中央权威弥补“行政主导制”不足的政治意图，以便保障特首效忠和央港关系可控发展。831决定同样分享着这一中央干预意图，然而这亦表明“行政主导制”的实际式微。不过，中央干预在一国两制与基本法框架下不可能突破香港权力架构边界而深入管治细节，因此在人大决定的刺激以及香港政治生态自然演变的趋势下，所谓的“行政主导制”有可能遭遇到立法与司法分支更加严厉的内部体制夹击与挤压，从而引发更加严重的“管治能力危机”。
　　具体到本次中央决定的影响，笔者认为这种预选式普选可能造成基本法体制下行政主导制在实际管治过程中的进一步困难：第一，泛民主派在特首普选上的制度性挫折将倒逼其加强2016立法会选举的争夺，选民意愿亦可能基于制衡理性而反弹支持泛民，导致立法会否决权之争白热化并朝着不利于政府和建制派方向演化，行政主导制遭到实际削弱，立法会“拉布”现象恶化；第二，行政长官无政党背景将进一步制约其管治联盟的形成，建制派在政治护航与权力分享上的失衡可能导致与特首的进一步疏离，特首在政治上更加孤立且管治人才匮乏；第三，司法界基于对白皮书及中央强硬决定的反弹，可能以司法复核方式频频攻击政府政策，司法政治化会加剧，与立法会“拉布”共同夹击政府；第四，特区政府固有的特首与“政务官治港”传统之间的矛盾，亦可能因缺乏有效的制度创新与人才储备而无法疏解；第五，民主运动街头化不会因为普选而消失，更可能借由各种具体政策争议与社会矛盾而激化。
　　前述分析了人大决定所确立的是延续基本法秩序的“预选式提名”框架，虽说这一决定遭遇到泛民派政治力量的严厉批评和反击，而从政治实力对比及合法性权威存量来看，泛民派的国际干预诉求、公民抗命压力以及立法会否决权在整体上并不足以改变中央决定，其前途无非有二：一是泛民派在立法会集体否决政府提交的政改法案，2017年及之后的普选安排“停顿”于第三步曲，政制改革原地踏步；二是少数泛民议员理智回转，政改方案勉强通过，实现了“袋住先”，但泛民多数议员的不合作立场依旧。无论上述结果为何，基于民意的同情补偿规律和泛民的悲情动员机制，2016年乃至于2020年立法会选举无论是否实行普选，都很有可能导致泛民派议席增加，本地政治版图发生有利于泛民派的演化，使其不仅取得立法会的绝对否决权，甚至可能逐步取得议案通过的主导权，以此与效忠中央的特首形成更强的制衡政治格局。由此，行政主导制很可能将朝着有利于立法会方向的制衡体制演变，香港本土政治的重心可能进一步前移至立法会，而特首将成为一个较为孤立和弱势的法定机构。当然，如果泛民派由此掌握立法会主导权，其政策取向在民意控制之下也未必会过分极端或恶意对抗政府，造成管治瘫痪，但无论如何这将导致基本法秩序下管治权重心由行政向立法的转移。由于基本法秩序的严格限定，特首始终掌握着大量的行政特权和法案制定的主导权，因此这一转移必然是缓慢和不彻底的。
　　为了有效应对和缓解中央决定力保特首忠诚及行政主导带来的香港政制内部的结构性反弹与重构，有必要严肃检讨“行政长官绝对中立”原则，即《行政长官选举条例》第31条第1款要求的行政长官不得具有政党背景的法定要求。这一制度设计因袭自殖民时期的总督制，其主要理由是确保总督超越于各派政治力量之上，保持权威中立，只服从于英王和香港宪制性法律。这一体制可以有效避免政党政治尤其是“政党分赃制”对行政体制的侵蚀，这在总督制所处的特定的威权体制下可以有效运作。但特首是基本法秩序下的行政长官，无论是选委会模式的间接选举，还是提委员模式的直接选举，香港本地的民主选举过程都具有政治上的实质性，尽管中央任命权也是实质性的，但完全不同于殖民时期的英王委任权，轻易否决人选会引发严重宪制危机。正是在这一新的民主条件下，特首中立条款可以进行严肃的理论性与实践性检讨。当然，这又涉及香港民主体制中的政党政治常规化的问题，以及政党法的规制问题。为了充实行政长官的执政基础，在民主化日益深入的条件下，特首的绝对中立性已严重妨碍了特首自身建立执政联盟以及获得立法会内多数派稳定支持的政治进取空间。这一制度性的管治困难若不设法解决，问题将会愈演愈烈，积重难返。
　　从长期来看，应系统检讨因袭自总督制的“行政长官绝对中立”体制的优劣得失以便拿出根本解决方案，这可能涉及放开政党政治发展限制以及允许出现执政党的问题，虽然敏感，但很重要，是进一步深入检讨基本法秩序的重要课题。从中短期来看，需要探讨特首与立法会建制派之间形成实质性执政联盟的机制建构问题，以便在不破坏特首中立性的条件下完成特首与立法会多数派的“政治搭桥”。根据李晓惠先生的观察，回归以来的特首与建制派的关系处于相对疏离状态，特首面临着“权票分离”的尴尬处境，即掌握执政权但缺乏政党政治基础，在立法会缺乏稳定有效的政治支持，而改革要点在于特首与建制派的分权式合作以及逐步解决特区政府内部的“政务官治港”难题。执政联盟的建立以及政治人才的重组和丰富，有助于解决这些棘手的体制性与管理性难题。当然，普选后的特首需要具备更加全面的政治基础，故其执政团队也应适当吸纳泛民派人士，以期在政治与管理上具备更大合法性与执行力。
　　四、结语：香港普选与管治的前途
　　香港特区行政长官普选不是一个独立政治实体的普选，而是在一国两制与基本法宪制框架内的地方行政长官的普选，同时又是在政党政治并不发达和规范的条件下的普选，因而需要受到特定宪制性条件与本港政治条件的限定。这些限定主要体现为提名委员会的预选式提名和中央以“爱国爱港”为政治标准的实质性任命，介乎二者之间的才是“一人一票”的普选。这是一种有限的普选，其有限性来源于特首在宪制地位上的地方性。普选以基本法和人大常委会决定（2007年决定和2014年决定）为法治基础，以按照选举委员会的形式组成提名委员会。这一机制以功能代表制为基础，主要体现均衡参与原则，与“一人一票”的普选原理有别，构成对普选的合理制约与限定。中央决定限定了过半数“出闸”条件和不超过3人的候选人数目，决定了提名委员会的提名具有预选性质。这一预选安排若以纯粹国际标准而言有着不合理“筛选”的外观，但若以一国两制与基本法的宪制安排来看，则具有合法与合理的理性基础。
　　既然这是一种具有保守性质的“预选式提名”，其所建构的“预选―直选”式普选就仍然不是一种香港政制发展的终极方案，而是“循序渐进”原则下的一个阶段性方案。基本法运行十七年来尽管总体上保障了香港的繁荣稳定，但也暴露出香港自治权力架构的结构性缺陷以及中央调控香港事务的制度性张力。由于过于依赖特首这一“孤立肉身”来调控香港事务，而相对弱化了在立法管道与司法管道对香港事务的制度性调控，导致中央在面对特首普选压力时产生了前所未有的“控制力”焦虑，“爱国爱港”的政治标准、白皮书的国家主义倾向以及831决定的保守性框架就连续而准确地传递了这样一种焦虑。[37]焦虑既来自央港关系的互动实践，也来自于基本法的制度结构。50年是基本法设计者预设的制度检验周期，尽管当初曾经乐观地认为“50年不变，将来也不需要变”，但央港双方均在发生不可逆转的历史性变化，从经济、政治到法治各方面均有体现，因此基本法秩序所反映的1990年代前后的政治判断与治理心智未必完全符合回归十七年来甚至更长时间以来的治港实践需要，其间积累的矛盾冲突以及基本法内在结构的张力必然需要在未来某个时刻以整体翻修的形式进行理性的系统反思、检讨与修改。这不是在否定任何原初设计与当下采取的“小政改”渐进方略，而是基本法自然演进与变迁的逻辑使然，我们不应该丧失基本自信去面对这一必然的制度变局。
　　总之，中央强势主导的普选将加剧香港本地政治的二元化和特首上下负责的张力，加剧立法与司法分支对行政的不合作与夹击，诱导行政主导制朝向三权分立制衡体制方向演化，管治困难的结构性困局没有因为普选而疏解，反而可能加剧。矛盾的根源在于政治共识的匮乏导致的对基本法秩序与一国两制框架的差异理解与互不信任，是殖民史观与回归史观的长时段对冲与博弈，导致地方民主化背负上国家安全与央地管治权争夺的沉重政治负担，其进展与演化必然是复杂、缓慢、充满不确定性的，而对达致新政治与法律平衡态的压力与前景预期亦只能保持谨慎的乐观。
注释:决定全文参见《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》（日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过），http：///politics//c_.htm。香港政改“五步曲”指全国人大常委会依法确定的香港特别行政区行政长官产生办法（基本法附件一）的修改程序，确保中央对香港政改的主导权，其完整法律依据是基本法第45条、附件一以及全国人大常委会2004年解释和2007年决定。其具体内容参见香港特别行政区政府：《2017年行政长官及2016年立法会产生办法咨询文件》，2013年12月。关于对这一中央决定的整体性评价，参见田飞龙：《泛民应妥协寻求政改出路》，《大公报》日。实际上“公民提名”入法超出了全国人大常委会职权范围，后者并无法律能力在“五步曲”框架内接纳泛民主张，参见田飞龙：《人大常委会如何一锤定音？》，《大公报》日。在香港地区，“公民抗命”的概念化及其政治运用来自香港大学法学院副教授戴耀廷2013年初的一篇政论文章，由此掀开香港违法抗命的政治发展序幕，参见戴耀廷：《公民抗命的最大杀伤力武器》，《信报》日；针对中央的831决定，戴耀廷在晚间集会中宣布香港进入“抗命时代”，参见《戴耀廷声言进入抗命时代》，《星岛日报》日。不过，在人类政治史的长河中，公民抗命（祖国大陆学术界通常译为“公民不服从”）也是一个古老的政治进化机制与传统，和平、理性、非暴力的抗争有助于政治制度的检讨和公共政策的审议，但香港此轮抗命行动却有民粹化甚至暴力化倾向，使得其抗命行为破坏有余，建设不足。关于公民抗命的思想史文献，何怀宏教授曾进行过相对系统的编译和梳理，参见何怀宏编：《西方公民不服从的传统》，吉林人民出版社2003年版。国际干预的幻想主要针对英美，今年上半年政改博弈关键时期，反对派代表人物陈方安生和李柱铭分别专程访问英美寻求政治干预，但从831决定之后的国际干预反应来看，已基本失败，由此推动香港政治转入“内政化”时代。国际干预的基本逻辑可见于末代港督彭定康近期的回应，参见彭定康：《英国有责任为香港发声》，《金融时报》日；关于近期国际干预的成效评估及对香港政治走向之影响，参见田飞龙：《反对派“国际干预”美梦成空》，《大公报》日。参见强世功：《国际人权公约在香港：被误读的国际条约》，《明报》日。这里引用的是公约的“通行中文本”，根据孙世彦教授的考察，该公约还有一个“作准中文本”，是保存于联合国的原初权威版本，二者之间存在诸多差异。经笔者比对，单就25b款而言，除了语义翻译差异之外，不存在法律内涵差异。参见孙世彦：《〈公民及政治权利国际公约〉的两份中文本：问题、比较与出路》，《环球法律评论》2007年第6期。两个中文本与英文本的完整对照表，见http：//www.hrol.org/Documents/ChinaDocs/Obligations/.html，日访问。梁振英在回应国际标准在港适用时称香港普选标准甚至高于国际标准，因为香港的选举权扩展到了非中国籍的永久性居民身上，而他们并非“中国公民”，参见《梁振英：普选国际标准说法太虚，要回归到基本法》，《人民日报》（海外版）日。大英帝国的“二元宪制”模式是其“日不落帝国”计划的制度核心，实行政治上的殖民专制与法律上的普通法一元化，相对巧妙地“以法律吸纳政治”，但在民族国家和非殖民化时代依然遭遇规范性挑战，最终以“撤退战略”结束。美国著名宪法学家麦基文教授曾对这一“二元宪制”模式在爱尔兰和北美的失败进行过比较研究，参见CharlesH.Mcllwain，TheAmericanRevolution：AConstitutionalInterpretation，CornellUniversityPress，1958。中国学者对20世纪上半叶英国“自治领”模式的宪法学分析，参见楼邦彦：《不列颠自治领》，商务印书馆2013年版（该书1945年初版）。参见李晓惠：《迈向普选之路―――香港政制发展进程与普选模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第486-488页。同上注，李晓惠书，第488-489页。澳门理工学院的王禹副教授亦认为该条款不具有法律适用力。参见王禹：《〈公民权利和政治权利国际公约〉第25条b项不具有在香港适用的法律效力》，《文汇报》日。强世功教授称之为“政治决断”，透露出中央主导香港政改的政治意志。参见强世功：《政治决断：关于行政长官普选的人大决定》，《明报》日。关于此轮政改的“小政改”属性及其制度影响，参见田飞龙：《小政改定位与公民推荐改进》，《大公报》日。这一立场转变的最主要标志就是2014年6月发布的香港白皮书，具体参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》（2014年6月），人民出版社2014年版。参见《香港大律师公会主席石永泰：特首提名方案不合理》，《中华时报》日。关于机构提名的宪法学理分析，参见陈端洪：《论香港特别行政区行政长官提名委员会的合理性与民主正当性》，《港澳研究》2014年第2期。这一认知可理解为一种“联邦党人理性”。联邦党人作为美国宪法的制定者，关注的焦点不是杰斐逊式的纯粹民主或个人权利，而是一个强大有力、理性制衡的联邦共和国，其宪制处境即为过于偏向各州自治主权的邦联实践与1786年的谢斯起义。“联邦党人理性”饱含国家理性与有序民主的制衡思维，是一种更加合理与稳健的宪制思想。参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版。相反的政治宪法思想被称为“反联邦党人主义”，参见[美]斯托林：《反联邦党人赞成什么？宪法反对者的政治思想》，汪庆华译，北京大学出版社2006年版。SeeMichaelE.Tigar，Law&theRiseofCapitalism，MonthlyReviewPress，2000，pp.319-324.参见[法]皮埃尔•罗桑瓦龙：《公民的加冕礼：法国普选史》，吕一民译，上海世纪出版集团2005年版。关于潘恩的激进主义政治思想及神学思想，参见[美]托马斯•潘恩：《人的权利》，田飞龙译，中国法制出版社2011年版；[美]托马斯•潘恩：《理性时代》，田飞龙、徐维译，中国法制出版社2011年版。对潘恩激进思想的较为全面的评述，参见田飞龙：《公民潘恩的权利哲学与科学神学》，载北大法律信息网编：《责任高于热爱―――北大法律信息网文粹（）》，北京大学出版社2013年版。关于司法批准权的政治制衡意义，参见[美]马克•图什内特：《分裂的法院：伦奎斯特法院与宪法的未来》，田飞龙译，中国政法大学出版社2011年版。相关历史考察，参见张连兴：《香港二十八总督》，三联书店（香港）有限公司2012年版，第408页。关于行政主导制的较为细致的考察，参见曹旭东：《论香港特别行政区行政主导制》，《政治与法律》2014年第1期。参见陈弘毅：《一国两制下香港的法治探索》，中华书局（香港）2010年版，第24页。转引自上注，陈弘毅书，第24页。同上注，陈弘毅书，第24页。关于彭定康的政制改革取向及其后果，参见张连兴：《香港二十八总督》，三联书店（香港）有限公司2012年版，第404-409页。有关香港权力结构的代表性讨论，参见程洁：《香港宪制发展与行政主导体制》，《法学》2009年第1期；杨建平：《论香港实行行政主导的客观必然性》，《中国行政管理》2007年第10期；胡锦光、朱世海：《三权分立抑或行政主导―――论香港特别行政区政体的特征》，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第2期。关于香港行政主导制的系统化研究，可参考傅思明：《香港特别行政区行政主导政治体制》，中国民主法制出版社2010年版。关于反对派对行政主导制的认知，较有代表性的观点可参见余若薇：《行政主导无名无实》，《明报》日。典型的如1999年的“吴嘉玲案”，〔1999〕1HKLRD304。对该案宪制原因与影响的分析，参见陈弘毅：《单一与多元―――“一国两制”下的特别行政区基本法》，载张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版，第504页；田飞龙：《法律的抑或政治的？―――香港基本法模式下的中央与地方关系反思》，《研究生法学》2007年第6期。这一概念具有显著的主权与国家主义理论倾向，不重温主权理论与国家理论，就无法有效理解和解释央港关系的关键性互动与冲突。有关主权理论的经典文本，参见[法]让•博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版；对博丹主权理论的较为透彻的解读，参见陈端洪：《博丹的立法主权理论》，载陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版。关于香港政党政治法治化的问题，参见李晓惠：《迈向普选之路：香港政制发展进程与普选模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第三篇第二章“香港的竞选制度、政党法制与政党空间”；曹旭东：《香港政党政治的制度塑造―――需要怎样的政党法律体系？》，北京大学法学院2013年博士学位论文。参见李晓惠：《迈向普选之路：香港政制发展进程与普选模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第361-364页。关于白皮书的政治精神分析，参见田飞龙：《白皮书波澜：央港关系的法治转型与中国人史观重建》，《法治周末》日。
作者简介：田飞龙，北京航空航天大学法学院讲师。
文章来源：原载《政治与法律》2015年第2期
发布时间：