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撤县设市需满足什么条件
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&&郑子蒙(媒体人)&&&&神木县县委书记说，自上世纪90年代启动撤县改市工作以来，“神木广大干部群众一直期盼着能够撤县设市，成为一名真正意义上的‘市民’”。媒体统计称，自1997年开始，陕西省有21个县提出撤县设市（区）。截至目前，全国至少有138个县（地区、盟）明确提出改头换面的设想。（详见今日《河南商报》A21版）&&为什么中国会有这么多地方政府提出“撤县设市”的设想？莫非真如地方官员所说，只是广大干部群众期盼当上真正意义上的“市民”吗？&&其实，对于居住于县城的普通民众而言，他们的诉求很简单，只要真正享受到了“市民级”的身份待遇，拥有城市般完备的社会保障体系、公共服务设施，所居住的地方叫“市”还是叫“县”，真的无所谓。如果官员的根本出发点是为民着想，只要努力去落实这些百姓所想的惠民措施即是。&&而对于当地官员来讲，“撤县设市”就意味着“县长”转眼变“市长”，“坐地升官”。也许，这正是“撤县设市”在各地如此遭到追捧的原因之一。&&客观地讲，“撤县设市”的受捧也反映出当代中国行政区划的混乱，尤其是“市制”的混乱：直辖市、副省级市、地级市、县级市……让人眼花缭乱。当你听到重庆市涪陵市南川市（存在时间：1996年3月~1997年3月）这样的地名时，定会一脸茫然。近年来，又有一些地方发明出了更具中国特色的“镇级市”。2010年2月温州市提出“要把乐清市柳市镇等5个试点强镇建设成为镇级市”。如此项提议被落实，就又会出现温州市乐清市柳市市这样的绕嘴地名。&&中国的城市化进程与“新型城镇化建设”，不能靠“撤县设市”或“撤镇设市”这样换块牌子来解决实际问题，根本出路还要靠行政体制改革破除制度羁绊，靠公民社会发育引导社会改良。
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“撤县设区”必须因地制宜谨慎为之
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（原标题：“撤县设区”必须因地制宜谨慎为之）
老农很困惑，困惑于他所在的县要“撤县设区”。老农说，我们这个县有千年历史，为何要改？面积还是这么大，人口仍是这么多，经济总量等都没变，把“县”改成“区”字就能不一样？就能大发展？全县有100多个县直单位、10多个乡镇，100多个村委会，仅换公章、名牌就要花一大笔钱。比如一个镇的大门口党委、人大、政府、纪委的大牌子要换，镇里计生办、财政所、民政所、维稳办……这些“七所八站”都得换，这可是个浩大的工程，就为这区区一个“区”字就要如此折腾，劳民伤财。
老农对我说，听说“撤县设区”要在北京排队审批，这要在北京排队的事就不是很容易，就要到北京跑关系，这跑可不是咱农民跑跑腿，是要真金实银去跑的。听一些老干部说，他们都不喜欢撤县设区，认为设区后不利于当地社会经济的发展，因为我们县是农业大县，离市区比较远，且工业化程度又不高，以后搞建设是“鞭长莫及”……在任干部大都不敢说，一些退休老干部去上访，市里就给县里施压，于是县里就派人做这些老干部的思想工作，还专门成立了综合协调组、人大、政协、宣传、社会稳定等七组，人大、政协两组着重在做好离退休老干部的工作，包片包人，不再出现老干部上访的事。
“撤县设区”，这个连老农都看得出弊多利少的事，一些地方为何还要热衷于搞，无非为了城市扩张，贪大求全。其实，县和区最大的区别，就在于规划权和建设权，改成区后，把规划权和建设权上收，有利于大型城市在自己的辖区内进行统一规划。这“撤县设区”劳民伤财不说，还制造了不稳定因素，影响社会和谐。
在中国，当一个地级市想把下边的县变成区，可以说大都会成功，尽管这个县的老百姓不愿意，但不愿意的没有发言权，有发言权的县领导得“无条件服从大局”，最多能说的是要求原有利益格局不变。也有的县不同意，通过组织程序向上反映，但往往也是“胳膊扭不过大腿”，最后还是县变成了区。但也有的地方出现集体抗议后，却阻止了“撤县设区”的步伐。日《南方周末》刊登了《撤县设区长兴不高兴》。日，浙江长兴因“撤县变区”酿就一场风波。面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区”计划，并派出调研组进驻长兴倾听民意。报道说，为了说服长兴，湖州承诺“五不变”——名字不变、区域范围不变、财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变。但该县部分领导干部仍站出来说“不”——两百多名老干部上书县委，县委四套班子全部反对。
他们为何反对，显然是利益诉求，长兴县财政局相关负责人表示，“长兴作为浙江财政省直管县，财政80%留给自己，20%交给省里。变成区之后，一半要交给湖州。假设长兴2013财政收入70个亿，变成区，就有35亿要给湖州。”“变区之后，审批权、规划权被湖州拿走，长兴还怎么活？”长兴县招商局官员陈国庆对也不无担忧地说，一个大项目本来要投在长兴，但湖州可能会统一规划，放到其他区。企业家们更是坐立不安。“在县里办事，部门之间经常踢‘皮球’，变成区后，还要跑到30公里外的湖州，那就更难了。”长兴某镇一家热电材料厂老板忧心。当然，最为不满的还是普通老百姓。有关“撤县变区”的讨论，迅速铺满“长兴吧”的首页并不断刷新。“优质资源一定向市区聚集。有一天你小孩要上学、看病，发现长兴好点的老师、医生都得跑到湖州了。”还有网友还想象：“日后大项目大投资都被湖州拿到市区发展，这会给长兴带来什么？基础建设萎缩，财政投入缩水，城市发展停滞，外来投资减少，人才大量流失，房价下跌……如此恶性循环。”(日《南方周末》)
比如我了解的几个“撤县设区”的县，与市距离较远，可以说市的带动力量不大，改成区对当地颇为不利。因为城市建设很难辐射到这较远的区，其城市建设就会日渐衰退，从而沦为城市的边缘，陷入“假性城市化”的陷阱。
值得关注的是一些农业大县也“撤县设区”，这是很荒谬的事情，因为一旦农业大县扎堆“撤县设区”势必影响粮食安全。撤县设区，从某种意义上来说，就标志着将永远告别以农业为主的发展道路，而融入城市大都市，迈上城市化和工业化发展的新台阶。这些农业大县本应以农业为主，确保粮食生产，但一旦改为区，工作重点转移后，就不再是以农业为主，而是以城市建设为主。城市化进程加快，城市投入扩大，农业投入就减少，甚至很多时候出现农业、农村、农民补贴城市的现象，农业就可能基本被放弃了。在城镇化建设过程中，可能会蚕食耕地，还会使乡村进一步败落。由此，对于可能出现的“赤脚市民”群体要引起足够重视并加以谨慎对待，否则后患无穷。再说，国家对这些农业大县一直在大力扶植，撤县设区、设市工作重心转移后，投入的巨额资金会不会付诸东流?
近年来，城市建设“贪大求全”之风在一些地方愈演愈烈，甚至连一些地级市也提出雄心勃勃的建设“国际化大都市”规划。中国城市建设无序发展，原因是没有控制好开发强度，没有划定城市开发边界。早在去年3月，在中国发展高层论坛上，第十届全国政协副主席、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪就表示，经过30年经济快速发展，我国城镇化率已经超过50%，由于人口过于向大城市集中，使得特大城市城市病，例如交通拥堵、环境污染，城市管理成本升高等问题无法得到解决。部分发达国家在上世纪50年代就已经出现了城市带、城市群，城市连绵区，以此来化解巨型城市病的经验是值得借鉴。徐匡迪还认为，我国已经是世界上大城市、特大城市最多的国家，新型城镇化必须严格控制特大城市的盲目扩张，发展中小城镇(日中国经济网)。
由此可见，不能再任由“撤县设区”无序地开展下去，必须在倾听民意的前提下，因地制宜地谨慎为之。
本文来源：红网
责任编辑：黄欢_NN1650
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撤县设市标准是真的吗
“在城乡一体化的进程中，关键的一点是要解决人往哪里去的问题。我们需要有大量的中小城镇，这里的中小城镇不是空间上的城镇建设，而是从体制上认可的城市身份。这是我们在行政建制上最大的难题。必须立即重启‘撤县改市’，其重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬说
就像电视节目《变形记》中所录制的，中国存在着对比鲜明的两种面貌：城市和农村。当你身在北京、上海、广州、深圳等国际大都市，你不会怀疑正身在一个财富、物质极大丰富的发达国家，但当你深入中国西南、西北等地的小村庄，也会被他们落后和拮据的生活现状所震撼。
国家统计局今年1月发布的2014年经济数据显示，目前，中国的城镇人口占总人口的比重达到54.77%。这个数字不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。
4月11日，由华夏新供给经济学研究院、中国新供给经济学50人论坛主办的《中国2049战略》课题中期评审汇报会在北京举行。会上，就如何破解和推进中国城乡一体化的发展问题，国家行政学院经济学部教授、博士生导师冯俏彬从制度供给和制度创新的角度提出了建议。
冯俏彬认为，推进城乡发展一体化的核心是解决三农问题。她建议，“十三五”期间，将改革重点集中到以县镇为主的政区改革上，推动一大批符合条件的县、镇由农村政区向城市政区转化。
就在这次会议的前三天，4月8日，广东省政府与住房城乡建设部签署了共同推进城乡规划建设体制改革试点省建设合作协议。
双方将以部省合作的方式，共同推进城乡规划、新型城镇化规划建设、绿色建设体系、住房制度、现代建造、行政管理等方面的改革，将广东建成国家城乡规划建设体制改革试点省。
仍处在城乡统筹阶段
2014年公布的《国家新型城镇化规划(年)》提出，到2020年，我国常住人口城镇化率将达60%左右，户籍人口城镇化率将达45%左右，并努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
此后，在今年召开的全国两会上，李克强总理政府工作报告指出，2015年，要推进新型城镇化取得新突破。
他提出，城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在。要坚持以人为核心，以解决“三个1亿人”问题为着力点，即“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”，发挥好城镇化对现代化的支撑作用。
有专家认为，这表明，政府已经把“城镇化”问题提到了一个新高度，也将其视为中国继续释放增长潜力的重要着力点。
事实上，我国的城镇化水平总体不均衡。我国东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中西部地区分别只有48.5%、44.8%。
据新华社近日发表的“首季经济观察”称，2015年首季，中国经济下行压力依然巨大，挑战严峻。种种迹象表明，制造业和房地产等传统拉动经济增长的领域呈现乏力态势。在一系列政策的刺激下，目前，房地产市场正处于调整期，部分城市商品房交易量企稳回升，改善性需求积极性提高。
据中国国家统计局数据，2014年中国房地产开发投资同比增速降至10.5%，比上年回落9.3个百分点。
中国国务院发展研究中心宏观经济研究部部长余斌指出，2014年年底中国的城镇化率为55%，与2030年70%的目标还相去甚远。预计直到2030年，中国都将处于城镇化快速推进阶段，且城镇居民对住房的改善性需求很大。“从这个角度来说，中国房地产在未来很长时间都会具有良好的发展前景。”
他表示，未来中国国内生产总值(GDP)同比增长可达7%左右，城乡居民收入增长亦可达到这一水平;再加上每年城镇化水平提高大概1个百分点，“这两个因素加在一起，可以支撑未来房地产市场、房地产投资7%-8%的增长速度”。
城乡发展一体化带来的流动和需求一定程度上会促进相关经济产业的发展，然而，在如今经济形势严峻、工业企业经营状况不好，房地产不景气的情况下，如何搞好城乡一体化，是很多地方在着力思考解决的问题。
冯俏彬的研究显示，当前，我国城乡一体化还面临着五大突出矛盾和问题，比如，城乡居民收入差距仍然较大，城乡社会事业水平差距明显，农民工市民化“门槛”较高，城乡要素流动很不畅通，农业落后，乡村凋敝等。
她认为，其中，城乡要素的流动很不畅通是目前最严重的问题。“国内统一市场，就是说要素可以平等、自由的流动和交换。而在这个方面，只有农民工进城，即劳动力从农村到城市的流动做到了。除此之外，其他要素的流动进展相当有限。”
冯俏彬把从现在到2049年，实现我国城乡一体化分为三个阶段：统筹城乡发展、建设城镇体系、城乡一体化。“目前，我国在城乡一体化的道路上，仍停留在城乡统筹阶段。农村向城市的单向人口流动带来了城乡二元结构的松动，但这个松动还很有限。”冯俏彬说。
根据冯俏彬的城市化进程模型研究所示：2049年，我国的城镇化率可以达到83.85%，根据联合国人口司的预计，2050年，我们城市化率大概是在76%左右
“撤县改市”迫在眉睫
冯俏彬说，城市化的根本内涵就是城市人口增加，农村人口减少，这是最直接、最简单的逻辑。
“城镇化率达到80%，也就是需要12亿人住在城镇，现在6亿多再增加5亿多人的话，现在城市都挤成什么样子了?生活水平大幅下降，12亿人拥挤在城市你再怎么建设也来不及。”全国政协常委、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁教授曾表示，“所以一定要走适合中国国情的道路，中国的城镇化率应该是老城区向新城区到新社区。”
“在城乡一体化的进程中，非常关键的一点是要解决人往哪里去的问题。我们需要有大量的中小城镇，这里的中小城镇不是空间上的城镇建设，而是从体制上认可的城市身份。这是我们在行政建制上最大的难题。”冯俏彬说。
根据全国第六次人口普查数据显示，2010年，我国50万以下人口的城市共有380个，即小城市的数量为380个。
“现在从我们行政体制基本上限制中小城市的建设，中小城市基本上处于高度停滞阶段。”冯俏彬说，“在行政区划方面，县和镇是农村政区的概念，市才是城市的概念。而1997年以后，县改市的政策全面叫停。近两年，才刚有松动，放了几个县改市。”
冯俏彬发现，在限制县改市的同时，部分有需求的地方把方向转向了“县改区”，或是“省管县”，而有些时候，这种“改”是违背经济规律的。
根据民政部数据，全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市则从400个下降到369个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。
冯俏彬在研究中建议：在“十三五”期间，必须要顺应我国城市化发展的需要，将改革重点集中到以县镇为主的政区改革上，推动一大批符合条件的县、镇由农村政区向城市政区转化。
据悉，全国已有165个县“撤县设市”申报材料已报国务院排队待审批。
冯俏彬提示到，行政体制改革会给财政体制改革带来种种的困扰，而行政体制里最大的问题就是农村政区向城市政区转化基本上没有通道。
“必须立即重启‘撤县改市’，其重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎!”冯俏彬表示。
“在执行中，县改市对于很多官员来讲意味着更大的权力，更多的财政收入等，所以，县改市在控制不好的情况下，确实意味着机构、官位以及行政成本的急剧增加。并且，由于民政部提出的县改市的标准已经严重过时，已很难起到筛选的作用，就很少有县改市获批了。”冯俏彬分析说。
研究建议，为了防止曾经县改市出现的问题，重启县改市还需要重新修改撤县改市的标准，从经济、人口、社会发展、市政设施四个方面，分东、中西部给出量化条件。标准只是撤县改市的“门槛”，而不是充分条件。另外，还要，适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联。
研究还发现，改革开放以后，形成了一大批巨型镇、特强镇、特大镇。其中，根据六普的数据，广东佛山市狮山镇常住人口已经达到665000人。常住人口排名前十的镇中有六个都分布在广东东莞市，其常住人口均超过35万人。
冯俏彬建议，应该扩大镇级市的试点。“可以在经济、人口、社会发展、市政设施、区位等方面设立具体的标准以规范镇级市的设立。例如，其中，在经济方面，她建议，全镇的财政总收入位于全省镇前列，第二三产业增加值占镇GDP比重的80%以上，第二三产业从业人口比重达到80%以上。”
推进城乡基本公共服务一体化是关键
除了从改革行政体制的方面解决城乡一体化中“人往哪里去”的问题，研究表明，推进城乡基本公共服务一体化是城乡一体化进程中的最关键问题，是庞大农村转移人口市民化的根本之策，是城市工商资本下乡的前提条件。
“解决‘三农’问题要在城市化、工业化、市场化和全球化的背景下解决，解决这个问题农村的问题不能靠农村自身解决，一定要和城市联动，联动有个重要的问题，城里的人员、城里的工商资本、城里的要素要能下乡。”冯俏彬认为。
研究认为第一层次的基本公共服务包括义务教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业服务、住房保障等方面的服务保障。
但是，城乡基本公共服务一体化并不容易做到，冯俏彬的研究认为，推动其实现，面临着制度障碍。第一，城乡基本公共服务制度碎片化、标准不统一，比如，像社保制度，不同的人群，不同的地域会造成制度不一样。
“第二，财政部门对基本公共服务涉及到的权力性支出充满了畏惧。权力性支出是一种法定支出，涉及农业、教育、科技等领域。财政部门在十八大三中全会报告中非常重要的突破就是要取消财政支出和某些重点支出挂钩事项。但是，对于权力性支出究竟要控制到什么程度，是现代财政一个可以商讨的话题。”冯俏彬说。
第三，中央与地方之间在基本公共服务方面的相关事权、支出责任迄今没有划清。
“第四，整体推进与地方试点之间存在内在矛盾。试点之后的结果就是地方试不下去，比如江苏和安徽做的试点，试点农民工市民化与财政转移支付挂钩。后来我们了解到，因为人是流动的，变化的试点测算无法进行。”
对此，研究也提出了相应的政策建议，在促进社会公平、共享经济发展成果、保持财政可持续、为经济长远发展夯实基础的原则下，逐步推进城乡基本公共服务的均等化。要建立基本公共服务的国家标准，同时允许基本公共服务的合理区域差异。要加快推进城乡基本公共服务的制度衔接、并轨。要将社会保障明确为中央与地方共同事权，中央制度要承担主要资金责任，地方政府负责管理营运。要强化升级政府的“辖区责任”。社会保障全国统筹要有时间表和路线图。
各地申请撤县设市数量
年关一过，扶余市的书记和市长就带队出去跑招商，“一拿出名片，市的头衔可比以前扶余县的名片受重视多了”，扶余官员认为，这是变市之后最大的甜头。
据统计，像扶余一样希望得到招商，在民政部排队申请变市的县已超200个。
县希望变身成市的高温不退，两年前期待的解禁成为“谨慎的解冻”，两年中除吉林扶余、云南弥勒，就只有青海玉树、云南香格里拉、四川康定三县如愿换牌，且三市都是州府所在地。
新的设市标准历时多年尚未出炉，专家频频呼吁加速重启撤县设市，认为“紧迫程度不亚于放开二胎”。南都记者独家获知，“难产”13年的设市新标准预计今年内发布。但如何避开18年前的失控误区，将决定解冻后的撤县设市能否走远。
200余县盼审批加速
2013年除吉林扶余、云南弥勒，就只有青海玉树撤县设市，2014年，云南香格里拉撤县设市，今年仅康定变市成功。这被学者解读为“谨慎的解冻”。
何方洪和同事忙碌了两年多，将《关于奇台县撤县设市的请示》从新疆昌吉州上报到新疆自治区政府，自治区政府开完会后将递交民政部。何方洪清楚，一旦递进民政部，就只能“等着了”。
原在昌吉州奇台县城乡规划局工作的何方洪参与了撤县设市筹备工作。与许多县一样，奇台县在2011年动手筹备设市，因当年十八大报告提出“对具备行政区划条件的县可有序改市”。
根据各地政府官网和政府工作报告，何方洪统计到2014年4月，已递交申请在民政部排队的县超200个，全国有计划撤县设市的县多达四五百个。
1997年国家暂停撤县设市。这之后希望拥有新身份的县，仍源源不断递交申请。
没有更新的标准参照，何方洪他们就对照1993年的撤县设市标准和2005年未公开标准，奇台县有几个小标准不符合，比如乡镇建设一项中镇需占50%，奇台县就一边准备撤县申请，一边准备两个乡的撤乡建镇申报材料。
去年何方洪离开奇台到湖南怀化规划局工作，他在自办的中国城镇规划网上不断更新着撤县设市的数据和信息。
安徽泾县是在去年2月才决定加入撤县设市申请队列的。
对比周边省份至少20个县级市，仅有6个县级市的安徽觉得差距明显，结构极不合理。于是排出20个县“撤县设市”名单，泾县就在其中。
但此时已晚了一拍，泾县的撤县设市筹备人员了解到的情况是，全国已有165个县“撤县设市”申报材料报民政部待审批，队列中，安徽仅有一个潜山县。还有6个县在安徽省政府排队等候审批，也排在泾县前头。
撤县设市申请热度不退，但被开闸放行的却极为罕见。南都记者统计发现，2013年除吉林扶余、云南弥勒，就只有青海玉树撤县设市，2014年，云南香格里拉撤县设市，今年只有康定变市成功。这被学者解读为“谨慎的解冻”。
中科院院士陆大道分析说，撤县设市通过率不高，原因可能在于有些申请县实际的经济结构和特征，还是以农村地区为主，县城的经济力量和城市的第二、三产业不是很强，如果按照城市建制和城市系统来管理，广大农村地区还不一定适应。
陆大道觉得，能否撤县设市，主要是看这个县和县城的中心政府所在地的经济实力，及全县范围内的经济结构，是否达到城市系统来管理的具体要求。
一位在申报中与地方政府多有接触的中科院学者认为，现在还没放开撤县设市，有些通过的县只是考虑了民族等特殊情况，比如新疆的兵团所在地和州府所在地。
国家行政学院经济学部教授冯俏彬在研究了行政区划改革的课题后提出，“必须立即重启撤县改市，这个改革重启的重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎”。
历史账单10年里仅有15%的县改市
从行政级别上说，县与县级市是同级，但二者功能上各有侧重。县的工作重心是“三农”，而市的主要功能是发展工业、建设城市等。并且相对于县，县级市可获得更多政策好处。
我国撤县设市始于1983年。年，我国约有100个县成为县级市。国家于1986年提高门槛和标准，仍有大规模县申请成为县级市，国家亦于1993年再次提高撤县设市的要求。
在1994年10月，中央发函要求各级停止“撤县设市”，1997年，国务院批准最后一个撤县设市的行政区湖北汉川后，正式冻结县改市。整场改革历时10年多，超过400个县或者说接近15%的县成为县级市。
“鉴于撤县设市的诸多好处，当时大家一哄而上。尽管当时各省都做了设市预测与规划，但并没严格执行，若干当时经济发展程度尚不高的县也急于设市，突破了规划所设定的有序发展，造成了有些市不太名副其实的情况”，中科院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师蔡建明总结说。
时至今日，为何撤县设市仍然高潮不减?南都记者采访的多位研究学者表达了相似观点。
从行政级别上说，县与县级市是同级，但二者功能上各有侧重。县的工作重心是“三农”，而市的主要功能是发展工业、建设城市等。并且相对于县，县级市可获得更多政策好处。例如获得更多非农用地指标，这是招商引资的重要一环。另外，设市后，在城建费用、财税分成等方面也会得到更多优惠。
此外，地方政府官员也有为行政级别的“升格”而推动撤县设市，设市后可获得更多行政权力，扩大行政架构，县级市的领导更有可能成为上级党委的常委，作为工业区或城区，在工资补贴等方面也会高些。
获得了更多的政策支持，撤县设市提升了地方绩效吗?为精准地回答这个问题，广东外语外贸大学广东国际战略研究院黄亮雄博士与中大岭南学院舒元教授、韩永辉博士进行过一场“数据实验”，2013年他们发布了研究结果。
黄亮雄说，他们选取广东省73个县，涵盖年撤县设市整个改革区间的完整经济数据，样本中32个县改为县级市，16个县级市位于珠三角。
黄亮雄博士分析了多种经济数据，“相比于没有发生撤县建市的县域，发生撤县建市的县域获得了更高的经济增长，花费更多的财政支出，但财政收入没有明显提高”。
黄亮雄博士认为，这可能源于在地区行政改革的同时，地方政府盲目进行GDP竞争，且地方官员的任期短暂，导致他们更关注短期内快速提高GDP增长的财政支出，而对财政收入重视不足。
“当支出过大时，地方政府有手段借助于预算外收入，如通过借债、买卖土地，甚至贱卖国有资产来相抵”，黄亮雄博士认为，这导致耕地加速减少、国有资产流失、政府债务高筑等问题，往往是不可持续发展的。今后的撤县设市应注重可持续性。
县改市冻结，县改区流行
撤县设区无法满足新的发展要求。冯俏彬教授说，一些大县、强县，就产业和人口而言，早已是事实上的城市了，需要在行政身份上明确它是城市。
“自1997年后，我国的城市发展应该说更快了，但却没有办法去设市，这样很多区域发展就面临了新的问题”，蔡建明说，这导致好多县只能通过撤县改区来寻求出口。
随着“县改市”的冻结，县改区模式开始流行，市辖区数量持续增加。截至2013年底，共增加了154个市辖区，年均增加近10个。
南都记者据民政部官网信息统计，2014年共有23个县撤县设区。
“有些做得比较好、比较贴合实际，比如杭州，把周边的一些县扩入区，带动了更大区域的经济发展”，蔡建明分析说，有些可能在扩张中相对需要商榷。
撤县设区的城市新成员，也面临一些尴尬，比如一些新规或政策要将这些新成员除外。
去年获批进入杭州市的富阳区最近面临了一次“括弧”尴尬，杭州年初发布的“人才新政27条”中，人才居住落户条款里出现了“(不含富阳区)”字样。不过，也有一些县“宁市不区”。
最大的利益冲突是在财政、规划、项目审批等权限上：原本长兴县80%财政收入留给自己，变区后就要交一半给湖州;规划没了自主权，招来的项目也可能被“调剂”走，公务员工资也可能下降……
撤县设区无法满足新的发展要求。冯俏彬介绍说，从全国范围看，一些大县、强县，就产业和人口而言，早已是事实上的城市了，需要在行政身份上明确它是城市，“撤县设市不只是变换一个名称，而是涉及复杂的行政管理、权力配置、机构设置和人员编制，还有一些很现实的组织管理和公共服务的机构、人员，权限等”。
冯俏彬介绍说，还有一种情况是在中西部地区，适应新型城镇化要求，需要分布一些城市节点，那么就要从行政建制上创造条件主动而为。
“难产”设市新标准年内公布
“新的标准已经征求过好几轮意见了，设市标准有所提高，但现在有些问题还在讨论和制定中”，一位参加过标准制定讨论会的学者介绍说。
目前我国公开的撤县设市标准，是1993年国务院批转的民政部《关于调整设市标准报告》的通知，报告中，以每平方公里人口密度划分三大类，下分人口、经济、基础建设9个小类要求，当年，我国的城镇化水平不到30%。
被湖南新化县等申请设市的县奉为衡量尺度的申报标准，是一套被民政部和学者多次批评“严重过时”的指标。
十年后，我国城镇化呈快速发展趋势，2002年城镇化水平近38%，新华社当年年底从民政部了解到，国家正抓紧修订设市标准，优化设市模式。
民政部有关负责人当年在受访时说，1993年的设市标准，已不能适应国家经济社会的进一步发展。“例如标准偏低，指标体系不尽合理，设市模式不够完善等”。
2011年十八大报告中再提“完善设市标准”，但新一轮的申请设市热潮中，1993年标准仍是一些县的申报刻度尺。
南都记者了解到，像新疆奇台县等部分县的申报，目前基本参照的是2005年的未发行方案。
这份《国务院2005年撤县建市(县级市)建议标准》中，提高了1993年标准，比如在相差不多的人口密度基础上，对国内生产总值各有数十亿的提高，对城区公共基础设施新增绿化要求，还新增社会服务设施。还增加了对全县乡镇中建制镇数量最低不低于半数的新要求。
十年过去，新的设市标准迟迟没公开，但很多县都超过了之前标准，甚至已有标准无法真实地反映当地的城市化水平。
参照1993年标准，每平方公里人口密度四百人以上的县，人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于十二万，但当前，很多经济发达城镇，外来务工人员甚至超过户籍人口，比如浙江苍南县龙港镇，镇区人口超40万，很多是外来务工人员。
“即便在中西部地区，也有很多县城的城区人口超过这个标准，比如陕西神木县。”何方洪说，国家设市审核时，这些外来非农人口并没有算在其中。
在排队中的一些“活跃分子”，经济水平也早已远超之前的设市经济杠杆。神木县2012年GDP突破千亿元大关，而根据1993年设市标准，只需满足GDP不低于6亿元，第三产业产值占比达20%以上等条件。
“我国现有的设市标准和模式不够完善，缺少市辖区的设置标准”，中科院地理科学与资源研究所副研究员、博士王开泳在《行政管理改革》杂志撰文评论说，“我国的设市门槛较低，比较重视经济指标和人口指标，而忽视社会发展指标以及生态环境指标，对基础设施建设的指标考核还不到位，使得一部分市的城市建设和城市风貌较差，质量不高”。
更多学者公开呼吁尽快设定新的设市标准。民政部部长李立国在2013年年底的新闻发布会上表示，民政部正调研行政区划设置方面提出的新要求，将提出对1993年设市标准的修改意见，形成和完善新的设市标准。
“不是所有的县，也不是多数县能够改市、改区，而是人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化标准，且各项经济总量指标达到城市化程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。”李立国说。
“新的标准已征求过好几轮意见了，设市标准有所提高，但现在有些问题还在讨论和制定中”，一位参加过标准制定讨论会的学者介绍说。
去年，《国家新型城镇化规划(年)》公布，何方洪认为，这个规划与新的撤县设市标准应该有影响和紧密联系，比如设立建制市的规模，与国家新出台的城市规模标准就有关系。
“新的标准预计将在今年内公布”，接近民政部的人士透露说。南都记者致函民政部询问具体的标准公布时间表，对方以发布权在国务院未予回应。
新一轮设市建议“两个弱化”
要弱化量化指标在能否设市上面的决定性作用，还要有更细的监管，否则将意味着机构、官位和行政成本急剧增加。
目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。大批完成实际“变身”的县，迫切等待撤县设市大门被彻底推开。
蔡建明认为，撤县设市冻结期，我国经济和城市发展都有很大提升和飞跃。解冻初期如果申请量有一个大增长，应是可理解的。
但一位参与标准制定的学者预测说，标准放开后，不会引起城市申请井喷情况。“十八大文件明确说要有序设市，要看它的布局条件，还有其他的一些东西。提出有序设市以及制定这些标准，也是防止大家一哄而上，给社会舆论造成一种错觉”。
“为防止重蹈覆辙，这轮撤县设市一定要做一些改变。”冯俏彬认为，上一轮撤县设市中，达到指标就可设市，达不到就“做到”。
“重新修改标准，只能作为一个门槛条件。新一轮撤县设市中，一定要有两个弱化。”冯俏彬建议，一是弱化量化指标在能否设市上面的决定性作用，比如经济总量、财政收入达到多少、人口达到多少等。可以有指标，但绝不能唯指标论。
另一个弱化，关乎撤县设市和行政级别的直接的联动关系，这被冯俏彬看做“新一轮撤县设市中的重点问题”。
“撤县改市对很多官员来讲，意味着更大的权力，更高的位置，更多的机构，更多的财政收入，意味着一切。所以，县改市在有些条件不变的情况下，一旦控制不好，背后意味着机构、官位和行政成本急剧增加。”冯俏彬提醒，不能把撤县设市单纯理解成简单升格。
蔡建明也提醒说，在实施中，撤县设市的监管一定要比过去更细。
“还是应先有一个设市预测与规划的顶层设计。可以由政府委托，由相对独立的第三方来参与规划设计。”蔡建明建议，通过第三方认证，确定优先设市的滚动推荐名单，再上报有关部门审批执行。
“如果政府既是规则的制定者，又是规则的执行者，就有可能在不同利益集团的干扰下，使得本应科学发展的这样一个过程被扭曲”，蔡建明说。
“撤县设区”是主流
撤县设市，还是撤县设区?虽然只都是行政区划更改的“一字之差”，但从城镇化思路上来讲，两者可谓大相径庭。
从广东近年的情况看，“撤县设区”是主流，尤其是在粤东西北地区。在珠三角，“撤县设区”也成为城市发展的主流思路，一些已经完成“撤县设市”的县级市，再撤市设区的呼声很高。
粤东西北：“小马拉大车”现象普遍
在粤东西北地区，撤县改区多由地级市推动，扩大城区面积，增强对其他县域的辐射带动能力。推进中心城区扩容提质成为城市发展战略，获得省里明确支持，力争每市都有一个县改区，打造新的“百万人口级”大城市。近两年来，已有清新县、揭东县、潮安县、梅县、电白县、阳东县、云安县完成“撤县设区”，其他县也在紧锣密鼓推进。
但“小马拉大车”也是地级市抱怨的普遍现象。如潮州市在潮安县撤县设区后，市区面积从152.5平方公里增至1413.9平方公里，几乎是原来的10倍。户籍人口从原来的35.1万增至160.4万。梅县撤县设区后，梅州市区面积由298平方公里变为3053平方公里，也扩至9倍多。
“城区狭小的弊端是多方面的，”梅州市市委原书记朱泽君曾就此表示，一方面建设用地严重不足，搞得了城市搞不了产业，搞得了产业又搞不了城市。另一方面，环境容量小，产业难拓展，想建个污水和垃圾处理厂，都很难找到合适地带。
根据广东省城镇化发展的“十二五”规划，广东将依托粤东西北地级市中心城区扩容提质，培育若干个100万以上人口规模的大城市。
珠三角：撤县设市后又想变区
与撤县设市相比，广东近两年撤县设区、撤市设区可谓高歌猛进，带来城市城区面积的大扩容。与经济强县独立发展的意愿相比，很多城市郊区的市县，更乐于融入大城市城区“傍大款”一起发展。
最典型的是从化、增城、花都三市变区，融入大广州。三地与广州主城区的距离都较远，融入城市可得到统一规划考虑，但又不碍于自身的城市布局。在心理距离上与大城市也拉得更近，公共服务配套也将更加完善。
增城从谋划申报到撤市改区，历时10年，获批复后，当地房价应声而涨，被视作居住环境、交通配套等改善的重大利好。
[撤县设市大事记]
●1983年江苏常熟撤县设市获批。
●年我国约有100个县成为县级市。
●1986年国家提高撤县设市门槛和标准。
●1993年国家再次提高撤县设市的要求。
●1994年10月中央发函要求各级停止“撤县设市”。
●1997年国务院批准最后一个撤县设市的行政区湖北汉川后，正式冻结县改市。整场改革历时10年多，超过400个县或者说接近15%的县升级为县级市。
●2011年十八届三中全会《决定》提出，优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。
●2013年吉林扶余、云南弥勒、青海玉树撤县改市。
●2014年云南香格里拉撤县改市。
●2015年四川康定撤县改市。
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