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农地非农化过程中的土地增值收益分配机制研究.pdf53页
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论文摘要随着社会经济的发展,越来越多的农地被转为国有建设用地,土地出让金
作为地方政府的重要收入来源,对地方城市建设具有不可替代的作用。根据国
土资源部的公报,2004年,全国共出让土地17.87万公顷,建设占用耕地 14.51
万公顷,全国土地出让金的价款高5894.14 亿元;2006 年第一季度,全国土地
出让金的总额更是达到了3000亿元左右。在这些收益当中,绝大部分是通过征
地而取得的农地非农化增值收益,而且这个收益正在快速增长。现阶段国家实
施严格的农用地转用制度,农地非农化增值收益大部分归国家所有被投资于城
市建设,而农民却几乎不能参与农地非农化增值收益的分配。这无疑会更加扩
大我国城乡差距,激发原本因“二元经济结构”而存在的社会不稳定因素。同
时,不同地区农用地转用指标和本地区农用地保有量并不挂钩。经济发达地区
实际每年转用为建设用地的农用地数量及获取的土地出让金往往是经济欠发达
地区的数倍,却没有为间接享受到的生态利益和粮食保障“买单” 。因此对农地
非农化的增值收益进行新的安排,提出倾向农民和倾向经济欠发达地区利益的
对策,对促进城乡协调发展和区域协调发展具有重要意义。 首先,本文进行了相关理论的分析,从我国国情和粮食安全角度出发界定
农地发展权应归属于国家。在此基础上对可转移的农地发展权进行探讨,由于
我国地区经济发展不平衡,农用地流转存在硬性指标,因此得出我国具备建立
农地发展权流转市场的条件。 其次,在界定农地发展权归属于国家的前提下,从社会公正的角度出发,
阐述了我国现阶段已到了“工业反哺农业、城市反哺农村”的时候。如果违背
社会公正标准,在关键时刻仍不给予农民应得的补偿,在农地非农化过程中继
正在加载中，请稍后...中图分类号:F301 文献标识:A 文章编号:10)06-177-02 摘 要 伴随着我国城市化进程的加速,失地农民的安置问题成为社会关注的焦点问题,文中通过分析“南海模式”“芜湖模式”“嘉兴模式”等三种失地农民安置保障方法,提出了失地农民保障体系的新探索,着重强调社会保障基金筹集、运营和监管等方面应该注意的问题,从而有效的维护失地农民的相关权益。关键词 失地农民 权益受损 保障模式一、失地农民的相关界定失地农民是指在城市化、工业化进程中,由于非农建设需要(农民住宅用地除外)国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。从法学角度而言,失地农民是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、就业机会的权利、基本生活保障的权利,以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。从社会分工的一般规律来看,只有生产力发展到一定水平,农民自愿离开农业转向其他产业时才会产生产业结构的变化,但我国目前的农民失地绝大多数不是生产力充分发展基础上的一种自发选择,而是在生产力还没有发展到相当水平时伴随城市化而导致的农民从农业中的被动退出。失地农民利益受损一般是指与失去土地前相比,农民在财产、收入、就业、社保等与切身直接相关的利益。农民一旦失去土地,丧失的不仅仅是土地权利,农民的生存权、经济权、就业权、社会保障权以及政治、文化、受教育权等方面的权利利益,均会受到不同程度的影响。而失地农民权益受损是指失地农民应该享受的权利和应该获取的利益未得到充分的尊重和保障,包括经济权利的渐进式缺失(包括农地流转中的权利缺失和农地非农化的权利缺失)、政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失等各个方面,包括附着在土地上的一切权益损失,是一种全方位、综合性的权益受损。二、失地农民安置保障典型模式分析我国幅员辽阔,各地的社会经济发展水平不一,各地根据城市化发展的情况,因地制宜,制定了适合地方情况失地农民安置保障办法,目前对失地农民比较成功的安置模式主要有“南海保留产权型模式”“芜湖集中开发型模式”“嘉兴土地换保障型模式”等。1.南海模式“南海模式”是将辖区农民的土地集中起来,划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区三部分。在划分的基础上实施统一规划和经营,同时将集体土地和农民承包土地经营权折价入股,在农民的土地上兴办企业。农民参与按股分红,农地转成非农地的级差收益按照比例在集体和农民之间分成。企业租用土地的租金须一次预付一年,作为对征地农户的土地补偿费。目前除南海外,浙江温州、广东顺德和东莞、江苏苏州和昆山等民营企业和外资发达地区,集体土地出租现象较为普遍。这种模式的优点在于承认农户对土地的收益权,同时也承认农户对农地转化为非农用地受益的分配权。这种在不改变土地所有权性质的前提下,将集体土地进行统一规划,然后统一以土地或厂房出租给企业使用,避免了国家垄断农地非农化的格局,为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大空间。其缺点在于该模式中存在很多与现行法律不相符的地方,集体组织出租非农建设用地不受法律保护。另外股权管理和分配权仅仅限于本社区范围以内,股份缺乏流动性和灵活性。2.芜湖模式安徽芜湖市第一个经过国土资源部批准,并在其领导下进行集体建设用地流转试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为村集体土地的假设使用方,按照有关程序取得村集体土地的使用权,然后再由土地建设开发公司代表村集体与真正的土地使用方进行谈判和协商,决定土地价格和土地的使用、抵押、转让等事宜,使用期满,土地所有权并不发生转移;仍旧归农民所有,只需符合土地利用总体规划、城镇建设规划。其优点是土地试用期满土地仍归农户所有,保证了土地使用权和所有权不发生转移;缺点是有时土地转让并不能完全代表农民利益,甚至出现了政府与民争利的现象。3.嘉兴模式“嘉兴模式”是针对传统的征地过程中存在的补偿标准偏低、征地范围广、农民缺少保障的特点而提出的,也叫做“土地换社保”模式。征地模式可简单归结为“三统一”“一分别”。“三统一”是指“政府实施统一征地、统一补偿、统一实行农转非和养老保险”;“一分别”是指根据不同年龄段的失地农民实行分别安置。1998年,嘉兴市政府出台《嘉兴市土地征用人员分流办法》,将需要安置的农业人口养老、就业、医疗纳入城镇居民社保体系。这一办法,已被很多地方效仿。“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。这种征地模式的基本内容是,政府按照法律规定的程序和批准权限,将农村集体所有地征为国有土地后,依法给予失地农民和农村集体经济组织合理补偿,建立失地农民基本生活保障资金,专项用于失地农民的基本生活保障。这种征地模式,可以较好地弥补货币补偿和实物补偿的缺陷。三、失地农民社会保障体系新探索对于现阶段来说,建立完善农村社会保障制度,提供农村社会保障水平,尤其是针对失地农民的社会保障制度更具有现实意义。而设立失地农民社会保障基金,保持可靠的社会保障基金来源是失地农民社会保障制度稳健和持续运行的重要保证。中国目前是发展中国家,经济发展水平比较低,农民的收入水平普遍较低,尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件,全部费用由国家承担也不现实,因此要使失地农民获得有效的社会保障必须改变一次性货币安置为主的做法,建立失地农民社会保障基金。该基金不仅用于现在和以后被征用土地的农民,对以前被征用地土地的农民也要惠及。1.社会保障资金筹集在基金的筹集方面,可借鉴城市社会保障基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人三方共同出资、合理分担。农民集体土地被征收,国家必须保护集体土地所有者的合法权益,主要体现在依法对被征地者进行补偿和对农业人口进行安置。政府出资的部分,一是政府按一定比例进行财政拨款;二是政府从土地出让金净收益中按一定比例注入失地农民社会保障资金;三是在行政划拨土地和有偿出让土地时,按照每平方米不少于某一数额的标准提取资金。集体也应该承担一部分,当失地农民被动从土地上转移出来时,农民在农村集体经济组织中的权益也应随之转移,即将集体的积累资金或土地补偿费按照一定的标准,支付给提供失地农民社会保障的管理机关。2.社会保障基金的运营失地农民社会保障体系设计必须考虑基金的投资运营问题,确保未来有足够的支付能力。社保基金的运营可以实行市场化运作模式,应实现投资方式多样化,包括适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等,在确保安全性的前提下,充分体现基金的收益性。我国政府可以借鉴大多数发达国家的做法,探索将失地农民社会保障基金交给实力和信誉良好的商业保险公司和银行等金融机构经营,从而避免政府部门自身的运作效率不高,而且可能会出现的腐败问题,同时免于政府部门管理的基金被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款,从而使风险过分集中。3.社会保障基金的监管在社会保障基金的监管方面,可以按属地原则建立和管理基金。一是基金实现经办机构专门管理。经办机构应具有确认的法律资格和专业管理的法律地位,即具有独立人格的事业单位法人,这一专门从事失地农民社会保障基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账、专款专用。这样社会保障基金由专门的机构管理,资金不以现金形式经收益人之手,而是将筹集到的基金转入所在地银行,设立基金专户,实习专项存储。保证社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉,更不能以任何形式挪作他用。还可以把养老保险基金交给实力和信誉不错的商业保险公司托管,实现基金的投资回报率,并负责建立以每个村民为所有制的个人账户。二是需要尽快建立健全基金管理的法律法规体系,依法监管。参考文献:[1]吴得民.对我国城镇居民收入分配差距的再认识.经济体制改革.2002.1.[2]刘海云.城市化进程中失地农民问题研究.河北农业大学博士论文.2006.[3]高翔.建设失地农民社会保障体系的政策与策略.中国农村研究网..[4]戴俊义.完善被征地农民养老基本生活保障制度刍议.现代商业.2007.6.[5]梅士建.构建“三位一体”的失地农民利益保障体系.农村经济.2007.3.
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浅谈土地非农化中必须保障农民利益_经济其他
&&& 农村城市化，必然有大片农田转向非农化。以上海为例，自改革开放以来，尤其是进入90年代后，上海郊区农村城市化的步伐显著加快，伴此而来的是大批农田转为非农用途。年的5年间，政府批准的征地和农村集体经济的非农用地共4. 2万多公项，占全市30万公顷耕地的14%。有些村庄的耕地已基本消失。
&&&&& 如何保障农民的劳动就& 业和经济收入
&&& 大批耕地被国家征用后，如何保障农民的劳动就业和原来的收入水平，是农村城市化进程中关系农民利益的首要问题。
&&& 国家征用土地，按土劳比例政策，安排失地农民的就业。但是其中存在的问题较多，一是尚未安置或已经安置到某个企业但并未落实工作岗位的，约占应安置劳动力总数的1/ 4强。这部分劳动力只领取类似失业救济金的待岗生活费，比原来的收入水平下降一半左右。二是已安置就业的劳动力，收入水平也有下降。国家征用土地大多数在城乡结合部，这部分农村原来的非农产业比较发达，农民的收入水平比较高，年劳均收入一般是七八千元，高的达一万多元。国家征地，不仅征用了农田，有些地方还把原来用于二三产业的土地也征用了。征地工安置到国有或城市集体企业工作，多数人要减收1/3左右，有的减得更多。三是由于农民原来务农、务工时所掌握的技术，多数不适合新企业的需要，因此在择业竞争中处于不利地位。征地工反映，他们被安排到新单位，往往是拿“三柄”，即铲刀柄、扫帚柄和拖把柄。由于他们所做的是勤杂工，一旦企业遇到不景气，下岗待业又是首当其冲。四是他们原来务农、务工的时间不算“工龄”，在劳保福利、退休金比例、房改政策等方面也都不能享受企业老职工同等待遇。这些问题如不妥善解决，必然会影响农民参加城市化建设的积极性，增加农村城市化的阻力。
&&& 在农地非农化进程中，国家征用了农民赖以生存的土地，而国家征用的土地只付少量的青苗费、地上地下设施和土地的补偿费，没有土地的市场价格，这种做法基本上是国家计划调拨体制的延续。这样政府对保障农民原有的收入水平也就有着不可推却的责任。政府理应保证失地农民劳动就业的权利，切实安排落实征地工适当的工作岗位，他们在农村的工龄，也应算作连续工龄，或者采用变通的办法解决。
　　如何保护和发展集体经济
　　乡、村社区集体经济组织，既能增加农民收入，又是政府联系农民的桥梁。上海郊区从合作化以来，一直以集体经济为主体，80年代农业实行了家庭联产承包责任制以后，集体经济仍占农村经济的70%左右，这是农民走共同富裕道路的物质条件。目前，随着农村城市化的进展，耕地不断减少，特别在城市化地区，不少村、队集体土地所剩无几，有的甚至已没有耕地了。面对这种情况怎么办?郊区目前有不同的做法:一种是将村、队集体经济组织撤梢，并根据集体经济的公共积东不可分制的原则，把原有集体资产的50%上交乡政府, 50%上交所在地新建的街道办事处。另一种是保存村、队集体经济组织，考虑到很多原有社员已不在村队集体企业劳动就业的特点，将原来的集体资产，根据入社股金的多少和劳动时间的长短子因素，黄化给集体经济组织的成员，使其资产的持有权明晰化，这样，集体经济实体不仅存在，而且还得到进一步发展。这两种做法的姑果是不同的.前者是集体经济组织就此终止，农民长期创选的公共积水权属转移。后者是把集体经济保存下来，通过产权量化等措施，不仅使农民可以分到红利，而且还为他们的再就业、享受集体福利等提供了条件。
&&& 对集体经济组织的上述两种做法，笔者认为，前一种是损害了农民的合法权益，足不可取的;后一种是保护了农民的合法权益，是应该提偏的。把村民委员会和村集体经济组织泥淆，是导致损害农民利益的一个重要原因。有人认为，即然耕地很少或是已经没有了，那么作为农村合作经济组织的基础就不存在了，村集体经济组织和村民委员会应该同时撤梢.这是一种误解。村民委员会是一种自治组织，是我国农村基层的准欢权组织。在城市化地区，行政村被新建立的街过居委会所替代，上级政府将原有的村民委员会撤梢是自然的，但是农氏的集体经济组织与村民委员会不同，它开创时是农业合作社.当时存在的基础是耕地，但是自从改革开放以来.农村走的是农工商综合经管道路，二三产业发展迅速。决定集体经济能否继续存在的前提已不是有没有耕地，而是看有没有集体经济的经营活动。只要集体经济有经营活动，只要群众没有提出撒销集体经济组织的要求。政府不应该，也无权撤销集体经济组织，相反的是应该妓励和支持它进一步发展集体经济。将农村集体经济组织的资产收缴为乡政府和街过办事处所有，不论用什么理由，都是违背党中央关于不能剥夺?民、不能平调集体时产的一贯政策的。
　　如何改造农村旧村落，& 缩小城乡差别
&&& 对农村旧村落的改造，作为社会、经济、文化、政治中心的城市，有责任、有义务把分散、落后的农村逐步改造成为趋向现代化的新农村，使历史上遗留下来的城乡差别逐步消失。同时，全面改造旧农村，也是现代文明社会的重要标志。
&&& 从郊区城市化的实践来看，有些乡镇对旧村庄的改造比较注意，坚持将一部分土地级差收入用于旧村庄的改造，改造的成效十分显著，农民也比较满意。但是也有不少乡镇对旧村庄改造注意不够，突出表现为在开发房地产中，为了追求利润的最大化，力争多征用开发费用低的耕地，不征用开发成本高的农民宅基地.因此，原有村庄改造滞后，出现了新的住宅区中仍留着星星点点的旧村落，这些村庄原有的排水系统已被破坏，特别是一些地势低洼的村庄，雨后积水，平时也是污水、垃圾到处可见，环境卫生条件极差。
&&& 今后，在农村城市化进程中，特别在城市化地区，将旧村庄改造成为其有现代化设施的农民新村，必须列为城市化进租中的一项重要任务。在这样的思想指导下，把城市建设的征地和旧村庄改造结合起来，搞好包括旧村庄在内的城市建设规划，把改造旧村庄工作落到实处。
　　农民如何参与分配开发& 土地资源的利益
　　从上海的情况来看.在农村城市化过租中，农民失去土地后，除了老年人得到的养老金比原来高以外，现有的劳动力枕业没有保障，收入普遍减少，房屋动迁中的经济利益往往受损。如何保护农民的正当利益，农民利益受损时如何给予适当的补偿?要靠政府包，一则包不起，二则包也不是好的办法。出路是让农民参与土地资源开发利益的分配。
&&& 土地是财富之母。开发房地产中产生的一切利益，都离不开作为母体的土地。然而，在土地资源开发中，作为集体土地所有者的农民，不仅得不到开发的利益，而且还要受到报害。据对一个莱区镇的调查，目前征地的前期费用有耕地占用税、蔬菜基地保护费、青苗补偿费、粮油补差款、地上地下设施补偿费、土地补偿费、劳动力安i置费等7项，其中市有关部门所得占征地总费用23.7% ,镇政府所得包括劳动力安置费足30.6%，村级所得占3. 86%，生产队和农民所得占21.7%;其他用地单位承担的劳动力安置费占征地费用的20.1 %。农民得到的实际利益是:已退休或将要退休的老年人原来的退休全只有几十元，现200多元;生产队和农民所得的21.7%征地费中，除去地上地下建筑物辛设施拆除的补修费外，农民从征地中得到的实际利益，仅占征地费用的 3.1%。由此可见，在征地过程中，与土地无关或关系不大的部门伸手捞得太多了，而给予集体土地的主人―农民的利益实在太少了。所以提出土地资派开发利益的分配问趁.不是无事生昨，而是实实在在的农民合法利益的保障问题。
&&& 我国的《宪法》、《土地管理法》都明确规定:农村和城市郊区的土地.除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。土地既然是农民集体所有。在土地资源开发中，国家要征用农民土地.农民的土地权利要在经济上得到实现，即获得绝对地租的权利，这应该是无可争议的道理。然而，在现实生活中，有些违反我国法律的说法和似是而非的论点颇有影响。如有人提出农村土地属于国家的观点;有人以土地转移用途禽经国家审批为根据，提出农村土地的“终极所有权”、.‘最终所有权”是国家的。这些观点，不管主观愿望如何，在客观上都是模栩土地所有制权属关系，否定农民集体所有性质，为俊占损害农民的合法利益提供依据的。
　　解决国家与农民集体对土地开发利益合理分配的根本出路.是根据关于建立社会主义市场经济的精神，逐步建立健全社会主义的土地市场，改变目前实行的集体土地不能进入一级市场的做法。对国家市政建设所禽的土地.实行校低的征用价格，这是农民容易接受的;对以盈利为目的的房地产开发.应实行市场价格，而且应该允许集体所有的土地进入一级市场，或是采取较为公平的办法加以解决，以根本解决农民权益得不到实现，劳动就业和原有收入水平得不到保障的问题。--博才网
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