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我国金融监管体系存在的问题及完善对策
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原标题：央行正探讨建立中央与地方双层金融监管模式
　　中国人民银行副行长潘功胜17日在杭州表示，目前中国的金融监管主要集中在中央层面，比如“一行三会”(央行、银监会、证监会、保监会)的监管模式，目前正在探讨建立中央与地方双层金融监管模式。
　　潘功胜是在当天由中国金融学会和中国银行业协会主办的中国普惠金融(浙江)高峰论坛上作如是表述。
　　潘功胜指出，目前地方层面的微型金融机构数量较多，经营活跃，且随着市场化改革的推进以及行业准入的放宽，数量将呈增长趋势；建立地方层面的经营监管体制，在信息的对称化方面，比中央的单层监管更有优势。
　　近年来，中国微型金融机构增长快速。以小额贷款公司为例，根据央行此前发布的数据显示，截至2013年末，全国共有小额贷款公司7839家，贷款余额8191亿元(人民币，下同)，全年新增贷款2268亿元；从2008年底的不到500家，到2013年底的7839家，只用了短短5年。
　　事实上，关于建立双层金融监管模式的问题官方似乎早就发出信号。全国人大财经委副主任委员吴晓灵此前曾对媒体表示，中国金融体制的重要改革之一就在于建立中央与地方双层金融监管体制。
　　关于中央与地方职能的划分，吴晓灵认为，涉及到社会公众利益，特别是小投资者利益的所有金融活动必须集中在中央来实行严格监管；而对于只涉及能自我控制风险的少数人的金融机构和金融活动，最好交给地方政府管，这部分不应涉及公众资金和小投资人资金。
　　而在中国小额信贷机构联席会会长刘克崮看来，双层金融监管机制契合市场需求。他给出的基本思路是“中央管大中，地方管小微；中央管全国，地方管区域；中央管公众类，地方管非公众类”。
　　刘克崮指出，可由地方金融办监管地方小微金融体系，将小额贷款公司、担保公司这类非存款类、非公众金融机构正式纳入地方金融监管范围；对地方管理的部分，中央负责制定方针政策，指导监督地方执行，地方负责制定实施细则和操作办法，具体组织实施。
(责编：李海霞、刘阳)
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人 民 网 版 权 所 有 ，未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
Copyright &
by .cn. all rights reserved提高地方金融监管有效性的对策建议_国家治理_人民论坛网
提高地方金融监管有效性的对策建议
核心提示：
随着金融和财税体制改革的深入，地方金融风险处置作为地方政府在金融领域的一项重要“事权”，其广度和深度都将明显增加。存款保险制度建立后，中央和地方在金融风险处置方面的事权边界将进行调整并清晰化。
地方金融监管体系改革，宜整体谋划、稳步推进，转变职能、理顺关系，加快形成&中央为主、地方补充，规制统一、权责明晰，运转协调、安全高效&的现代金融监管体系和风险防范处置体制，切实防范系统性区域性金融风险，促进金融更好地服务实体经济。在对策上，宜明确地方金融监管的法律依据和职责范围，加快推进地方金融业务的统一管理，完善地方金融监管立法，适当赋予地方监管灵活性，不断强化地方金融监管队伍和能力建设，完善县域办事处设置，充分利用行业协会力量，推动金融监管技术外包，在业务系统基础上强化系统性风险管理，加快推进农信社的改革。
提高地方金融监管有效性的基本思路与原则
地方金融监管体系改革，宜围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，整体谋划、稳步推进，转变职能、理顺关系。在科学界定地方金融监管职责和风险防范处置责任基础上，进一步完善中央与地方条块相结合的监管工作机制，强化中央金融监管部门督促和指导地方金融监管工作责任，落实好金融新业态的设置、监管和风险防范处置责任，发挥好中央与地方两个积极性，加快形成&中央为主、地方补充，规制统一、权责明晰，运转协调、安全高效&的现代金融监管体系和风险防范处置体制，切实防范系统性区域性金融风险，促进金融更好地服务实体经济。
坚持市场导向，有所管有所不管
我国金融行业属于特许经营行业。在法律上，明确禁止企业之间的金融行为（企业不能发行融资票据和相互借贷），只有获取牌照的机构才能从事金融业务，否则就有&非法经营&嫌疑。个人之间的金融行为，则归入民间借贷，缺乏明确的法律界定。在监管分工上，我国基本按照&谁的孩子（审批）谁抱&原则监管。
我国已明确提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，金融领域也大力推进市场化改革，简政放权。考虑到少量的个人和企业之间金融行为，并不会产生系统性风险，应在法律上直接豁免登记和管理，活跃合理的市场金融行为。地方金融监管既要防止通过监管干预微观主体的具体业务，背离市场化发展的方向，也要防止干涉资金在地区间的流动，如限制本省资金调出本省等。
事实上，监管是在微观主体有能力也有意愿自负其责基础上弥补市场缺陷的，一般承担三类职责：一是保证微观主体处于审慎经营区间（有限责任+高杠杆）；二是确保市场实力基本均衡（投资者和消费者保护+反垄断）；三是维护公开公平透明的市场秩序（行为监管）。为此，地方金融监管首先是要不要监管的问题。对于不大量吸收公众存款的金融机构和金融市场，无需进行严格的审慎监管；不涉及破坏市场秩序和力量均衡的，也并不需要特殊监管。
在金融监管方面，中央和地方是统一体，共同构成完整的体系。但中央和地方各自的监管优势不同，应合理分工，兼顾统一性和灵活性，统筹金融发展和金融规范以及规划和实施。在划分中央与地方金融监管职责时，要坚持以下原则。
一是金融稳定原则。涉及系统性重要金融机构和金融市场纳入宏观审慎。二是职责对等原则。三是减少溢出效应。地方金融市场是否交给地方，关键是能否避免溢出效应。金融机构跨区经营，要么中央监管，要么切实加强省际协调。四是与加快政府职能转变相结合（改善监管，避免监管不到位）。五是充分调动中央、地方积极性（地方在差异化、区域化上发挥作用）。六是中央制定统一规则，地方负责实施，但应闸口管理/归口管理，比如归口金融办。
中央和地方既要在监管领域上有所分工，如中央侧重于全国性，跨区域的金融机构和金融市场监管，地方则侧重于地区性的金融机构和金融市场的监管，也要在监管重点上有所分工，如中央侧重于规则和监管的统一性，地方则侧重于地区的特殊性和监管的灵活性；中央侧重于金融发展的规范性，地方则侧重于金融发展促进本地区经济的发展；中央侧重于金融规范和风险防范、救助的规划，地方侧重于具体案例的配合和实施。中央确定大的原则和基本标准，地方确定细则和地方标准。
金融监管不论是中央，还是地方，都要保证权责的一致性。既要明确中央和地方各自的监管领域和监管职责，还要为相应的监管责任配备必要的监管资源，这其中包括人员编制、资金保障和监管工具，甚至包括必要的地区规章制定法和执行权。权责对等原则，应遵循谁监管谁负责（不是谁审批、谁负责）。
建立权责对称的地方金融监管体制也是地方财权与事权相适应的内在要求。随着金融和财税体制改革的深入，地方金融风险处置作为地方政府在金融领域的一项重要&事权&，其广度和深度都将明显增加。存款保险制度建立后，中央和地方在金融风险处置方面的事权边界将进行调整并清晰化。系统性风险和全国性机构将由中央金融管理部门负责，而区域性风险以及不纳入存款保险制度的地方性中小金融机构风险将明确交给地方政府主要负责处置。同时，城商行、农信社等存款类地方法人金融机构纳入存款保险制度后，中央金融管理部门也仅在存款保险制度覆盖范围内承担有限责任，超出部分仍将由地方政府承担；而考虑到风险与地方经济的密切关联，即使在存保制度覆盖范围内的风险，地方政府也须协助处置并承担部分职责。
可以预见，在财权约束下，地方政府对金融风险的处置将不得不从目前被动的事后救助转向更为主动的事前防范，以避免风险的实际发生。而这显然需要强化地方金融监管的职能，使地方政府能获得有效而及时的监管信息，以防患于未然。因此，按照十八届三中全会提出的&建立事权和支出责任相适应的制度&的要求，应建立权责对称的地方金融监管体制，规范地方政府金融监管职责，促使地方政府更趋理性和审慎地推动金融发展创新，有效地防范和化解地方金融风险。
对于地方金融监管体系的设计和实施，需要做到统筹兼顾。既要注重地方金融监管需求，还要考虑到我国监管框架未来调整的方向。地方金融监管要特别注重协调性，既要注重中央和地方的分工协调，也要注重地方不同监管部门之间，以及跨省监管部门之间的协调。加强地方金融监管部门与驻地中央金融管理部门的协调配合，建立并不断完善信息交流平台和工作沟通渠道，加快形成条块结合、运转高效、无缝衔接、全面覆盖的区域性金融管理和风险防范机制，增强地方金融监管合力。在具体的实践和操作层面上，可考虑建立由中央监管部门和地方金融监管局共同组成的地方金融监管工作协调机制，促进地方金融监管工作协调和信息共享，加强对地方金融监管的指导监督。
[责任编辑：国家治理1]&&&&&&中央新规出台：地方金融机构将被剥离融资职责
中央新规出台：地方金融机构将被剥离融资职责
《关于完善中央与地方金融管理体制的意见》发布
导读：据登尼特资本运营机获悉，日前，中编办向各省级金融办下发了《关于完善中央与地方金融管理体制的意见》。《意见》初步划定了地方金融办的监管责任，包括小额贷款公司、担保公司、地区性OTC(场外交易市场)、典当四类；并明确规定，地方金融管理机构不能够承担地方发展融资职责和出资人职责。以下请看《经济参考报》相关报道。
《经济参考报》记者从多个渠道获悉，中编办前不久向各省级金融办下发了《关于完善中央与地方金融管理体制的意见》，征求地方对未来中央和地方金融分层监管的意见。这一轮意见征求结果已于3月底前完成，并反馈给了中编办。
据悉，《意见》初步划定了地方金融办的监管责任，包括小额贷款公司、担保公司、地区性OTC(场外交易市场)、典当四类；提出&省级政府的金融管理职责不能够层层下放到市县政府，但是可以在市县设置监管机构实现垂直管理&。值得一提的是，还明确规定，地方金融管理机构不能够承担地方发展融资职责和出资人职责。
对此，业内人士表示，《意见》对现有的金融办体制将形成冲击。实际上，金融办最初被定义为议事协调机构，并不具有行政审批权，其主要任务是联系并配合&一行三会&和全国性金融机构在当地的工作。然而，在经过2008年的机构改革之后，大部分金融办的定位得到了提升，在组织形式上，副省级城市的金融办以正局级建制为主，地市级城市金融办大都改为政府直属机构。同时，在以投资拉动经济增长的驱动下，有相当一部分金融办还承担着为地方政府项目协调融资的职责。
&有的地方金融办需要为地方政府项目筹措资金，那么就会协调农信社、城商行为地方融资平台提供项目资本金，不仅如此，那些政府控股的担保公司也向融资平台担保&输血&的行为，这在广西、四川、重庆、河南等地十分常见。&中部地区某银监局人士透露。
而《意见》则要求金融管理机构不能够承担地方发展融资职责和出资人职责。
&这就等于否定了地方金融办的诱导融资、撬动投资的职能。&一位地方金融办人士直言。业内人士表示，未来金融办应该维护地方金融稳定、防范和协助&一行三会&化解地方金融风险，因而金融办现有的融资职能应该逐步剥离。地方政府需要促进融资，那么，亦可以将金融办改革成&投资促进委员会&或者具备投资功能的市场化机构来运作。
对《意见》里某些条款的争议正体现了中央和地方在监管分权上陷入艰难&博弈&《意见》中&省级政府的金融管理职则不能够层层下放到市县政府，但是可以在市县设置监管机构实现垂直管理&的提法也和现行体制大相径庭，这意味着，现在各级政府自己设立金融办的情形将被改变，市县以下设立金融办必须是省的分支机构，实现垂直管理。
&由于已经成立了金融办，现在如果把这个给收上来，实现垂直管理，将涉及市县政府的现有利益问题，很难实行。&一位南部省份金融办人士对《经济参考报》记者表示。据了解，在现实情况中，金融办为地方政府&代言&，与此同时，地方金融办往往还控制了当地金融机构的人士任免，继而对地方金融机构的日常经营施加影响，这也让&一行三会&在地方的监管陷入尴尬。
这种&博弈&还体现在，一些地方希望中央将更多的地方金融机构的监管权下放，但是中央层面出于风险等各方面的考虑仍将这部分监管权上收。比如，一些基层金融监管机构希望能把一部分金融机构，比如村镇银行、社区银行、县市级农商行、农合行等的监管权力下放给地方金融监管部门，以增加地方金融监管机构的自主性和灵活性。但这在目前看来几乎是不可能的。在此次《意见》中，只有地方OTC是首次明确归地方监管的&新增项&，但是地方OTC规模非常有限。
近年来，地方金融如何实现真正比较明晰、有效的监管，一直是摆在中央面前的一道难题。去年，十八届三中全会的《决定》中明确提出，要落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。而在此之后，中央层面关于中央地方金融分层监管曾调研多次，据记者了解，上述《意见》的意见征求稿在下发地方金融办之前已经在&一行三会&之间经过了反复讨论。
业内人士认为，中央和地方金融分层监管的难题的解决途径一定是渐进的而非一蹴而就的，同时也不能照搬国外的监管体系。&国内在金融监管方面，市场与政府的合作关系在短期内还难以削弱，因此，金融办依然会存在，但必须朝着市场化的方向改革，可以作为一个服务性的机构来运作，同时体现管理职能。&央行研究局研究员邹平座在接受《经济参考报》记者采访时说。
&金融办必须要体现服务性，比如帮助地方政府建立信用体系，促进地方金融生态环境建设。未来金融办的改革方向应该是市场化的，逐步走向公司化，成为地方政府管理金融的一个实体化部门。&邹平座说。
责任编辑：小雅
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