关于加强食品监管责任担当的建议
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青岛市市南工商局 王树生　　食品安全不仅是一项民生工程，也是一项民心工程，近年来发生的食品安全事故，让消费者对食品安全产生了诸多不信任感，迫切要求政府和监管部门抓好食品安全的呼声越来越高。为了应对严重的食品安全问题,国家及相关部门先后密集出台了多部与食品安全相关的法律、法规，例如：日国务院第186次常务会议通过《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(日起实施）。日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》（日起施行）。2009年７月８日国务院第73次常务会议通过《中华人民共和国食品安全法实施条例》（2009年７月８日起施行）。日青岛市人民政府办公厅下发了《关于进一步明确食品安全监管职责分工的通知》（青政办字〔号），短期内如此密集地出台与食品安全相关的法律、法规，这在以往是没有过的，每一部法律、法规出台之后，各级政府和监管部门都会依法实施新的监管，但从每次监管的效果来看却都不明显，造成这一现象的原因笔者认为有监管难到位的原因，更有监管不到位的原因。　　一、产生的原因　　（一）相互推诿，问题积累太多太久。卫生（食药）、质检、工商作为食品安全的三大主要监管部门，长期以来，对店面规模小，设施简陋，卫生条件差，存在较大食品安全和消防安全隐患的无照个体餐饮店和加工摊点究竟由谁监管的问题，一直就没停止过“口水”仗，其中有职能交叉、政出多门、多头管理的原因，更有谁都不愿为此担当责任的原因，因为上述经营场所问题多，监管难，责任大。推诿的结果只能让问题越积越多，不仅严重损害了政府和监管部门在人民群众心目中的形象，也加大了日后监管的难度。　　（二）应付检查，只掩饰不治本。为进一步明确各监管部门的责任，青岛市人民政府办公厅下发了《关于进一步明确食品安全监管职责分工的通知》，按照本通知的规定，质检部门负责监管食品生产加工小作坊（不含现做现卖），工商部门负责管理不提供餐饮服务的“前店后坊(厂)”，食药部门负责监管提供餐饮服务的食品摊贩。从目前执行的情况来看，笔者认为执行的并不乐观，为什么每次上级检查，总觉得还不错，事后问题总会不断发生，其主要原因是基层监管部门和监管人员对普遍性的问题解决不了，为应付检查，不得不做必要的提前告知和掩饰。食品安全监管本应是一项实实在在、认认真真、一丝不苟的工作，它不仅牵涉到他人，也牵涉到我们自己的生命安全和身心健康，在这项严肃的工作面前，基层监管部门和监管人员为了检查时不在自己管辖的区域内暴露问题，竟然主动地去帮助经营者掩饰本该监管、本该早就着手解决的问题，这不能不说是监管部门的悲哀，如此监管，不出问题是偶然，出问题是必然，这不仅是放纵潜在问题的继续发生，更是一种犯罪。有些监管部门和监管人员平时在不涉及或者很小涉及到部门和个人安危的时候，一味地讲原则不积极作为，每逢大的检查一旦涉及到监管部门和个人安危的时候，则不讲原则乱作为，原先不能办的证，这时也能办了，如此监管，经营者会怎么想，我们自己该怎么想，法律、法规的严肃性在哪？用随意办理临时证的办法应付检查，敷衍本该承担的玩忽职守责任，如此监管还不如尽早坐下来，认真研究，制定出切实可行的办法，及早规范，远比如此的瞎折腾要好的多。 　　（三）食品备案没有得到有效落实。按照《食品安全法》的规定，食品从原料到生产，成品批发，再到终端零售，每一个环节都应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。但在实际的食品备案当中，由于采取超过《食品安全法》备案标准要求备案，因而造成大多数食品经营业户难以做到、做好，久而久之，这项规定几乎成了一纸空文，到头来高标准的要求不但没有达到，就连最基本的要求也没有做好。　　（四）食品检测缺乏前瞻性，甚至还出现重检和虚检现象。按照相关规定,食品监管部门应当对市政府确定的重点食品，以及消费者申（投）诉及举报比较多的食品、市场监督检查中发现问题比较集中的食品进行抽检，如何将有限的抽检经费用到必要的抽检当中，直接关系到食品安全监管的效果，但从近年来的食品抽检情况来看，食品检测不仅缺乏前瞻性，甚至还出现重检和虚检现象，食品检测应当“保重点，解难点，破疑点”，由于食品抽检本身就有一定的局限性，所以如何让局限性相对准确地代表普遍性，就需要上级监管部门对同一时期，同一食品在不同的区域，抽几个批次才相对比较合理，能够最大限度地实现以点代面的效果进行有效的论证，确保最大限度地避免重复检测，切不可把食品检测批次当作一个数字任务来完成。　　（五）未能依法强制市场开办单位认真履行好食品安全监管责任。目前食品集中交易场所主要是大超市（商场）、食品批发市场和农贸市场，在这三大食品交易场所当中，农贸市场存在的问题最多，潜在的危险性最大，按照《食品安全法》第五十二条的规定“集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门”。对集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者允许未取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查、报告等义务的，依据《食品安全法》第九十条的规定由有关主管部门按照各自职责分工，处二千元以上五万元以下罚款；造成严重后果的，责令停业，由原发证部门吊销许可证。这项工作本该在日《食品安全法》实施之后就应该启动，但至今仍未启动。　　二、意见建议　　（一）加大宣传力度。4年多的食品安全整治活动，尽管让经营者的食品安全意识有了一定的提高，但这种意识并没有上升到自觉落实应尽义务的程度，4年多来，只有高要求，没有严落实，让经营者产生了疲沓心理，这就要求监管部门应当对以往的食品安全监管工作进行认真地总结，对现有的法律、法规进行认真地研究，对执行的标准进行准确地定位，通过提升监管模式进行有效的落实。并在此基础上，借助媒体,再次加大对食品安全相关的法律法规的宣传力度，对食品安全工作不落实的单位和个人始终保持严打、重罚和更高成本付出的高压态势,并通过专项整治活动不断巩固和深化，努力营造经营者和市场主办单位第一责任人意识。　　（二）建立全市食品安全网站和监管部门间的实地协查机制。每一种食品最终端上餐桌，进入市民的口中，要经过多个环节，要想实现食品安全的有效监管，首先要准确掌握我市行政区划内的生产商和逐级批发商，实现源头管理。一是建立全市食品安全网站，及时准确地公布全市范围内的食品生产商、逐级批发商主要信息和相关监管部门的检查信息，一方面方便市民查询身边的食品生产商和批发商是否合法，便于实现全民监督，另一方面方便基层监管部门及时核对食品经营者的备案台账是否真实、准确，同时也能够了解属地监管部门对本辖区内的食品生产商和食品批发商的日常检查、检测情况，便于社会监督监管者是否依法履职，是否渎职和不作为。二是借鉴青岛民生在线的做法，对市民的疑问或者监管部门间需要协查的问题直接显示在全市食品安全网站上，通过网站转交相应的监管部门承办，并在规定的时间内上传反馈信息，市民或者请求协查的部门可直接登录网页查询反馈信息，也可根据需要直接与协查单位联系。如果能在全市范围内建立起快捷的网上核查和执法部门间的实地协查机制，可在大大降低行政成本的同时，实现区、市监管互补，快速溯源，确保在我市经销的食品渠道正，来源明。 　　（三）夯实食品备案和食品检测两大关键点。一是依法备案。食品备案不仅是食品经营者的义务，也是食品监管者的责任，更是抓好食品安全监管不可缺少的、极其重要的两大关键点之一，笔记认为食品备案只是形式上审查之后的一种书面记录，符合法律、法规要求，全面、如实登记就可以了，不应把它视为一好百好，最为关键的应是通过建立快捷的备案记录倒查机制，来核查经营者的备案信息是否真实，从备案信息中发现非法经营主体和黑加工窝点。食品备案工作既要符合法规要求，又要切合实际，不要人为增加难度，避免高标准的要求没有达到，最基本的要求也没有做好的现象再次发生。二是建立良好的食品抽检和初步筛查体系。一要对一线监管人员进行必要的业务培训，进一步提升食品的检测水平。二要制定食品抽检和初步筛查的行为规范，确保每一次检测都能按照规定操作。三要建立科学的抽检模式，最大限度地保证同一商品抽检数量小，覆盖范围大，将有限的检测费用抽检更多种类的食品。四要提升抽检的前瞻性，及时打破行业潜规则，从不合常理的食品形态（色、型、量）中寻找新的突破。我市需要在这方面有所突破，不能处处跟着别人的信息后面忙活。　　（四）要加强与大型食品骨干企业、相关高校和院所的联系。随着科学技术的发展，用于保鲜、增色、提味的添加剂越来越多，有些不允许添加到食品中或者可以少量使用的添加剂被不法经营者违规使用或者大剂量使用，给食品安全带来了极大的安全隐患，严重损害了广大消费者的身心健康，由于这些违规操作很难被及时发现，所以必须借助先进的检测设备，为有效利用社会资源，监管部门应当加强与大型食品骨干企业、相关高校和院所的联系,可以借助走访大型食品骨干企业及时了解食品安全的动态，借助相关高校和院所提供的最新检测信息，及时掌握食品安全的新动向，实现对重点食品提早介入。　　（五）依法出台对从事食品生产加工小作坊、小餐馆的监管办法，在经营状况好的农贸市场进行试点。农贸市场相对于其他食品集中交易场所而言，尽管存在的问题最多，但由于农贸市场内的食品（包括食用农产品）具有品种多、新鲜度好、价格便宜等优势，所以对大多数中、低收入群体极具吸引力，也成为普通市民的主要购物场所之一。目前，农贸市场面临两大食品安全隐患，一是市场内的小作坊、小餐馆的卫生条件差，食品质量难保证；二是食品备案长期处于不完整的状态，难以溯源。由于上述问题存续时间比较长，所以笔者建议在全面综合治理之前，首先在经营状况好的农贸市场进行试点，并做好以下两个方面的工作。一是政府部门应按照《食品安全法》第二十九条“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”的规定，尽早出台与我市条件相适应的食品生产加工小作坊、小餐馆的设置标准，避免太高的设置标准成为各方不负责或者推责的理由，开办者该投入的不投入，经营者该做好的不去做好，监管者不得不把本部门和个人的安危放在首位，有证能担责，无照可推责，就“按章办事”，能严就严，一推了之；有证可推责，无照能担责，就采取能松则松的办法，一办了之。这种平时不监管，逢检管一时的做法，是不可能把食品抓好。二是依据《食品安全法》第五十二条的规定，监督农贸市场开办者履行好检查和报告等义务；依据《食品安全法》第三十九条规定，监督食品经营者做好食品进货备案记录。　　（六）建立联动、联责机制，才有可能解决食品安全问题。笔者认为，食品安全监管多年难见成效的一个主要原因是基层监管部门和监管人员长期受到普遍性问题的困扰，这些普遍性问题难解决的一个主要原因就是缺乏联动、联责机制。按照现有的考评办法，管辖区域内出现普遍性问题，“板子”却总会全部打在基层监管人员和基层监管部门的身上，为了防止“板子”不打在自己身上，一方面要和上级业务部门搞好关系，尽量能够提前得到一些检查信息，另一方面要在检查的时候把问题包住，明知包问题的后果只能让食品安全事故连续不断，但这却是被动监管中的无奈选择。要从根本上解决食品安全问题，就必须解决普遍性问题不应完全由基层监管部门和基层监管人员完全承担的问题，就必须建立上下联动机制和联责机制，尤其是联责机制，因为责任联在一起，责任心才有可能联在一起，才有可能解决长期存在的普遍性问题，在如何联动，联责的问题上，笔者认为应对现有的普遍性问题进行梳理，并结合各区、市区域特点，调研一到两个普遍性问题，以本辖区内的问题集中区域作为试验点，通过调研，查找问题所在，及时调整监管办法，并通过试验、总结，再试验，再总结，进一步完善监管办法。如果每一个区、市能在一个问题上实现突破，最终在全市推广，我市的食品安全监管工作才有可能实现质的飞跃，我市才有可能成为食品安全最放心的城市之一。　　上述观点是本人从事食品监管工作的一点体会，仅代表个人观点，由于个人水平有限，难免有不当之处，如有不当之处恳请谅解，为了让包括我们自己在内的全体青岛市民早日吃上更放心的食品，让青岛早日成为食品安全最放心的城市之一，来一起努力，共同担当吧。鏃ユ湡妫