谈谈如何做好农村土地确权常见矛盾纠纷化解方法
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谈谈如何做好农村土地确权常见矛盾纠纷化解方法
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　　六合区冶山司法所 汪军思　　当前我国各项改革举措齐头并进，全面实施依法治国有序推进，农村土地承包经营应当步入法治化轨道，让占全国局大多数农业人口的人分享改革发展成果。去年，六合区委、区政府跟据中共中央1号文件精神和省市相关文件要求确定我街道为全区农村土地承包经营权确权登记颁证工作的试点街镇，2014年 9月15日我们进行农村土地承包经营权确权登记工作动员暨业务培训会，正式进行土地确权工作，在各村居和相关单位的通力配合下，通过省地质调查研究院测绘人员的努力，土地确权入户调查、测量制图、公示审核等环节已基本结束，进入登记颁证和建档入库环节。这次土地确权涉及街道8个行政村、社区173个合并组小组(333个自然组)的9620户农户，涉及二轮土地承包合同面积43572.4亩，目已完成调查登记任务，实测面积8.2万亩。先后调解和盾化社会矛盾316件，其中街道调中心接待调处41件。有力地支持了街道农村土地承包经营权确权登记颁证的试点工作开展，通过试点和实践中我们探索出一整套解决登记确权化解矛盾纠纷工作方法：　　一是强化组织推动。街道专门成立土地确权工作领导小组，各村居设立工作小组，具体负责土地确权登记工作，抽调熟悉情况的老干部、老党员、老队长参与这项工作，并根据需要设立宣传发动、业务指导、调查测绘和纠纷调处等工作组，整个街道共抽调200多人组成工作队伍，实行分工到组、包干到户，切实形成了各级分工协作、责任层层落实的良好工作格局。制定冶山街道确权登记实施方案，细化明确工作的原则要求、目标任务和实施步骤，确保实施过程中各个层面宣传口径、政策措施、工作流程等协调统一。坚持“试点先行”，在选择具有代表性瓜娄村开展“试点中的试点”，着力搜集梳理可能出现的矛盾和问题，结合实际研究解决的办法和措施，为整街推进时打好“预防针”。创设农户农地代码，以村组为单位，对所有农地实行统一编码，有效解决因地块分布零乱造成的承包户登记凌乱不清的问题，切实做到精准登记、精细管理。　　二是把握政策原则。在此次土地确权工作中我们始终坚持和把握以下几个原则：保持稳定原则。此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，我们反复强调、宣传这次确权是对原有土地二轮承包关系的完善，不是推倒重来，不是重新分田。是在保持现有土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证工作，主要是查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，推动农村土地承包管理的信息化建设，最终实现农民的承包地面积、合同、证书、登记簿“四相符”和承包地块、面积、合同、证书（含示意图）“四到户”。要求各村组严禁借机违法调整和收回农民承包地，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，做到原有土地承包关系不变、承包户地块和面积相对不变、二轮土地承包合同的起止年限不变和不影响正常农业生产经营。确权工作不与农民承包费用、劳务挂钩，也不作为农业补贴的基数。依法规范原则。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规，参照农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》规定的登记内容，开展土地承包经营权确权登记颁证工作。确地为主原则。凡土地己经承包到户的，原则上都要确权到户到地。个别地方人均耕地少、地形地貌变化大、万顷良田、土地整治、流转等原因造成各农户承包地界址无法明确的，可以因地制宜实行确股确权的方式。民主协商原则。充分动员农民群众积极参与此项工作，土地清查、丈量、确权、登记等重大事项应经本集体经济组织成员民主讨论决定，严格执行公示，登记表和测量图在各个小组公示7天，对有异议的及时进行调查纠正，结果要得到农民同意，不得替农民做主、代农民决策，搞强行推动。五是村组负责。确权登记工作由街道牵头负责，各村组具体承担实施。　　三是做实前期准备。针对试点工作时间紧、任务重的实际情况，街道落实“四个强化”，做实前期准备，夯实工作之基。即：强化宣传发动，通过发放致农户一封信、印发政策汇编、召开村民会议等方式，最大限度地调动农户参与积极性，保证每个农户都知道确权工作，对外出不能及时回来的农户进行委托的要有委托书；强化业务培训，采取集中培训、实地演示、外出学习等多种形式，先后组织业务骨干参加省、市土地确权业务培训班，并到高淳和安微天长学习借鉴，深入理解政策，掌握技术路线。各村居召开培训会帮助各工作组成员学深学透确权登记的技术要求、操作方法和作业流程，着力提高工作人员理解政策法规、解决实际问题的能力和水平；强化技术支撑，提前搜集整理二轮承包以来的土地分配到户清册、税费合同到户表、土地流转合同档案等基础资料，摸清二轮土地以来的农户变动情况、人口变动情况、征地情况、村组道路、推塘等具体情况，从省国土厅所属测绘机构购置1:1000左右的街域航拍图制作工作底图，并通过公开招标精心选择测绘队伍，为确权登记工作顺利推进奠定了技术基础。　　四是严格规范操作。严格把握政策界限，强化技术规范，按照上门调查、地块指认、图解测绘、公示审核、归户签字、建立登记薄和建档入库等步骤稳步推进工作开展。要求工作人员严格执行实施方案和操作流程，按照预定程序不变不偏地抓好各环节工作。入户前准备，各生产组在测绘工作人员入组前可先行对本组各个农户的人口、田块、四至情况进行登记摸底，测绘人员进入后，对每户进行登记，同时进行土地确认，可采取以图指地，也可以地落图，登记的面积包含合同面积、目前面积等，农户在家的进行签字，不在家的可放在公示后公示表签字，对界址不清的，要求工作组组织村干部、测绘人员、当事农户以及在当地有公信力的村民等四方人员深入具体地块进行实测。确保信息登记“真”、土地测绘“准”、操作规程“全”　　五是稳妥处理矛盾。我国二轮土地承包经营又走过二十年头由于长期未进行土地调整，农村人口变动比较大，在这次重新进行土地确权登记中，政策执行上严格把握界限，确保确权登记工作各项要求不折不扣落实到位，真正体现公开公平公正。一方面，严格遵循《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权登记试点工作规程》等相关法律法规和政策规定开展确权登记工作，坚持“保持稳定、依法规范、确地为主、民主协商、因地制宜”，对有据可依的矛盾问题依法依规调解处理，对没有明确依据的问题参照相关法律法规和政策精神，秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决，确保确权登记工作平稳有序开展。对在实际操作中出现的下列问题分门别类，逐个化解，确实做好市农委关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策问答55问题解释工作同时着重解决好以下18类矛盾调解处理。　　1、本次土地确权登记主要依据农村二轮土地承包经营权为主线，在农村土地二轮承包时。由于耕地类别、土质、远近等原因，对承包土地实行按折率计算承包田，造成承包面积小于实际种植面积的，各村尊重历史、尊重农民意愿，对农户承包地原四至范围内的实测面积，应据实确权登记给原承包户，对超出的部分承包地不得强制收回。　　2、对承包地被依法征（占）用，已得到相应补偿，在确权登记工作中，一律从承包地块的面积中减除，进行变更登记。　　3、对因国家、省、市、区建设道路被用作取土用土，且无法复垦的承包地，仍按原农村二轮承包面积确权登记，在备注栏内注明取土面积及用途，但对征用后的承包地多出的应当确认有承包户以防止发生新的纠纷。　　4、对村组内所建公路、机耕路、塘、坝、渠、学校、办公室等生产公益事业占用的承包地，已办理征用手续并给与补偿的，不在计入承包地。未享受一次性补偿的，仍按原农村二轮可承包面积确权登记，在到户清册备注栏中注明情况。　　5、对二轮土地承包后，个别组以大稳定小调整的形式进行土地调整的，可以按照尊重历史和现实的原则，在不违背政策法规的前提下，由组民实行民主协商，形成决议，可依据土地承包现状予以确权登记颁证。　　6、承包农户因子女结婚要求分户的，由承包双方出具书面分割协议，在协议分户后分割的承包面积，予以分户确权登记。　　7、承包户因离婚要求分户的，由离婚双方当事人提供法院判决书或协议书，如果对承包地分割没有异议的，并提出分户申请的，分别予以确权登记，如果二轮承包人不同意的除外。　　8、农村土地二轮承包期间，除死亡绝户、全家迁入设区市的农户外，承包地共有人原则上仍按二轮承包时的共有人登记，但在土地经营权证书备注栏注明农户人员变动的情况。出嫁女、入赘女婿婚后在现生活家庭的，作为承包共有人登记，本人如提出在娘家有承包地经营权主张的，可根据当事人的意愿，而且娘家无任何异议，可在娘家进行确权登记。　　9、农村土地二轮承包时因农业税费负担重，少数农户主动放弃二轮承包经营权未承担农业税费义务，经核实无议的，必须以书面形式，可按无田户处理，不予确权登记。　　10、农村二轮承包时，因无能力种田、村组照顾未分田的孤寡、单身户、五保户，按无田户处理，不予确权登记。　　11、农村土地二轮承包时户口外迁不在册或按当时政策不符合分田条件的农户或人员，目前户口仍在外地或已回迁，要求分田的，暂不处理。　　12、承包户家庭人员死亡的确权。家庭承包人员死亡的，其他成员还存在，也没有与家庭死亡人员分户的，家庭承包户没有消亡，还按原承包土地确权登记。家庭承包户消亡的，原家庭承包土地不予确权登记（死亡人员与原家庭承包人是分户的，死亡人员单独立户的；死亡人员的原家庭人员迁入设区的市或转为国家在职公职人员或婚嫁后在居住地已取得承包田，只剩死亡人员的；死亡人员属孤寡户）。　　13、承包农户代种他人承包地的。现代种户要求确权的，原则上不予确权。　　14、农村土地二轮承包时，已经承包到户的村组小农场或集体土地，可按二轮承包时实际发包到户的面积确权登记，未承包到户的原则上暂不确权登记，归集体所有。　　15、同一村民小组承包农户采取转让、互换方式流转承包地的，若双方没有异议，按实确权登记，若双方有争议的，按原二轮承包归属的面积和四至予以确权登记。　　16、土地综合整治或土地长期流转的组，应按照土地综合整治或流转前的农户承包关系，因为承包土地四至无法登记可采取综合确股确权的形式登记，如万顷良田。　　17、在确权登记中，对历史遗留和土地承包经营权纠纷应尽量通过调解解决，对调解不成的可通过仲裁、诉讼程序，若仍不能处理暂不确权登记，待争议解决后再进行确权登记，但实践中我们应当要掌握的法律和政策制度的规定,一是96年二轮土地承包时因当时的税费任务不愿意承包土地农户和一些人、户现在主张的。生产组不同意的不支持，二是96年至现在出生人的要求在这次土地确权中承包土地的，生产组不同意的不支持，三是96年二轮土地承包时因入学参军自愿放弃承包土地的现在主张不支持，四是受当时税费政策的影响生产组多数农户放弃但没有书面承诺，致使土地承包经营权转入一户以及几户手中群众反响强烈，村民小组三分这二以上农户不同意几个大户再承包的不支持，五是二轮土地承包经营权证书与其它证件登记不一致的以土地承包经营权证书为准，六是山林水面承包以及土地流转承包不在不在本次土地确权范围，七是村与村、村与组、组与组之间界址权属发生争议以土地部门界址确权登记为准，八是96年二轮承包土地并获得土地承包经营权证书，但在承包期间书面形式向村社区生产组以各种方式要求放弃承包责任田,有的已经“静身出户”，村、社区、生产组已经将该户责任田分给其它农户又无法收回的其主张不支持。　　18、对于农户未经依法批准，自行在承包土地上建房变成宅基地的以及其它设施的，暂不登记，对获准建设房屋的不再列入确权登记范围。　　
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四问农村土地确权
——— 我市农村土地承包经营权确权登记颁证试点考察报告
本报记者 袁成文 杨露露　　
在土地承包经营权确权登记颁证试点一年后，我市农村改革再次破题。　　
4月23日，市委办公室和市政府办公室正式印发《蚌埠市整体推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，决定今年在全市范围内整体推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，力争用一年时间完成农村土地确权登记颁证任务。　　
激发改革深层动力，土地制度改革无疑是深化农村改革进程中最重要的一环。2007年，随着《物权法》的颁布，农村土地承包经营权被明确为用益物权以后，怎么样建立健全相关的登记制度，强化对农户承包经营权益的保护，成为全社会关注的焦点所在。　　
去年11月，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，鼓励承包农户采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。今年初，国家六部委联合下发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，指出继续扩大农村土地承包经营权确权登记颁证试点范围。自此，酝酿了六年之久的土地承包经营权登记制度，终于尘埃落定。　　
眼下，备受关注的农村土地经营权确权登记已经在我市全面推开，已经进行了一年的试点工作能为整体推进积累多少经验？土地承包经营权确权登记办证成效如何？记者日前走进我市试点地区，进行了实地考察。　　　　　　一问 开展土地确权的意义是什么？　　
改革开放36年间，农村改革一直沿着深化农村土地制度的主线进行。多年后，随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化正加速推进，形势之变，让农业和农村发展面临新挑战，呼唤新改革。　　
又到一年麦黄时，5月淮畔，麦浪翻滚。行走田间，金色的田野里处处洋溢着丰收的希望。　　
“三夏”在即，怀远县徐圩乡党委委员施传义却惊喜地发现，随着土地确权工作的深入，牵扯村镇工作大部分精力的土地纠纷呈现出大幅减少之势。“每年农忙时节，都是土地矛盾爆发的节点，由土地问题引发的争水、争电、争田边地脚矛盾不断。”　　
去年4月，怀远县作为全省20个农村综合改革试点县成为我市率先整县推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的区域，五河县、固镇县则各选取了大新镇和王庄镇启动土地承包经营权登记颁证试点工作。　　
“在实际工作中，农村一些土地边界不清、权属不明、矛盾纠纷错综复杂、历史遗留问题不同程度地影响着农村的稳定发展。”市农林委总工程师李德成介绍，从2008年开始，中央一号文件连续6年提出开展确权登记试点和扩大试点的要求。去年，中央一号文件更是明确提出，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。　　
在谈及农村土地确权工作的意义时，市农林委农村经管科负责人历建友将农村土地承包经营权确权登记阐释为一种物权登记。依法开展确权登记颁证工作，赋予农民更有保障的土地承包经营权，对于保护农民土地承包权益、增加农民财产性收入、解决农村土地承包现实问题、化解农村土地承包矛盾纠纷具有重要意义。　　
对于农民来说，土地承载着他们的希望。记者在调查中发现，随着农村土地登记制度的建立，长期以来在土地承包方面延续着的合同约定，随着确权登记颁证的进行变为登记管理，债权转换为用益物权，土地承包关系更为稳定。而农民的土地物权由身份权向财产权的转变，使农民的土地物权由虚变实，为激活权能奠定基础。　　　　　　二问 确权过程中农民利益如何保证？　　
农村土地承包经营权确权登记颁证工作所需经费全部由各级财政负担，既不向农民收钱，也不给基层添负担。严格把握政策界限，依法规范操作，绝不打乱重分或调整农户承包地，注重维护妇女的土地承包权益。　　
位于固镇县东南端王庄镇，南侧与淮上区曹老集镇相连，距离市区仅30公里。由于地靠城区，不少村民选择外出务工，农村“空心化”趋势明显。孙集村村民王宝迟家有近四十亩耕地，由于两个儿子均在外打工，自己和老伴依靠着土地收入为生。对于他们来说，土地是他们最珍贵的财产。　　
记者的调查也印证了这个状况，对于大多数农民来说，土地仍是民生之本，它不仅承载着农民获取生活的物质基础，更肩负着农民看病、养老、安葬等福利保障作用。目前，农村社会保障仍比较滞后，绝大多数农民仍把土地视为“活命田”、“养老田”。　　　　权属不清，矛盾就势如水火。为最大限度地维护好农民的利益，让农民知晓确权工作的意义，怀远县通过多种方式进行了深入宣传。　　　　严格的技术操作方案也是维护农民利益的重要前提。怀远县总结出“七道关口”工作法，保证确实权。一是程序关，按照省技术方案规定，18个步骤1个不能少。二是指界关，对农户反映不是本人指界的重新指界。三是审核公示关，二轮公示少于7天的必须重新公示。四是签字关，“二书二表一图”严禁无委托代签。五是信息录入关，做到录入员录入、校对员纠错、审核员把关。六是资料整理关，已形成的成果及时整理归档，防止遗失。七是验收关，完成一个村，乡镇初验一个村，以防问题积压。　　
在固镇县王庄镇，为确保上级政策和地方实际有机结合，该镇坚持实事求是，因地制宜，先易后难，循序渐进，坚决不搞一刀切，不搞齐步走。即优先在条件好的村启动，问题多的村则延迟启动，村“两委”班子软弱的村整顿后再搞，不具备条件的村等条件成熟再搞。所有的土地确权均在坚持“三不变”(即集体所有权不变，承包经营权不变，农用地性质不变)和“三严禁”(即严禁借机违法调整农户承包地，严禁将确权登记实际测量后多出原承包地的面积收归集体，严禁加重农民负担、借机向农民收取任何费用)的前提下进行。　　
“对于农民来说，确权的本身就是对土地承包制度的进一步完善。”历建友指出，土地确权可以明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系，通过对土地登记程序，最终确认每宗地的权利归属。同时，一经确权的土地，就应该成为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换，自由流转。确权后的土地可以一定程度上缓解新型经营主体和农户对于流转土地的担忧，对于发展适度规模农业生产的现代农业，作用不言而喻。　　　　　　三问 历史沉淀下来的矛盾如何化解？　　
积极稳妥地推进试点工作，做实做细工作方案。充分相信依靠群众，将农村问题交给农民自己解决，成立村民议事会，协调推进相关矛盾的解决。　　
在农村，土地是十分敏感的字眼，牵涉到土地问题的矛盾纠纷，处理起来都十分困难。真正启动工作之后，不少镇村干部却发现，厘清权属的过程费力又费时，仅在勘测阶段就已经耗费了大量的精力。　　
一直以来，土地承包之初，因丈量方式简陋和土地肥瘦折算亩数而导致计税面积与实际面积不符。在第二轮土地承包期间为了少缴农业税，一些农民和地方故意瞒报、少报土地面积。同时，农村土地多轮流转、公益设施建设用地占用农田、测量手段影响下的土地大小不一、农转非及婚丧嫁娶土地没调整、五保户土地继承、农户间互换田等土地纠纷问题在农村非常突出，土地承包经营权清晰界定难度大。　　
按照中央及省级文件精神，土地承包经营权确权登记是在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，以已签订的土地承包合同和颁发的土地承包经营权证书为基础，按实际测量面积确权登记颁证。记者在采访中得知，现有的土地承包关系是在一轮土地承包基础上，通过二轮承包和后续完善形成的。在我市，二轮承包开始于1995年，距离现在已经过去了二十年之久。　　
“土地确权在保障农民财产权益方面起着关键性作用，对促进农业发展、农民增收与农村和谐举足轻重。然而，对农民来说，土地是‘命根子’，任何关于土地的制度，都会触动农民的敏感神经。”怀远县白莲坡镇副镇长赵恒勇在接受记者采访时发出了这样的感慨，延续着千年的土地观念，更加重了农民对土地的依赖，轮到自家指界勘测时，不少村民甚至连夜坐飞机赶回来。　　
土地确权后，如何在农民诉求和国家政策间找到平衡点，考验着各级干部的智慧。加之各村情况不同，存在一些历史遗留问题等原因，不变的土地确权和变化的基层实践产生了诸多碰撞。　　
“回顾这一年的确权试点工作，审慎二字贯穿着工作开展的各个阶段。”固镇县经管站负责人许传文说，没有经验可循，加上农村工作的不可复制性，试点工作开始之初，各项工作推进十分困难。　　
“开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点是登记，关键在权属调查。”赵恒勇说，白莲坡镇按照“确权确地”的工作原则，组织村民议事会对每一块土地进行指界勘测，坚持时间换质量，将工作关口前移，排查化解二轮土地承包遗留问题，查清承包地块面积和空间位置，农民的每一块承包地都划定了坐标，在空间位置上实现了“绝对定位”。　　
农村土地承包经营权登记工作涉及千万农户的根本利益，政策性强。在开展土地确权工作中难免遇到一些问题，在实际工作中，各县积极协调推进工作，对工作中遇到的问题，遵循保持稳定、依法依规、民主协商、尊重历史的原则，妥善处理，积极化解各类矛盾。　　
村民议事会在各试点地区发挥着重要的作用，矛盾化解在基层，化解在萌芽状态，基本做到“小事不出村，大事不出镇”，为确权工作的开展奠定了坚实的基础。自开展工作以来，怀远县已化解各类涉及土地确权的矛盾1722起；该县确权办接到咨询电话526人次，接待上门咨询318人次，解除了农民群众的疑虑。　　
“农民熟知自己的土地权利及历史成因，和对各种权利都有自己的理解与解决方式，与政府机构‘一包到底’的模式比，更容易被农民接受，还能把矛盾消化在基层。”怀远县经管站相关负责人刘雅洪告诉记者，为最大限度的减少矛盾，怀远县制定了高标准的工作流程，总结了一套行之有效的适用法则。各乡镇村在土地确权清查摸底工作开始前排查可能出现的各种矛盾，然后分类研判，找出解决问题的最佳方法。各乡镇还组织农经、信访、司法、公安、国土等部门成立矛盾调解工作组，对专业性强、问题复杂的纠纷，综合利用法律、行政、经济等手段进行调解。　　　　　　四问 农民对待土地确权态度如何？　　
尽管确权登记颁证过程复杂，但农民对确权工作总体是支持的。而且作为农村改革的重要内容，不少农民对确权工作充满期待。　　
“实际测量后，我家多出了七八亩地。土地直接流转给合作社，这就多出了七八亩地的租金，咱也没后顾之忧了。”在怀远县徐圩乡徐圩村，村民张佩元家土地已经进行签字确认。今年五十多岁的老张家里有六口人，在镇上经营着一家五金百货店，孩子不愿意务农，对于他来说更愿意将土地流转出去。　　
一边是日新月异的城市，一边是发展较慢的农村。针对这一现状，多年在基层从事农村经营管理工作的许传文痛心地告诉记者，随着城镇化进程的加速推进，新生代农民不愿意重复着父辈的生活，不愿从事传统的农业生产，离地离乡情况普遍，往昔热闹的农村景象已然不再。　　
徐圩乡经管站站长褚作新表示，在实际勘测过程中，大多数农户都像老张一样，测量出的实际面积比台账面积要多一点，从目前看对确权工作态度是积极的，很快完成了签字确认。当然也出现了极少数农户因实测面积小于二轮土地承包面积，不愿签字。　　
随着调查的深入，记者发现尽管确权登记颁证过程复杂，但总的来说农民对确权工作是支持的。而且，作为农村改革的重要内容，不少农民对确权工作充满期待。一位参与确权颁证的基层干部表示，农民的财产权利确立下来并颁发权证，在缺乏顶层设计细节的背景下，或许制度红利还未显现。但仅仅是这个确权颁证的过程，就是对村庄内外的重大经济关系进行的一番刨根问底式的重新梳理和调整。　　
截至目前，怀远县19个乡镇全部开展了土地确权工作，开展确权的村328个，申请颁证农户数25万户，完成实测面积206.6万亩。目前，全县19个乡镇已完成“两书、两表、一图”农户签字确认22.8万户，建立登记簿22.8万户，占应颁证农户总数的91.2%，剩余的农户，乡镇村正在组织签字扫尾。部分乡镇已进入资料合理归档阶段，证书一到，即可组织颁证。　　
农民到手后的权证，其厚度与分量，远不止几页纸。农业领域相关专家表示，作为全面深化农村改革和加快农业现代化建设的重要基础性工作，其深远意义还在于，通过农村集体土地确权登记发证，为进一步深化农村改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度创造了积极条件。　　　　　　
金黄的麦浪寄托着农民对土地的期望。　　记者 刘晨 摄&
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如何处理土地确权中的历史遗留问题
13:21:40&&&
&&&作者：苏定章
　　近年来，笔者在农村土地确权登记工作中发现土地纠纷的根源往往都是一些历史遗留问题引起的。表现在：
　　&农转非&人员土地调整引起的矛盾。在1998年至农村税费改革前村委会根据当时的政策对本集体经济组织内已实现&农转非&的人口进行承包地调整。调整的土地有的已经发包给本集体的其他农户经营，有的作为机动地由集体统一经营。《农村土地承包法》颁布以后原来的农户又要求承包原来的土地，村委会认为当时调整收回土地是按政策进行的，现在不能再将土地返还给原承包户。
　　农村散养&五保户&的土地调整引起的矛盾。农村散养的&五保户&在生前照看起居生活的人员对村委会将其承包地调整为机动地表示不满。
　　二轮延包后外迁户土地调整引起的矛盾。有一个案例：1999年1月村委会对全家户口迁出本村的农户张某的承包地，按当时政策收回后发包给同组农户赵某耕种，2000年2月张某又向村委会提出要回原来承包地。经村委会与赵某协商，赵某不愿退回承包地。2005年新的村委会班子根据张某的要求，在未通知耕种者赵某的情况下将争议地块的《农村土地承包经营权证》颁发给张某。至此，赵某耕种土地但无经营权证，张某有经营权证但没有土地耕种。
　　农村土地家庭承包经营权确权工作中出现的问题应坚持依法依规、保持稳定、尊重历史、照顾现实、民主协商、分类处理的原则妥善处理。法律有明确规定的，要严格执行;法律没有明确规定的要依照法律政策基本精神结合实际情况处理。同时，处理这类问题时要严格区分《农村土地承包法》颁布前和实施后的矛盾性质。解决《农村土地承包法》实施前的矛盾纠纷不能照搬《农村土地承包法》的条款。
　　《农村土地承包法》颁布后产生的矛盾应严格按照法律的相关规定执行。在日《农村土地承包法》实施前国家没有出台针对性很强的调整农村土地承包关系的法律，因此解决这个时间段的矛盾纠纷应按照政策法律的基本精神结合实际情况作出处理。把握好以下三点：
　　对&农转非&人员土地的处理。在日前村委会根据当时的政策对&农转非&人员的土地进行调整的，区分三种情况进行处理。第一，已将&农转非&人员土地收回并转包给本集体经济组织成员经营管理的，应予以认可，不能推翻重来。第二，已将&农转非&人员土地收回并转包给本集体经济组织成员以外的人员经营管理的，应审查程序是否合规合法。如果程序合规合法应待承包期满后收回;如果程序不合规的，应终止合同并收回承包地。收回的土地应按机动地性质进行处理。第三，将&农转非&人员的土地收回后还没有转包给他人经营的，可以按《农村土地承包法》的有关规定，在&农转非&家庭户申请返还的前提下经村民会议决定是否将土地返还给原承包户。
　　对农村散养&五保户&土地的处理。关心、照顾&五保户&的生活是全社会的责任，对自愿关心&五保户&的行为应予以肯定。对农村散养的&五保户&在生前有社会人员代为照顾起居生活和死后安葬等监护义务的，该&五保户&的承包地在其死后可以由社会监护人员在本轮承包合同到期前代管。对无社会人员代为监护的农村散养&五保户&的土地，在其死后应由集体经济组织收回后按机动地性质进行处理。
　　对外迁户土地的处理。村委会为完成税费收取任务将全家户口迁出本村的农户土地调整给本集体经济组织其他成员承包，且其他成员正常履行税费义务的，无论是否办理经营权变更手续均应予以认可不应推翻重来。
　　(作者单位：湖北省恩施自治州建始县景阳镇财政所)
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责任编辑：汪立波