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我国国有商业银行不良资产处置及管理途径
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来源 : 互联网
近年来，我国政府高度重视国有商业银行治理不良资产的工作，并作为银行监管工作的重中之重。与此同时，国有商业银行实现了不良贷款余额和占比的“双下降”，但效果不是很明显。金融是现代经济的核心，资产质量是银行的生命线，国有商业银行居高难下的不良资产
　　近年来，我国政府高度重视国有商业银行治理不良资产的工作，并作为银行监管工作的重中之重。与此同时，国有商业银行实现了不良贷款余额和占比的“双下降”，但效果不是很明显。金融是现代经济的核心，资产质量是银行的生命线，国有商业银行居高难下的不良资产已成为制约国有商业银行改革和发展的痼疾，也是影响我国经济金融健康运行的一个重大隐患。因此，必须积极探索有效的国有商业银行资产管理方法，以加快治理不良资产的步伐。　　一、国有商业银行不良资产基本现状　　目前，我国四大国有商业银行贷款余额仍然占据国内银行市场70％以上的市场份额，但巨额的不良资产比率，严重地影响着其经营效益。国有商业银行的不良资产具有余额高、占比大、消化难等特点。　　截至2002年底，四大国有商业银行按五级分类口径的不良资产余额高达16000亿元左右，平均比例占到25％。各家银行分别披露其不良比例或下降比例：建设银行境内分行不良贷款余额为2678亿元，比年初减少了210亿元，不良贷款率为15.36％，比年初下降3.99个百分点；工商银行不良资产率25.52％，比年初下降了4.26个百分点；农业银行境内分行不良资产率下降4.7％；中国银行不良资产下降到22.37％，同比下降5个多百分点。　　国有商业银行不良资产的结构呈现三个特点：一是人民币短期贷款中的不良资产高于中长期贷款；二是人民币贷款中的不良资产占比高于外币贷款；三是商业银行内部各地区、各行之间不平衡，普遍存在中西部地区银行不良占比高、东部沿海地区银行不良占比相对较低的状况。　　按照我国在加入世界贸易组织时所作出的承诺，2005年我国要完全放开外资银行的人民币业务，2006年放开金融准入和市场竞争，在对外开放经济条件下，面对激烈竞争，加快不良资产处置，全面提高资产质量便更为紧迫。因此，国有商业银行不良资产的“双降”迫在眉睫。　　二、导致不良资产的主要成因　　银行不良资产形成原因很复杂，相关因素很多，主要成因可概括为三个方面：一是政策因素。如原有投资体制的弊端，地方政府对银行的行政干预等。二是银行因素，银行自身的产权，公司治理结构和经营管理不善。如忽视科学决策，片面追求市场份额、规模效益，信贷管理上的内控机智不健全、缺乏必要的风险约束机制等等由此造成一些信用风险、道德风险、投资失误等，极大地损害了国有商业银行的资产质量。三是企业因素，如企业的投资决策失误造成的大面积亏损、企业改制过程中银行债务的悬空和逃废等。实际上，这些造成不良资产的原因常常是密切相关、共同作用的。从本质上看，国有商业银行的不良资产主要是由于对国有企业发放的带有隐性财政补贴性质的贷款造成的。随着上世纪90年代国内由卖方市场向买方市场的转化，国有企业出现大面积亏损，企业高负债和软预算约束的制度环境下，企业的亏损便直接转化为银行的不良资产。而在90年代后期国内需求明显不足，国有企业的经营陷入了困境，不断增加的巨额不良资产已逐渐成为国有商业银行面临的严重挑战。因此，专家分析指出，企业的产权结构和政府角色定位是解释国有商业银行不良贷款成因的第一变量，可解释现有的银行不良贷款的70％；银行自身经营管理不善则是第二变量，解释银行不良资产剩下的30％。　　三、处置不良资产的制约因素及难点　　（一）从外部环境看　　1.社会信用环境不佳。目前我国社会信用观念和信用制度十分薄弱，部分企业法人或自然人信用观念淡薄，认为银行的资金是国家的资金，往往将贷款挤占挪用，或利用改制、破产、兼并、多头开户等手段千方百计逃废银行债务。一些地方政府也没有完全摆正在市场经济活动中的位置，过多地干预经济活动的现象依然存在，不少官员缺乏大局观念，只考虑地方、部门利益而置银行于不顾，暗地里为企业逃废银行债务开绿灯、充当保护伞。同时，由于存在一定的法律制度障碍，致使依法惩处、打击不力，助长了“失信毁约”的蔓延。　　2.授信企业缺乏现实偿还能力。目前，国有商业银行中的大部分授信企业都形成于计划经济时期和经济过热时期，承受市场风险能力很差，在市场经济条件下，这些企业中的许多企业由于经营机制不活、管理水平低下，历史包袱过重、生产工艺落后、产品质量低劣等原因，经营效益持续大幅下滑，无力偿还债务。即使有的贷款有抵押资产但由于是企业职工生存的主要来源，若依法清收，来自各方面的压力较大，难以执行。　　3.银行间无序的竞争。银行间的不规范、不公正竞争，为一些授信企业骗取银行贷款、蓄意逃废债务提供了赖以生存的社会空间，使多头开户、多头贷款、重复抵押、虚假担保、贷款不还等不正当行为屡禁不绝，严重损害了银行的利益。　　4.相关费用标准过高，银行和企业难以承受。一是抵押登记费用高，使一些企业在办理抵押贷款中没有足够的资金办理各种手续，造成无效抵押或抵押物不足值。二是资产讦估费用高。三是抵贷资产接收、处置过程中，相关费用太高，商业银行难以承受。四是重复纳税。银行在信贷活动中，按照权责发生制已经按规定缴纳了相关税赋，但在抵贷资产接收和处置时银行还需要再次缴纳占抵贷物资标的额3—5％的税金。　　（二）从银行内部来看　　1.国有商业银行管理体制不利于信贷资金安全运行。如各国有商业银行总行为一级法人，一级以下分支机构无法人资格，而具体的信贷资产运作大都是在一、二级以下分支机构完成，这样就形成贷款发放过程的责、权相分离。　　2.自身消化不良资产能力有限。近几年，国有银行通过剥离和清收、盘活、核呆，一部分不良资产得到了有效处置，但仍有大量的政策性不良贷款损失和自身经营性不良贷款遗留在国有商业银行内部，且多是收回无望的损失类贷款。从国有商业银行的盈利状况来看，要消化如此之大的历史包袱难度很大，需要一个较长的过程，何况还有新的不良资产在不断产生。　　3.不良贷款治理缺乏有效手段。目前国有商业银行不良贷款治理所采取的手段基本局限于盘活、清收、重组、核呆和扩大贷款总量等传统手段，仅靠这些手段已不足以解决国有银行的不良贷款问题。第一，受自身财力所限，呆坏账核销无法作为处置占比过高的不良贷款的主要途径。第二，盘活、清收、重组一般只适用于那些具有一定还款能力或具备再生能力的企业，而对那些完全失去再生能力的企业的不良贷款，并不是有效的处置手段。第三，在拓展增量市场上，由于受市场资源、授信条件等各方面因素的制约，各商业银行特别是经济欠发达地区的基层商业银行新增贷款十分有限，贷款总额扩张对不良贷款率下降的稀释作用不明显。　　4.内部管理缺陷导致对不良贷款控制乏力。一是风险评价体系不完善。商业银行现行的贷款风险评价体系定性、静态、局部的分析多，定量、动态、全局分析少，难以对贷款风险作出科学准确的分析判断，无法确保借款决策的正确性和安全性。二是贷款管理机制落后，自我约束力不强。擅自放宽贷款条件，重贷轻管，重放轻收、贷后管理不严、对造成信贷资产损失的责任追究不力等问题时有发生，导致不断产生新的不良贷款。此外，借新还旧技术转化也掩盖了贷款的真实风险。特别是一些基层行为完成压缩不良贷款和收息指标等要求，办理借新还旧手续，甚至人为地调整数据，从而掩盖了贷款的真实风险，贷款在企业的长期周转使用中逐步损耗，最终变风险为损失。　　5.信息不对称，造成贷后管理的漏洞。面对复杂变化的社会，没有深入企业进行贷后跟踪，了解企业的实际经营状况而被表面的繁荣所迷惑，造成信息的误导，陷入了被动局面。　　6.治理不良贷款的资源投入不足。国有商业银行现有人员素质与发展要求差距很大，合格的高素质信贷管理人员层层告缺，急需配备充实多技术、多专长、多领域的综合人才和操作人才。同时在财务费用投入上也有限，不能保障治理工作的正常开展。　　7.在主导思想上还仅停留于“等、看、望”。“等”就是企业停产后等破产，“看”就是静观企业如何动作，“望”就是指望每年上级行的核销政策，主动寻找压缩市场的力度不够。　　四、积极探索我国国有商业银行处置不良资产的途径与手段　　商业银行不良资产问题是现代金融业发展中的一个全球性难题。20世纪80年代以来，不少国家和地区都不同程度地出现了由于不良贷款资产的激增而损害了本国的金融安全以及经济发展的现象，甚至导致金融危机的爆发。因此，世界各国政府多年来一直采取强有力措施对银行业的不良贷款资产予以处理，以维护国家金融体系的安全与稳定，从而确保国民经济的健康发展。由于各国商业银行不良贷款产生的原因和背景不同，各国的经济制度和经济发展水平不同，引发不良贷款资产形成的具体原因不同，因而各国在处理不良资产时，其标准或方式、方法也各不相同。概括起来主要有以下三种类型：（1）政府支持方式，即一国政府或金融监管当局对危机银行提供流动性支持，帮助商业银行处理不良贷款资产。（2）市场化方式，即银行在进行市场化处理时，既可以通过集中式——成立资产管理公司，也可以通过各家商业银行分散式来解决。（3）民营化方式，即在整顿商业银行资产负债状况、进行必要的资本重组、提高商业银行经营能力的基础上，向国内外私人资本出售银行股权。　　（一）明确我国处置不良资产的目标及原则　　为了化解四大国有商业银行的不良贷款问题，我们国家于1994年对国有银行的政策性业务和商业性业务进行了分离，采取银行业、信托业和证券业分业经营和分业管理的原则，同时成立了四家资产管理公司。1998年财政部增发2700亿元特别国债，用于补充四大国有商业银行的资本金、并采用呆账核销等方法来化解不良资产。到2002年底，华融、信达、东方、长城等四家金融资产管理公司通过公开拍卖、出售、资产重组等方法共处置不良资产1013.18亿元，回收现金674.82亿元。　　人民银行监管目标是：国有商业银行不良资产率每年降低2到3个百分点，2005年不良资产率达到15％以下。为此，我们首先应确立以下目标模式：一是必须确定增量贷款的优先地位，把防止新的不良贷款的发生放在首位，以便通过总量的扩大来消化存量，从而达到降低不良资产占比的目的；二是分清不良贷款的成因，分层次落实解决；三是加快金融体制改革，并根据产业特点和经济发展水平，确定符合实际的信贷投入领域与相关产业。在此目标模式下，遵循以下基本原则：　　1.坚持政府政策和资金支持原则。根据国际经验教训，政府参与对处理银行不良资产至关重要，更不可避免地需要金融监管当局的参与及强有力的政策和资金支持。　　2.坚持区别情况、分类处置的原则。区别对待，就是把事实呆账、随时间一同贬值的资产和预期具有升值潜力的不良资产区别开来，对事实呆账，应尽快进行处置，但责任一定要分明，防范道德风险，尽量减少由此产生的负面效应。对于与时间一同贬值的不良资产，要加快处置步伐，以控制和减少损失。对有升值潜力的不良资产，可以暂缓进行处置，特别是回收率很低的应该缓行，以待时机。　　3.坚持债权人主导与宽让原则。银行的必要让步是履行支持国企改造的责任和义务，也可以摆脱一些历史包袱，因此需要实事求是的实施“宽让”；国有大中型企业是国民经济的中坚力量，曾经并将继续为国家经济建设发挥重大作用，目前一部分处于困境的企业通过改革重组，再度增强还款能力或扭亏为盈的可能性较大，要最大限度地保护银企双方的利益，探索强有力的、灵活的减让债权与债权盘活一并操作的手段。　　4.坚持治标治本和防范兼顾的原则。解决不良资产，不能像割韭菜，割一茬又一茬，要有足够的能力和手段，防患于未然。同时要标本兼治，建立风险防范与监督机制，制止金融恶性竞争，并充分运用银行同业的监督作用，提高银行业自我约束和自我调控能力。　　（二）借鉴国外处置不良资产经验　　国外处理商业银行不良贷款资产的实际积累了许多成功的经验，为我国国有商业银行有效处置不良贷款资产提供了有益的启示。　　启示之一：政府应该对商业银行不良资产重组提供全力的支持。我国国有商业银行不良资产中，相当一部分是计划管理体制造成的。国有商业银行不良资产的处置是一项特殊的经济活动，需要有与之相配套的政策。因此国家应制定一些相应政策、为其创造良好的外部环境。同时，解决不良贷款资产转换过程中的其他有关法律问题，如产权交易、债券交易以及债权证券化、股份化等方面的法律问题。　　启示之二：采取集中方式处置国有商业银行的不良贷款资产。我国国有商业银行可将国际上处置不良资产的“好银行／坏银行”模式与不良资产分账经营有机结合起来，组建相对独立、相对集中的不良资产处置体系，专职负责不良资产的清收、重组、保全工作，构建统一、标准、有效的不良资产处置模式，全面提升分账经营层次，实现不良资产经营的专业化、集约化。除了借助于商业银行的一般管理手段外，还要更多地吸收投资银行、风险投资公司、基金管理公司等机构，以及信息资源、区域经济、技术经济、市场分析、法律救援等手段，形成管理上的整体优势。　　启示之三：通过各种渠道使不良资产的债权市场化。不良贷款资产债权的市场化，就是指能够使不良贷款资产的债权进入市场交易，将不良贷款资产的债权以各种方式向债券、股票等有价证券形式转换，具体形式有：一是由政府机构或政府指定的机构，用财政债券或政府担保债券方式直接收购不良贷款资产的债权，实现债权向债券的转换。二是由中介机构收购不良贷款资产的债权，将债务进行重组后，实现债务向股权的转变。三是建立不良资产交易中心，组建有组织、有固定地点，通过集中竞价公开买卖不良资产的交易场所，实现不良资产的真正市场化运营。四是债权人和债务人之间通过谈判达成债权变股权的协议。通过这些不同的方式使不良资产债权流动起来，是解决国有商业银行不良贷款资产成本最小的一个基本思路。　　从国际经验来看，各国政府处理不良贷款资产专门机构的目标及侧重点有所差别。有的国家强调回收率的最大化，有的国家则注重从时间上尽快地完成不良贷款资产的处理，还有的国家则把帮助企业恢复竞争力、调整结构作为主要目标。这些经验都值得我们借鉴。　　（三）从国有商业银行内部，积极探索有效的不良资产处置对策　　由于各行不良资产形成的原因、过程各异，仅依靠某一种手段和方式很难达到预期目的。因此，要通过多种途径，运用多种手段边清理、边处置，以加速盘活不良资产。　　1.加快现代商业银行制度建设，建立明确的权责制，从体制上建立有效的风险防范机制。目前国有商业银行都是一级法人制，没有明确的授权制。在授信决策上权、责、利不清晰，存在集体负责，实际无人负责的现象，致使信贷风险不能有效控制。因此，国有商业银行应加快现代商业银行建设步伐，在国有商业银行内部，要明确一级法人及层层授权制，明确被授权人的权限、责任及利益。在权、责、利的激励、约束下，从管理上有效地控制风险，提高国有商业银行的资产质量。同时要大力加强国有商业银行透明度建设，从而有效地防范内部道德风险。　　2.建立严格的不良资产清收激励机制和责任追究制。在不良资产清收中，要在人、财、物等方面给予适当的倾斜，制定出专门的不良资产清收奖励办法，对清收人员进行单独的奖罚，对有能力且在清收工作中取得突出成绩的单位和个人，敢于在物质上给予重奖，敢于在待遇上打破常规，以充分调动其工作的积极性，创造一个人人争先的工作氛围。　　3.以盘活存量为立足点，下大力压缩现有不良贷款。解决不良资产问题，必须首先从盘活不良资产存量入手，运用经济、法律、行政等各种手段，多法并举，多管齐下，把已经形成的不良资产逐步压缩至可控的限度内。充分利用银行自身优势和各种服务功能，帮助企业加强经营管理，支持企业进行产权制度改革和寻求同国内外优势企业联合，通过兼并合作、债务重组、增资扩股等新路子盘活企业存量资产。要加快处置抵债资产，通过对以物抵债资产的开发、转让、租赁和拍卖变现等形式实现资产的保全。对恶意逃债、还款意识淡薄的企业，要坚决采取诉讼方式或联合制裁追索债务，依法维护银行债权安全。要充分利用国家出台的各种政策，搞好剥离、债转股、核呆工作，推动银行清理消化不良资产。对无法实施改制且有濒临破产倒闭的企业，银行要依法参与全过程破产处置工作，把损失减小到最低限度。　　4.创新工作方式方法，扩大对不良资产治理的可为空间。一是实行不良资产专业化经营。以二级分行为单位成立不良资产处置中心，集中辖内不良资产，组织专门人才队伍进行清收，降低经营成本，提高不良资产的处置效率。二是突破收贷范围。银行要在收贷中以保全信贷资产为根本宗旨，以市场变现难以程度为标准，以收取货币资金为上策，兼顾实物资产、票据、无形资产、知识产权等，最大限度地保全信贷资产。三是开展与资产管理公司合作。国有商业银行可考虑把一些不良贷款委托给业务手段相对灵活的资产管理公司管理。由资产管理公司采取国有商业银行难以采用的手段，包括租赁、债权转让拍卖、资产置换、债转股、资产证券化等对银行不良贷款进行治理。四是拓宽不良资产信息交流出售渠道，积极寻找国内外资源，寻找潜在的投资者、购买者和合作伙伴，加快收回资产的处置速度。　　5.建立以银行为导向的企业监控机制，实行封闭贷款，活化新形成的不良资产。封闭贷款工作是在政府和有关部门的协调下进行的，需要企业主管部门、司法部门等共同参与，积极配合，提供优惠政策，为银行监控企业创造良好的外部环境，然而在当前法制不健全、行政干预突出、部门间协调难度大的情况下开辟一条银行强化权益的渠道，有利于活化新形成的不良资产。　　6.加大风险准备金的预提比例，集中化解企业贷款形成的不良资产。我国自推行风险准备金制度以来已经做过多次调整和改进，目前按年初贷款余额的1％差额提取，但它与现在银行的经营状况以及信贷资产损失弥补需求上有很大差距，相对国际惯例，次级贷款按25％提取、可疑贷款类按50％、损失贷款按100％提取，也是远远不够的。提高风险准备金比例，有利于对信贷交易建立风险补偿机制，增强银行活化不良资产的能力。　　7.抢占增量市场的制高点，有效扩张信贷资产总量。国有商业银行必须狠抓信贷增量市场的拓展，通过信贷资产的有效扩张对不良资产进行稀释。在新增市场中，要做到：一是在信贷的产业结构上，要把贷款配置在国内急需发展的能源、交通、电讯和主导产业上去，重点发展第一产业，调整提高第二产业，积极发展第三产业。二是在信贷资产的企业结构上，要重点扶持和发展市场广、产品优、管理严、效益好的大中型骨干企业和企业集团。三是在信贷资产的规模结构上，要控制贷款集中程度，大额贷款与小额贷款保持合理比例。四是在信贷资产的区域结构上，信贷资产质量必须重点在经济发达地区，适当兼顾不发达地区，要通过资源技术互补，发挥优势，提高效益和利益，合理共享的经济手段来促进和带动不发达地区的经济的发展。五是要紧抓市场热点，稳步发展消费信贷。　　8.完善信贷管理机制，有效控制贷款风险。国有商业银行不良贷款治理必须加强风险管理，构筑一个安全、流动、高效的管理平台。一是完善授信风险机制。在贷前、贷中、贷后三个业务环节中实行分段管理，职能分开，相互独立、相互制约，强化贷款项目的调查评估工作、贷后跟踪管理以及后评价制度，集体审批决策要有权、有责、有科学性。二是完善信贷资产质量动态监测体系，建立风险预警系统。如信贷风险预警台账等，一旦贷款进入预警范围内，则提示信贷员要高度关注，采取各种有效措施防止信贷风险发生。三是全面推行五级分类，统一不良资产质量统计口径，防止因统计口径不一出现监管真空。四是加快信贷人员队伍建设，实现信贷人员集约化管理。国际金融研究
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国有企业改革指导意见全文出炉
国有企业改革指导意见全文出炉
新华社北京9月13日电中共中央、国务院关于深化国业改革指导意见
国业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益重要力量，是我们党和国家事业发展重要物质基础和政治基础。改革开放以来，国业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升，国际国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力骨干企业，为推动经济社发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力作出了重大贡献，国业经营者队伍总体上是好，广大职工付出了不懈努力，成就是突出。但也要看到，国业仍然存一些亟待解决突出矛盾和问题，一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有运行效率需进一步提高；一些企业混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出，企业办社职能和历史遗留问题还未完全解决；一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化。面向未来，国业面临日益激烈国际竞争和转型升级巨大挑战。推动我国经济保持中高速增长和迈向中高端水平、完善和发展中国特色社主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦进程中，国业肩负着重大历史使命和责任。要认真贯彻落实党中央、国务院战略决策，按照“四个全面”战略布局要求，以经济建设为中心，坚持问题导向，继续推进国业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国业。为此，提出以下意见。
一、总体要求
(一)指导思想(名人语录 )
高举中国特色社主义伟大旗帜，认真贯彻落实党十八大和十八届三中、四中全精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持和完善基本经济制度，坚持社主义市场经济改革方向，适应市场化、现代化、国际化新形势，以解放和发展社生产力为标准，以提高国有效率、增强国业活力为中心，完善产权清晰、权责明确、政企分开、科学现代企业制度，完善国有资产监管体制，防止国有资产流失，全面推进依法治企，加强和改进党对国业领导，做强做优做大国业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态，为促进经济社持续健康发展、实现中华民族伟大复兴中国梦作出积极贡献。
(二)基本原则
——坚持和完善基本经济制度。这是深化国业改革必须把握根本要求。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，积极促进国有、集体、非公有等交叉持股、相互融合，推动各种所有制取长补短、相互促进、共同发展。
——坚持社主义市场经济改革方向。这是深化国业改革必须遵循基本规律。国业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展独立市场主体。社主义市场经济条件下国业，要成为自觉履行社责任表率。
——坚持增强活力和强化监管相结合。这是深化国业改革必须把握重要关系。增强活力是搞好国业本质要求，加强监管是搞好国业重要保障，要切实做到两者有机统一。继续推进简政放权，依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力。进一步完善国业监管制度，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
——坚持党对国业领导。这是深化国业改革必须坚守政治方向、政治原则。要贯彻全面从严治党方针，充分发挥企业党组织政治核心作用，加强企业领导班子建设，创新基层党建工作，深入开展党风廉政建设，坚持全心全意依靠工人阶级，维护职工合法权益，为国业改革发展提供坚强有力政治保证、组织保证和人才支撑。
——坚持积极稳妥统筹推进。这是深化国业改革必须采用科学方法。要正确处理推进改革和坚持法治关系，正确处理改革发展稳定关系，正确处理搞好顶层设计和尊重基层首创精神关系，突出问题导向，坚持分类推进，把握好改革次序、节奏、力度，确保改革扎实推进、务求实效。
(三)主要目标
到2020年，国业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社主义市场经济发展要求国有资产体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。
——国业公司制改革基本完成，发展混合所有制经济取得积极进展，法人治理结构更加健全，优胜劣汰、经营自主灵活、内部人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减市场化机制更加完善。
——国有资产监管制度更加成熟，相关法律法规更加健全，监管手段和方式不断优化，监管科学性、针对性、有效性进一步提高，经营性国有资产实现集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实。
——国有配置效率显著提高，国有经济布局结构不断优化、主导作用有效发挥，国业提升自主创新能力、保护资源环境、加快转型升级、履行社责任中引领和表率作用充分发挥。
——企业党建设全面加强，反腐倡廉制度体系、工作体系更加完善，国业党组织公司治理中法定地位更加巩固，政治核心作用充分发挥。
二、分类推进国业改革
(四)划分国业不同类别。根据国有战略定位和发展目标，结合不同国业经济社发展中作用、现状和发展需要，将国业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革针对性、监管有效性、考核评价科学性，推动国业同市场经济深入融合，促进国业经济效益和社效益有机统一。按照谁出资谁分类原则，由履行出资人职责机构负责制定所出资企业功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国业功能类别。
(五)推进商业类国业改革。商业类国业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。
主业处于充分竞争行业和领域商业类国业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有或各类非国有实现股权多元化，国有可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。对这些国业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。
主业处于关系国家安全、国民经济命脉重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务商业类国业，要保持国有控股地位，支持非国有参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资企业，也要积极引入其他国有实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。对这些国业，考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务考核。
(六)推进公益类国业改革。公益类国业以保障民生、服务社、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国业参与经营。对公益类国业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社评价。
三、完善现代企业制度
(七)推进公司制股份制改革。加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。根据不同企业功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活经营机制。允许将部分国有转化为优先股，少数特定领域探索建立国家特殊股制度。
(八)健全公司法人治理结构。重点是推进董事建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事决策作用、监事监督作用、经理层经营作用、党组织政治核心作用，切实解决一些企业董事形同虚设、“一把手”说了算问题，实现规范公司治理。要切实落实和维护董事依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。加强董事内部制衡约束，国有独资、全资公司董事和监事均应有职工代表，董事外部董事应占多数，落实一人一票表决制度，董事对董事决议承担责任。改进董事和董事评价办法，强化对董事考核评价和，对重大决策失误负有直接责任要及时调整或解聘，并依法追究责任。进一步加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道。
(九)建立国业领导人员分类分层制度。坚持党管干部原则与董事依法产生、董事依法选择经营者、经营者依法行使用人权相结合，不断创新有效实现形式。上级党组织和国有资产监管机构按照权限加强对国业领导人员，广开推荐渠道，依规考察提名，严格履行选用程序。根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营者与职业经理人身份转换通道，董事按市场化方式选聘和职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制。推行企业经理层成员任期制和契约化，明确责任、权利、义务，严格任期和目标考核。
(十)实行与社主义市场经济相适应企业薪酬分配制度。企业内部薪酬分配权是企业法定权利，由企业依法依规自主决定，完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国业特点分配机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位员工贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明，充分调动广大职工积极性。对国业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩差异化薪酬分配办法。对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命国业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。严格规范履职待遇、业务支出，严禁将公款用于个人支出。
(十一)深化企业内部用人制度改革。建立健全企业各类人员公开招聘、竞争上岗等制度，对特殊人员可以通过委托人才中介机构推荐等方式，拓宽选人用人视野和渠道。建立分级分类企业员工市场化公开招聘制度，切实做到信息公开、过程公开、结果公开。构建和谐劳动关系，依法规范企业各类用工，建立健全以合同为核心、以岗位为基础市场化用工制度，真正形成企业各类人员能上能下、员工能进能出合理流动机制。
四、完善国有资产体制
(十二)以管为主推进国有资产监管机构职能转变。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责定位，科学界定国有资产出资人监管边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管为主转变。该管要科学、决不缺位，重点管好国有布局、规范运作、提高回报、维护安全；不该管要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策事项归位于企业，将延伸到子企业事项原则上归位于一级企业，将配合承担公共职能归位于相关政府部门和单位。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段，改变行政化方式，改进考核体系和办法，提高监管科学性、有效性。
(十三)以管为主改革国有授权经营体制。改组组建国有投资、运营公司，探索有效运营模式，通过开展投资融资、产业培育、整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有布局结构；通过股权运作、价值、有序进退，促进国有合理流动，实现保值增值。科学界定国有所有权和经营权边界，国有资产监管机构依法对国有投资、运营公司和其他直接监管企业履行出资人职责，并授权国有投资、运营公司对授权范围内国有履行出资人职责。国有投资、运营公司作为国有市场化运作专业平台，依法自主开展国有运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展政府直接授权国有投资、运营公司履行出资人职责试点。
(十四)以管为主推动国有合理流动优化配置。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有布局结构，增强国有经济整体功能和效率。紧紧围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有重点投资方向和领域，推动国有向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力优势企业集中。发挥国有投资、运营公司作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国业。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，充分发挥失业救济和再就业培训等作用，解决好职工安置问题，切实保障退出企业依法实现关闭或破产，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有形态转换，变现国有用于更需要领域和行业。推动国业加快创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩层级。发挥国业实施创新驱动发展战略和制造强国战略中骨干和表率作用，强化企业技术创新中主体地位，重视培养科研人才和高技能人才。支持国业开展国际化经营，鼓励国业之间以及与其他所有制企业以为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界一流水平跨国公司。
(十五)以管为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业国有纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件进入国有投资、运营公司。加强国有资产基础，按照统一制度规范、统一工作体系原则，抓紧制定企业国有资产基础条例。建立覆盖全部国业、分级国有经营预算制度，提高国有收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有充实社保障基金。
五、发展混合所有制经济
(十六)推进国业混合所有制改革。以促进国业转换经营机制，放大国有功能，提高国有配置和运行效率，实现各种所有制取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推动国业发展混合所有制经济。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制国业，要着力完善现代企业制度、提高运行效率上下功夫；对于适宜继续推进混合所有制改革国业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。改革要依法依规、严格程序、公开公正，切实保护混合所有制企业各类出资人产权权益，杜绝国有资产流失。
(十七)引入非国有参与国业改革。鼓励非国有投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营。实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业(.78, 0.37%)等领域，向非国有推出符合产业政策、有利于转型升级项目。依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定，完善外资安全审查工作机制。开展多类型政府和社合作试点，逐步推广政府和社合作模式。
(十八)鼓励国有以多种方式入股非国业。充分发挥国有投资、运营公司运作平台作用，通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强非国业进行股权投资。鼓励国业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国业进行股权融合、战略合作、资源整合。
(十九)探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行，取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。优先支持人才和技术要素贡献占比较高转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响科研人员、经营人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。
六、强化监督防止国有资产流失
(二十)强化企业内部监督。完善企业内部监督体系，明确监事、审计、纪检监察、巡视以及法律、财务等部门监督职责，完善监督制度，增强制度执行力。强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位监督，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。建立审计部门向董事负责工作机制。落实企业内部监事对董事、经理和其他高级人员监督。进一步发挥企业总法律顾问经营中法律审核把关作用，推进企业依法经营、合规。集团公司要依法依规、尽职尽责加强对子企业和监督。大力推进厂务公开，健全以职工代表大为基本形式企业民主制度，加强企业职工民主监督。
(二十一)建立健全高效协同外部监督机制。强化出资人监督，加快国业行为规范法律法规制度建设，加强对企业关键业务、改革重点领域、国有运营重要环节以及境外国有资产监督，规范操作流程，强化专业检查，开展总计师由履行出资人职责机构委派试点。加强和改进外派监事制度，明确职责定位，强化与有关专业监督机构协作，加强当期和事中监督，强化监督成果运用，建立健全核查、移交和整改机制。健全国有审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有经常性审计制度。加强纪检监察监督和巡视工作，强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力等监督，加大大案要案查处力度，狠抓对存问题整改落实。整合出资人监管、外派监事监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作商机制，加强统筹，创新方式，共享资源，减少重复检查，提高监督效能。建立健全监督意见反馈整改机制，形成监督工作闭环。
(二十二)实施信息公开加强社监督。完善国有资产和国业信息公开制度，设立统一信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有整体运营和监管、国业公司治理以及架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。认真处理人民群众关于国有资产流失等问题来信、来访和检举，及时回应社关切。充分发挥媒体舆论监督作用，有效保障社公众对企业国有资产运营知情权和监督权。
(二十三)严格责任追究。建立健全国业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立和完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务行为。建立健全企业国有资产监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪，由司法机关依法追究刑事责任。
七、加强和改进党对国业领导
(二十四)充分发挥国业党组织政治核心作用。把加强党领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国业章程，明确国业党组织公司法人治理结构中法定地位，创新国业党组织发挥政治核心作用途径和方式。国业改革中坚持党建设同步谋划、党组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党工作同步开展，保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。坚持和完善双向进入、交叉任职领导体制，符合条件党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事、监事、经理层，董事、监事、经理层成员中符合条件党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。
国业党组织要切实承担好、落实好从严管党治党责任。坚持从严治党、思想建党、制度治党，增强管党治党意识，建立健全党建工作责任制，聚精神抓好党建工作，做到守土有责、守土负责、守土尽责。党组织书记要切实履行党建工作第一责任人职责，党组织班子其他成员要切实履行“一岗双责”，结合业务分工抓好党建工作。中央企业党组织书记同时担任企业其他主要领导职务，应当设立1名专职抓企业党建工作副书记。加强国业基层党组织建设和党员队伍建设，强化国业基层党建工作基础保障，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用、共产党员先锋模范作用。加强企业党组织对群众工作领导，发挥好工、共青团等群团组织作用，深入细致做好职工群众思想政治工作。把建立党组织、开展党工作，作为国业推进混合所有制改革必要前提，根据不同类型混合所有制企业特点，科学确定党组织设置方式、职责定位、模式。
(二十五)进一步加强国业领导班子建设和人才队伍建设。根据企业改革发展需要，明确选人用人标准和程序，创新选人用人方式。强化党组织企业领导人员选拔任用、培养教育、监督中责任，支持董事依法选择经营者、经营者依法行使用人权，坚决防止和整治选人用人中不正之风。加强对国业领导人员尤其是主要领导人员日常监督和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职领导人员，切实解决企业领导人员能上不能下问题。以强化忠诚意识、拓展世界眼光、提高战略思维、增强创新精神、锻造优秀品行为重点，加强企业家队伍建设，充分发挥企业家作用。大力实施人才强企战略，加快建立健全国业集聚人才体制机制。
(二十六)切实落实国业反腐倡廉“两个责任”。国业党组织要切实履行好主体责任，纪检机构要履行好监督责任。加强党性教育、法治教育、警示教育，引导国业领导人员坚定理想信念，自觉践行“三严三实”要求，正确履职行权。建立切实可行责任追究制度，与企业考核等挂钩，实行“一案双查”。推动国业纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委领导。加强和改进国业巡视工作，强化对权力运行监督和制约。坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善反腐倡廉制度体系，严格落实反“四风”规定，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐有效机制。
八、为国业改革创造良好环境条件
(二十七)完善相关法律法规和配套政策。加强国业相关法律法规立改废释工作，确保重大改革于法有据。切实转变政府职能，减少审批、优化制度、简化手续、提高效率。完善公共服务体系，推进政府购买服务，加快建立稳定可靠、补偿合理、公开透明企业公共服务支出补偿机制。完善和落实国业重组整合涉及资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策。完善国业退出相关政策，依法妥善处理劳动关系调整、社保险关系接续等问题。
(二十八)加快剥离企业办社职能和解决历史遗留问题。完善相关政策，建立政府和国业合理分担成本机制，多渠道筹措资金，采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式，剥离国业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构，继续推进厂办大集体改革，对国业退休人员实施社化，妥善解决国业历史遗留问题，为国业公平参与市场竞争创造条件。
(二十九)形成鼓励改革创新氛围。坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、实践、创新。全面准确评价国业，大力宣传中央关于全面深化国业改革方针政策，宣传改革典型案例和经验，营造有利于国业改革良好舆论环境。
(三十)加强对国业改革组织领导。各级党委和政府要统一思想，以高度政治责任感和历史使命感，切实履行对深化国业改革领导责任。要根据本指导意见，结合实际制定实施意见，加强统筹协调、明确责任分工、细化目标任务、强化督促落实，确保深化国业改革顺利推进，取得实效。
金融、文化等国业改革，中央另有规定依其规定执行。(完)
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用户评价: 0.0,,《指导意见》共分8章30条,从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产,,国务院国有资产监督管理委员会令第 12 号《企业国有资产评估管理暂行办法》已经国务院国有资产监督管理委员会第31次主任办公会议审议通过,现予公布,自日,,《中华人民共和国企业国有资产法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于日通过,现予公布,自20,,此外,亦有业内人士指出,与传统的引入社会资本相比,国有企业主动参股经营良好的民营企业同样也是混合所有制改革的重要途径。如作为央企的中国通用技术(,,中华人民共和国企业国有资产法(全文).cn 日 00:54 新华网新华社北京10月28日电 中华人民共和国企业国有资产法,,1 XXX 省森工系统国有企业 "三重一大"决策制度实施办法(试行) 第一章 总则 第一条 为深入落实中共中央、国务院《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三,（搜索阅读内容由：提供）【国有资产管理法全文 国有企业改革指导意见全文出炉|企业国有资产法|国有企业资产处置办法|国有企业公司董事会|国有企业三重一大制度】
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