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低保户为何变成了低保人
&贺雪峰&&一、河南A市北郊乡民政办主任介绍，2010年北郊乡2.8万人，有1196户、1356人享受了低保，享受低保的人数约占总人口的4。5%。从民政办主任介绍的情况来看，北郊乡低保户，基本上是以人而不是以户为单位享受低保，具体来讲，按一户一个人享受低保，则有0人在已有一名家人享受低保的情况下，享受了低保，以2人为一户计算，全乡享受低保人中，只有160/1196=14%左右为低保户，低保人的比例远高于低保户。这很有趣，为什么低保户会变成低保人？&二、按政策规定，低保应是全村中最为贫困户，以户为单位享受低保，作为贫困户的标准，政策文件规定，农村低保户一般不得“住楼、有手机、有彩电、冰箱、空调等物件”。低保评选的程序，应由贫困户申请、村民代表会议评议，民政办批准和在全村公示等环节。低保户应一年一评，已经脱离贫困标准的不应再享受低保，等等。且低保应依据实际情况，有多少评多少，没有贫困户就不评低保户等等。&三、以上政策规定中，有多项难以操作。首先是贫困户的标准。在农村，农民收入和支出数额很难计算，尤其是不同村庄内的贫困户更加难以统计和比较，比如有的村庄总体经济条件更好，却完全可能有更多贫困户，因为经济条件好的农村，往往收入差距大，且相对被剥夺感更强。而几乎所有村都倾向争取更多低保指标。因此，北郊乡的办法是将低保户指标按总人数的比例下达到村，2010年是按总人口的4.5%下达指标到各行政村，采取了一刀切的办法。行政村一般又是以4%的人口比例，一刀切地将低保指标下达到村民组，而留0.5%的机动指标在村里掌握。一个2000人的行政村，可以留大约10个机动指标。二是关于低保户条件也很难严格套用。比如不能有手机。在手机已经普及的情况下，几乎没有农户家庭没有手机，也几乎没有农户家没有彩电，且北郊乡靠近城区的村，因为征地，几乎家家都建了楼房。从硬件条件来讲，这些村几乎没有符合低保户标准的农户，而上级总不可能一个低保指标都不分到这些村吧。三是关于低保户的户。当低保指标很少时，一个村庄中，总有那么几户特别不幸，比如家里有长期患病的病人，尤其是主要劳力患病，家庭因此长期陷于贫困；比如残疾人家庭；比如单亲家庭等等。这样的全村公认特别贫困家庭，一般会占到农户户数的1—2%，只有很少的低保指标，将这些低保指标给到这些特别贫困户，村民往往容易达成共识。当低保户名额很少时，按户的低保比率应该相对更高些。而随着一个村的低保人数由十多人上升到几十人，甚至上升到上百人时，村庄最贫困人群以外也有村民可能享受到低保时，这些可以享受低保的村民，其经济条件与其他村民差距不大。经济收入差距不大，而全家享受低保，就显得不公平，用农民的话来讲，这么多低保指标，挨得着的户应不少，凭什么有人一家几口子全都吃低保，而经济条件最多只是稍好的农户却一个低保也吃不着？因此，在评低保户时，村庄内倾向按公平原则，让尽可能多挨得着低保的农户吃上低保，低保指标的分配因此由户到人，一户一个人。&四、一旦按人，则低保评选标准就不是按户均收入情况，而是按个人生活水平高低来评。个人生活水平高低？对，因为当前农村中，户的构成十分复杂，其中主要是父母与已成家子女究竟可以算几家。一般情况下，只有一个儿子的父母，儿子成家后，并不与父母分家，却往往分开开伙，经济上也是相对独立的。而有几个儿子的家庭，儿子成家后，父母一般单过，父母却很少会单独作为一户，其户属关系是附在儿子家庭上的，大多是附在最小的儿子家庭上。赡养则是由多个儿子分别摊钱摊物。在当前的农村，不只是A市市郊农村，而且几乎是全国绝大多数农村地区，子女赡养父母的标准都非常低，往往是一年几百斤谷子或小麦，每月10—20元零花钱，这点零花钱，还不够买盐和打酱油。因此，若按生活水平来计，农村中最为困难的人群往往是年龄比较大的老年人，尤其是多个儿子的老年人，他们基本处境可谓“有饭吃，无钱花”，少数儿子媳妇不孝顺的，吃饭都有困难。因此，在农村低保指标稍多时，除极少贫困家庭主要劳力病残家庭以外，最困难群体是村中没有独立立户的老年人，将老年人评为低保户，让老年人享受到低保的阳光雨露，有合理性。我们因此在农村调研中，常听到农民抱怨，我家父母多么困难啊，凭什么不让他吃低保？按老年人生活水平高低来评低保也存在问题，因为这些生活困难的老年人完全可能是子女家庭条件相当好的农户，只是因为子女不孝，而让老年人生活困难。若子女不孝引起的生活困难可以享受低保，那国家是不是要鼓励子女不孝？凭什么子女孝顺的家庭中老年人就不可以享受到低保的好处？这样一来，合理的标准是按年龄来评低保，谁年龄大，谁可以吃低保。因此，A市市郊农村，村民认为挨得着低保的标准有三个，一是贫困，二是病残，三是年龄，且唯有年龄最为客观，好操作，因此，在有些村民组，低保完全按年龄来分，有老人抱怨说，我已经80多岁了还没有吃到低保。&五、老年人中，也有条件特别好的，比如儿子在外工作，年收入10万元以上，且十分孝顺，家里经济收入也很高，完全不愁吃不愁穿。这样的老年人，既不符合低保的条件，低保的那点钱也完全没有什么作用。但是，这样家庭的老年人看到其他年龄大的人都吃了低保，而自己没吃上，心中不满。凭什么比我年龄小的都吃上低保了而不让我吃？这不是欺负人吗？这样一来，吃低保就成为在村中有无地位，有无面子的标准。我吃低保，所以我“光棍”（有面子的意思）。这样一来，低保就已完全背离了低保的本来之意。&六、比按年龄来分配低保指标更公平的办法是轮流吃低保，每户都有份，每人都有份。这样做，既公平，又客观，就是不公正，且完全离开了低保政策的宗旨。&七、低保评选标准难以量化操作，评选低保的意见总有分歧，评低保后总会有不同意见，这就为低保评选的暗箱操作提供了空间。在A市市郊农村，虽然上级规定低保指标必须公开，但实际上，只有极少数村对每年评出的低保进行了公示，更重要的是，大多数村根本就没有经过村民代表来评选，而是由村民组长指定低保人的。村民组长一般都是村庄中的精英，其背景往往是门子比较大兄弟比较多。村民组长完全有能力掌握国家低保政策的政策界限，他又完全知道本村民组村民的经济和收入条件，若组长十分公正地按政策标准来分配低保指标，一个村民组200口人。大致有上十个低保指标，这上十个低保指标恰当地甚至是精确地分配下去，是并不困难的。假定村民组长十分公正、正直且严格按国家低保政策操作，组长私自确定低保人，然后将名单报行政村，行政村再报到上级批准，组长这个私自确定本身就会造成困扰，这种困扰的要点是，由组长确定的并且上级不可能不同意的（因为上级无法掌握比组长更全面的信息）名单中，上了低保名单的低保户，其所吃低保都是因为组长的选定，他们吃的是国家的低保，却要感激组长的人情，因此就有了事事支持组长的义务。这样就形成了农村最基层的庇护与被庇护关系。而没有上名单的农户认为自己之所以未上名单，也大多是组长不讲感情不够朋友，因此会对组长以后的工作予以抵制。村民组长是一个公正的且愿意为村民组办事的人，他要办成事情，却离不开村民支持。村民是分层的，并非所有村民都具有同样的力量，及其有同等的号召力。村庄中的“光棍”，是一些有号召力，说话有人听，自己也敢于说话的人。村民组的低保指标掌握在组长手上，组长将低保指标都给了村民组内最贫困农户，这些贫困农户也很感激组长，但他们的感激没有力度，而没有吃上低保的“光棍”却是有足够能力抵制组长的厉害角色。因此，组长为了搞好村民组的工作，在安排低保指标时，就会有意识地让那些强势村民也挨着一点，比如让他们年老的母亲吃一个低保。一个村民组，真正光棍的就那么几个人，一个低保指标收买一个强势人物的支持，几个低保指标就使得村民组内反对的声音消失了：虽然这样低保分配更不公平了。也就是说，低保指标被村民组长作为治理资源，组长不是作为一个政策执行人员，而是作为一个村民组的事业经营人员来落实低保政策，这一点，村干部也是心知肚明，村干部必须要尊重村民组长所提交的低保名单，而不能再去改变，否则，组长今后也没有支持村干部工作的积极性。&八、一旦组长有私心，他以对村干部的忠诚来换取自己在低保指标分配及其他利益分配中的利益，这个组长往往可以得逞，因此，村民组低保指标的确是照顾到了最贫困户，照顾到了最强势群体的亲友，而相当部分却照顾到了自己的亲友上面。这样的低保名单当然是万不可公开的。不公开，但低保本来就是需要公开的事务，越是神秘不公开，村民越是议论纷纷，这种议论足以吞噬村民组长的合法性。时间长了，这个习惯于暗箱操作的村民组长也就失去了民意基础。甚至吃上低保的贫困户也有意见：本来公开评我也可以吃上低保，现在组长给我低保指标，好象他私人给了我好处，凭什么？&九、低保制度这一惠民政策在乡村治理中所起作用，显然不如我们想当然认为的那样，只有正面作用。一方面是低保的瞄准率问题，一方面是低保成为乡村治理资源的正负影响，都有待更加细致的评估与考量。&十、其中核心是，在村庄失去政治的情况下，任何好的自上而下的政策，都可能在实践中走向反面。
来源：三农中国
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&2016 开心网关于重新核定建档立卡贫困户工作的通知
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关于重新核定建档立卡贫困户工作的通知
发表日期：
各村党支部、村委会，乡直各单位：
　　根据《福建省农业厅办公室关于开展全省扶贫开发建档立卡“回头看”工作的通知》(闽农综明传〔2015〕113号)及《关于开展全市扶贫开发建档立卡“回头看”工作的紧急通知》(龙农明传〔2015〕80号)、《上杭县人民政府办公室关于重新核定建档立卡贫困户工作的通知》（杭政办〔2016〕2号）等文件精神，为进一步提高建档立卡质量，经研究，决定对全乡建档立卡贫困户进行重新核定，现将有关事项通知如下：
　　一、充分认识贫困户建档立卡工作的重要性
　　建档立卡是实施精准扶贫、精准脱贫及全面贯彻落实习总书记提出的“五个一批”的前提和基础，是打赢扶贫开发攻坚战的关键。通过建档立卡，能够对贫困户进行精准识别，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，为制定深化我县精准扶贫“九到户”政策措施，明确帮扶责任提供决策依据。
　　二、明确扶贫开发建档立卡工作要求
　　（一）贫困村、贫困户识别标准
　　1．贫困村识别标准：原则按照“一高、一低、一无”的标准。即行政村贫困发生率比全省贫困发生率高一倍以上，行政村2013年全村农民人均纯收入低于全省平均水平60％以上，行政村无集体经济收入。
　　2．贫困户识别标准：贫困户识别要以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况。贫困户属性分国家标准和省定标准。国家标准为以2014年农民人均纯收入2800元以下(相当于2010年2300元不变价)、全省标准为2014年农民人均纯收入3652元以下(相当于2010年3000元不变价)。(农民人均纯收入指农村住户当年从各个来源得到的总收入相应地扣除所发生的费用后的收入总和。纯收入主要用于再生产投入和当年生活消费支出，也可用于储蓄和各种非义务性支出。“农民人均纯收入”按人口平均的纯收入水平，反映的是一个地区或一个农户农村居民的平均收入水平。计算方法：纯收入=总收入一家庭经营费用支出一税费支出一生产性固定资产折旧一赠送农村内部亲友)。
　　（二）方法步骤
　　1．贫困村识别程序
　　第一步：规模分解。省、市、县确定我乡贫困村数量为1个，即为上珊瑚村，原则上我乡贫困村不进行调整。
　　第二步：初选对象。乡人民政府向各村宣传贫困村申请条件和工作流程。各村在广泛征求群众意见和村级组织充分讨论基础上，自愿提出申请，报乡人民政府审核，形成贫困村初选名单。
　　第三步：公示公告。乡人民政府对贫困村初选名单进行公示，经公示无异议后报县农业局(农办)，经县扶贫开发领导小组审定后进行公告。
　　第四步：结对帮扶。在县人民政府指导下，统筹安排有关帮扶资源，研究提出对贫困村的结对帮扶方案，落实结对帮扶单位。
　　第五步：制定计划。在乡人民政府指导下，由村委会、驻村工作队和帮扶单位结合贫困村需求和实际，制定帮扶计划。
　　第六步：填写登记表。在县农业局(农办)指导下，由乡人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶单位对已确定的贫困村填写《贫困村登记表》。
　　第七步：数据录入。在县农业局(农办)指导下，乡人民政府组织有关人员将《贫困村登记表》录入全国扶贫信息网络系统，并进行数据审核。
　　2．贫困户识别程序
　　第一步：初选对象。乡人民政府按照分解到乡的贫困人口规模，分解到各行政村，各行政村召开村民代表大会进行民主评议，形成初选名单，由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡人民政府审核。
　　第二步：公示公告。乡人民政府对各村上报的初选名单进行审核，乡党委书记、乡长对各村上报的贫困户进行走访，然后确定本乡各村贫困户名单，在各行政村进行第二次公示，经公示无异议后报县农业局(农办)复审，复审结束后在各行政村公告。
　　第三步：结对帮扶。根据《中共上杭县委办公室上杭县人民政府办公室关于在全县机关事业单位中开展全体干部结对帮扶农村贫困户工作的通知》(杭委办〔2015〕135号)及《中共上杭县委办公室上杭县人民政府办公室关于调整全县机关事业单位全体干部结对帮扶农村贫困户挂钩乡镇的通知》(杭委办〔2015〕155号)文件精神，明确结对帮扶责任人。
　　第四步：制定计划。在乡人民政府指导下，由村委会、驻村工作队和帮扶责任人结合贫困户需求和实际，制定帮扶计划。
　　第五步：填写手册。在县农业局(农办)指导下，由乡人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶责任人对已确定的贫困户填写《扶贫手册》，《扶贫手册》由县农业局(农办)统一发放到各乡，一册两份，贫困户和县农业局(农办)各执一册。
　　第六步：数据录入。在县农业局(农办)指导下，乡人民政府组织工作人员将贫困户信息录入全国扶贫信息网络系统，并进行数据审核。
　　三、注意事项
　　(一)有下列情形之一的不列入建档立卡贫困户
　　1．家庭人均纯收入明显高于省定贫困户标准的：
　　2．家有小车(用于生产的农用车除外)、洋房的；
　　3．家庭中有财政供养人员的；
　　4．五保户、无劳动能力家庭的低保户不列入建档立卡贫困户。
　　(二)在识别贫困户时要严格把握程序，各行政村在产生初选贫困户不得以投票的形式产生，必须进行民主评议。
　　(三)做好在原建档立卡贫困户之外但确实贫困的农村人口识别认定工作，通过“两公示一公告”等程序后将其纳入，实现农村贫困人口建档立卡的全覆盖，做到不漏一户，不落一人。
　　(四)在录入和上报贫困户名单之前，乡党委书记和乡长必须全面走访一遍，确保贫困户评定工作真实性。
　　(五)各村在1月24日前上报贫困户初选名单，数据录入工作在2016年1月31 日前完成，乡贫困户名单必须经乡党委书记、乡长签字，并于2016年2月3日前报县农业局(农办)扶贫开发股存档。
　　&(六)建档立卡贫困户脱贫后，《扶贫手册》由乡收回统一保管。
　　四、保障措施
　　建档立卡牵涉面广、工作量大、时间紧、任务重，各村要切实按照上级部门要求，集中精力，创造条件，全力以赴，保质保量完成任务。
　　(一)加强组织领导。各村要高度重视，主要领导要亲自抓，专题研究部署，抽调责任心强、业务水平高的人员集中时间、集中力量、集中精力负责建档立卡工作。加强宣传工作，把贫困户建档立卡工作的目的、要求、识别标准、程序等相关政策宣传到村到户。
　　(二)创造工作条件。由于建档立卡工作涉及面广，各村要高度重视，确保“人力、物力、财力”三到位，安排专项工作经费，作为开展贫困户建档立卡工作的必需开支，并提供必要的工作条件。
　　(三)规范操作程序。贫困户识别工作要严格按照工作流程进行，要真正做“两公示一公告”，要有相关记录和档案资料，要全程公开，接受监督，确保结果公正。严禁优亲厚友，严禁提供虚假信息，严禁拆户、分户和空挂户，杜绝平均分配。
　　&(四)强化督促考核。乡将加强对各行政村贫困户建档立卡工作的检查，并作为乡对村绩效考核内容。乡党委书记、乡长对各村上报的贫困户进行走访，各村如果发现有10%以上不符合的对象纳入贫困户,追究相关包村领导、包村干部及村两委干部的责任，进行通报批评及效能问责。
　　附件：1．2016年各村重新核定贫困户户数安排表
　　　& 　2．贫困户建档立卡工作示意图及参考文本
　　　& 　3．贫困村建档立卡工作示意图及参考文本
　　中共珊瑚乡委员会
　　珊瑚乡人民政府
　　2016年1月11日
主办：上杭县珊瑚乡人民政府 平台支撑：上杭县数字上杭建设办公室
闽ICP备号 E-Mail：shx@