孟祥林：户籍统一后 农民失业开始显性化
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孟祥林：户籍统一后 农民失业开始显性化
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 | 文章来源： 中国经济时报
    据公安部的有关人士透露，目前全国已经在１１个省份开始了城乡户口统一登记工作，这次统一登记拟取消农业户口和非农业户口的界限。这次户籍制度改革要实现以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移的限制。这是自１９５８年以来半个世纪内一直实行城乡户口分割制度的一个新转折，是适应市场经济发展的一个制度突破，这将会在很大程度上促进城乡的一体化进程。但必须认识到，户口统一以后的农村经济建设的跟进还是旷日持久的，半个世纪内城乡严格分隔的户籍制度不只是户籍本身的分隔，更重要的在于城乡文化的分隔以及基于制度基础之上的城乡经济基础的落差，进而形成了两种不同身份的居民：城市居民和农民。
    城乡户籍统一是经济发展的大势所趋
    城乡户籍统一是实行城乡户籍分割制度的半个世纪以来对人口在地域间自由流动制度的一种复归，很多人对城乡户籍分割制度发表了意见，大多数人在谈及城乡户口分割的问题时往往抱着一种批判的态度。之所以这样，是因为站在目前的角度看问题。实际上在当时的社会背景下实行城乡户籍分隔制度在很大程度上保障了社会经济的发展。当时的主要原因是为了解决经济问题，在当时消费品严重短缺的情况下，必须实行与计划经济体制紧密相关的政策制度，城乡户籍分割制度就是所有政策中的一个。城乡分隔的户籍制度可以集纳有限的物质财富发展国民经济急需发展的方面，可以通过有偏向的制度设计将农村的资源通过不等价交换方式支援非农产业以及城市建设的发展，所以城乡户籍分割制度的整个过程体现了优先发展城市的思想。
    虽然在当时的社会背景下这种制度起到过重要的作用，但这并不意味着就可以永远持续下去。随着经济进步和市场在资源配置资源过程中的基础作用的加强，这种制度越来越不适合经济发展，主要表现在：削弱了经济要素的自由流动；阻碍了城市化进程；遏制了消费市场的进一步发展；加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹。城乡户籍分割制度不仅表现在城乡经济发展上的制约作用，还表现在依托户籍制度的权利与福利，包括：就业问题；受教育的机会；社会保险；房屋所有；公共设施等。非农户口的居民比农业户口的居民享有更多的福利待遇和社会保障，这使得半个世纪以来具有偏好的、本来非常不公平的制度设计被人们视为必然。偏离公平的制度设计严重阻碍了经济发展的进程，尤其是城乡一体化进程，城乡之间的经济落差越来越大。为了真正实现城乡居民在多种方面权利的一致以及保证城乡经济高速发展，进行城乡户籍的统一是非常必要的。
    但需要清楚，户籍统一并不能马上实现之前所期望实现的种种城乡差别问题，在户籍统一后很长时期内还会存在与户籍统一前一样的问题，其中最重要的有两个方面：其一是城乡文明不对称造成的乡城人口迁移；其二是农村居民对计生制度的破坏。
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网络传播视听节目许可证号:0105123四九年前后民众可自由迁徙
建国前夕，户籍制度主要为了管制“反革命”分子
我国户籍制度草创于解放战争末期。建国前夕，中共接管城市后， 城市人口复杂，流动性强，社会治安问题严峻。解决社会治安问题的举措之一，就是需通过户口制度来管理人口。
1948年中央社会部下发《新解放城市的公安工作介绍》文件，指出：“户口工作是管理城市的重要环节，是建立革命秩序、掌握社会动向，了解阶级关系、限制坏人活动的工作基础，是公安工作不可缺少的工作”。可见，这一时期户籍制度主要为了建立“革命秩序”，管制“反革命”分子。
建国后，为配合全国性镇反运动，扩大管制对象
建国后，户籍管理延续了建国前夕接管城市的做法。1950年，公安部召开第一次全国治安行政工作会议， 明确了户口工作的任务：“发现、控制反动分子，管制他们不许乱说乱动，……以巩固革命秩序。”会议提出要有步骤地建立全国性户籍制度，要求在十年之内达到弄清全国人口户数。此次会议还强调：此前户口工作在调查管制反动分子发挥的作用“非常不够”，必须使之成为公安保安工作中有力武器之一。
按照此次会议的精神，在1950年底，户籍制度建设与全国性镇反运动紧密地结合了起来，并同时扩大的管制对象范围。以北京为例，北京市将管制对象增加到7种人。除国民党军政警宪的旧官吏，还乡团队中小头目，日伪汉奸分子，会道门骨干分子外，还包括了郊区被斗的地主、刑事犯罪分子和经司法结案西方，剥夺公民权、假释、缓刑的犯罪分子。
城市户口管理法规颁布，户籍制度未涉及农村
1951年7月新中国首个全国性的户籍法规《城市户口管理暂行条例》颁布，《条例》只是“城市”的户籍管理制度，户籍的工作还局限在大中城市，农村的户籍工作还没有正式开展。
最初户籍设计，并不限制自由迁徙
最初的户籍制度，并不限制民众的居住和迁徙自由的，城乡之间，城市与城市之间的人口流动并没有特别的限制。《城市户口管理暂行条例》第一条即开宗明义地说明：“维护社会治安，保障人民安全及居住、迁徙自由。”
城乡收入差距逐渐拉大，大量农村剩余劳动力进城谋出路
建国初期，城镇居民和农村居民两者差距逐渐拉大，1949年至1952年，职工平均工资的增长速度为60%~120%，而农村的收入的增长幅度为30%。特别是1952年土改之后，农村无地可分，大量农村剩余劳动力需寻找出路。
这时期，城镇人口出现快速增长。1952年，市镇人口占总人口的比例由1949年的10.6％，上升到12.5％。年，城镇人口年均增长7.5%，远高于农村人口年均增长1.3%的水平。大城市的人口增长更快，譬如上海市1951年，迁入人口100万，迁出56.6万多，净流入达43万多人。
“三反”“五反”后城市失业严重，政府劝说农民不要进城
恰逢此时，新中国出现了失业高峰。1952年，“三反”“五反”运动后，城镇工商业开始萎缩，大量工商户歇业停产，全国失业、半失业的人数约280万左右。其中失业、半失业工人约有120万。到1952底，全国无业者有376.6万人。
城市失业严峻，大量农村人口又涌入城市，造成城乡冲突。于是，政府干预农民进城。最初，政府并没有强制限制农民进城，多为通过说服教育、劝导动员、组织劳动生产等柔性方式来干预农村涌入城市。
梁漱溟与毛泽东之间的“迁徙自由”争论
这一次城乡间的冲突，还引发关于“迁徙自由”的争论。
1953年，梁漱溟在全国政协委员会扩大会议上发言说：“过去中国将近三十年的革命中，中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后，工作重点转移于城市，从农民成长起来的干部亦都转入城市，乡村便不免空虚。特别是近几年来，城里的工人生活提高得快，而乡村的农民生活却依然清苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成予盾。有人说，如今工人的生活在九天，农民的生活在九地，有‘九天九地’之差，这话值得引起注意。我们的建国运动如果忽略或遗漏了中国人民的大多数――农民，那是不相宜的，尤其中共之成为领导党，主要亦在过去依靠了农民，今天要忽略了他们，人家会说你们进了城，嫌弃他们了。这一司题，望政府引起重视。”（引自《梁漱溟问答录》）
梁漱溟的话不无道理，中共七大上就提出了“将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”，这个新国家“保障广大人民能够自由发展其在共同生活中的个性”。毛泽东在大会政治报告中特别指出：“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由。”并宣称：“在中国境内，只有解放区是彻底地实现了”。毛泽东在这里所讲的“身体”自由，即包括人民有居住和迁徙的自由。
不过这次对梁漱溟的意见，毛泽东是不认可的。他在次日的一次即席讲话，不点名地反击了梁漱溟。毛泽东说：“有人不同意我们的总路线，认为农民生活太苦，要求照顾农民。这大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然须知有大仁政小仁政者，照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政，便是帮助了美国人。有人竟班门弄斧，似乎我们共产党搞了几十年农民运动，还不了解农民。笑话！我们今天的政权基础是工农联盟，工人农民在根本利益上是一致的，这一基础是不容分裂，不容破坏的！”（引自《国史纪事本末 （）第二卷?社会主义过渡时期》）
统购统销政策实施，农民生活恶劣大批涌入城市
建国初期，我国对城市户籍的控制较为宽松，不限制城乡之间、城与城之间的自由迁徙，户籍制度只要以政治控制为主，监控“反革命”分子，维持新政权的稳定；随着移植苏联重工业的发展模式，需要农业为工业作原始积累，这种发展模式导致城乡差距日渐拉大，城乡冲突突出，农民用脚投票逃离农村，于是我国开始通过户口制度进行社会控制，限制农民迁徙。
“一五计划”开局粮食紧缺，中央实施统购统销政策
1953年，我国开始执行第一个五年计划，全面移植苏联的计划经济体制，优先发展重工业。而这一年也是户籍制度统一的关键一年。最直接的影响因素之一，就是统购统销政策。
新中国工业化计划刚开启，粮食就开始紧缺了。中央高层决定，实行农产品的统购统销政策。“统购”即有计划地(向农民）收购粮食，“统销”即有计划地向市民供应粮食。这一政策实施，农民就不能私自进行粮食买卖了。
统购统销的实施，需要有准确的人口数据作为食品供应的依据。最便捷有效的措施，就是户籍管理制度。此后，各地核对户口，凭户口簿签发购粮证，此时户口簿开始具有城镇身份的效力。而在农村，也开始了农业集体化，遏制农民流入城市的势头。
统购统销政策曝露问题：城镇市民超出实际需要购粮，农民连“口粮”都被征
统购统销政策实施的第二年度，就暴露问题：城市管得松，农村管得紧。
在城市，粮食供应的方法比较粗放，“有组织的群总，可通过其组织，对一般市民，可暂凭户口簿来购买”，由于城镇居民用粮一般都是自定的，所谓审批大多流于形式，不少居民超出需要购粮。
而在农村统购中强迫情况严重，很多农民被迫卖了“过头粮”，有的连饲料粮、种子粮、口粮都卖了；而城镇的粮食计划供应又开口过大，销量大大超过规定指标，城市居民能吃到的粮食一般高于农村。
农民生存状况恶劣，大批涌入城市
农民被过度征购，虽然劳作更加辛苦，收入却明显减少，生存状况持续恶化。于是从1954年春开始，大批农民纷纷背井离乡，外出谋生。1954年的迁移人数为2200万人，1955年上升为2500万人，1956年又继续加大，达到了3000万。许多人流入城市后，有的生活无着流浪街头，有的沦为乞丐，甚至偷盗犯罪。
中央加紧建设农村户口登记制度，监视农村心怀不满分子
问题暴露后，开始采取政策，遏制农民流入城市。在此之前，户籍建设的重点在农村，这时，中央便加快了农村的户籍制度建设步伐。
公安部制定工作计划，针对户口管理提出了两点新要求，都是针对农村的，一是要求大中城市掌握农村流入大城市的人口变动；二是针对统购统销以来农民紧张局势，严格监视农村中心怀不满的坚持反动立场的分子，及时打击有现行破坏的反革命贩子和刑事犯罪分子。
中央整顿城市供粮：粮食供应直接与城镇户口挂钩
但是到了1955年春，农民的粮食被过度征购，又遇上了天灾，全国各地农民普本发生闹粮风潮。中央不得不紧急整顿统购统销政策。
1955年8月，国务院正式颁布《农村粮食统购统销定量供应暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件，把粮食的计划供应指标就与城镇户口直接联系起来。在农村，实行粮食定产、定购、定销（简称“三定”）的办法，明确农民自己解决吃粮问题；在城市，在“按户核实”供应的基础上，规定对非农业人口一律实行居民口粮分等级定量供应。
首设“农业户口”和“非农业户口”，城乡二元户籍体制开始形成
随着统购统销政策的基本定型，我国对户籍管理又做了相应的调整，一方面加紧了城乡户籍管理制度的建设，把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来，一方面加强了对迁徙人口的管制，将原先有民政部掌管的农民户口登记、统计工作统移交到公安部处理。
上述工作的开展，形成了新中国城乡户籍管理制度基本框架。户口对民众生活越来越重要。据北京、天津等城市1956年时的统计，公民经常需用户口证件作证明的事项，即达30多种。
二元户籍制度确立：堵死农民进城，出生决定命运
约1/3农民收入减少
1956年，城乡社会主义、农业集体化基本完成。这时城乡二元格局的利益冲突更加严重。
首先农民收入明显减少。1956年，由于生产没有增加，再加上副业收入减少和合作社开支过大，1956年农户减少收入比例约占农户的1/3或1/4。
农民不习惯合作化，外流严重
此外，被集体化后农民对已经不属于自己的土地再无眷恋，不习惯合作社对他们的严厉管束，纷纷到城市谋生，农民外流的情况日益严重。仅1954年到1956年的3年间，迁移人数就达7700万。进1956年、1957年，城镇人口就增加了1664万。据估计，这一时期从农村迁入城市的人口约占新增城市人口的56%。
民众对限制迁徙自由不满， 以宪法质问有关部门
按照当时“五四宪法”规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”
在限制农村人口落户城市政策实施后，引起了不少职工和民众的不满。民众以宪法和法律为依据，质问有关部门： 这是不是违反宪法和侵犯人权？“这算什么仁政？”。在整风鸣放中，许多言论到提到了保障公民居住和迁徙自由的问题。
公安部解释控制城市人口是保障公民真正居住迁徙自由，不违宪
为此，1957年公安部给国务院的报告中，首次对宪法规定的公民居住和迁徙自由作出新的解释：当前控制城市人口不但符合广大人民根本利益，而且也符合广大群众目前的利益……正式为了保障公民真正居住迁徙自由的一种正确措施。《人民公安》杂志进一步解释：宪法上所指的居住和迁徙自由，是之不违背国家、人民利益下的自由，而不是不顾国家利益和集体利益的个人决定自由。所以，不准随便迁移户口，不违背宪法的规定。
公安部这一解释是否牵强是一回事，但确实是不符合程序，因为宪法的释法权只有司法部分或议会。公安部做为暴力机关，显然不具备宪法的解释资格。
《中华人民共和国户口登记条例》颁布
1958年全国人大常委会以毛泽东名义签署《中华人民共和国户口登记条例》，《条例》在法理上沿用了上述公安部的解释，标志着中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。
《条例》规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这是控制人口迁徙的基本制度，即农民要求迁入城市，需要先向拟迁入的城市户口登记机关申请，城市户口登记机关审查合格后，签发“准予迁入的证明”，若审核不通过，就不能迁入。这实际上就是，户口登记机关彻底控制人口迁徙，改变了建国以来人口自由迁徙的情况。
《条例》出台是“不能让农村劳动力外流”
时任公安部部长罗瑞卿说明当时《条例》的制定目的：是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力外流。”他还批评有的城市机关、单位“私自招工”，“向农村索要户口”，或让“从农村盲目流入城市没有户口的人员”长期居住。
三年困难时期，饿死者无数
《条例》公布后，毛泽东发动大跃进和人民公社化运动。人民公社化体制，要求消灭“商人，囤积粮食者，投机者和高利贷者”，特别强调“农业生产合作社不得从事商业活动”，致使农村副业和市场萎缩。而它也使农村人口的户籍管理有了可靠的行政手段，把农民牢牢地束缚在土地上。秦晖指出这种体制是一种“国家控制但由农民来承担后果”的经济，作为原始积累手段，体制束缚严重却未提供任何保护。
大跃进致使农村粮食大量减产，全国城乡爆发大饥馑。由于农民被限制进城谋生，又不能从事粮食买卖以及副业生产，此外还要向城市供应粮食――被公社化之后，农民唯一的选择就是种地了，但种地得饿死――据统计，三年困难时期，非正常死亡人数高达数千万人。
三年困难，四川就算粮食匮乏仍向全国调粮
以四川为例，三年困难时期，四川为全国各地输送粮食147亿斤。1959年春，四川各地浮肿时有发生，到秋后猛增，死亡迅速增长。1960年初，四川140个县浮肿病流行，死亡率达53.97‰，人口自然增长率为-42.23‰。
（参考资料《中国城乡二元户籍制度的建立》，王海光，《中国当代史研究》九州出版社）
农民被“人民公社化”后，只有“付出”，没有保障。在“一五”“二五”计划那些绚烂的统计数字背后，有着农民不可估量的“牺牲”。
农民进城被称作“盲流”，迁徙自由被限制……
人民公社时代怎么会有“五亿农民瞒产私分”？
知识青年上山下乡，是人类史上都算得上壮观一幕
回顾那些拥有“土地证”，拥有土地所有权的日子
杨伟名对市场经济理解、阐述深刻生动
您对本期辞典内容之前是否了解
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本期责编：黄家杨
Copyright & 1998 - 2017 Tencent. All Rights Reserved我国根据公安部门对户口的分类只有农业户口和非农业户口两种，农村户口转为城市户口有多种途径，但想要从城市户口转为农村户口却几乎是一个不可能完成的任务，大多数情况下当地公安局户政管理部门不会批准非转农，下面我们就一起来看一看城市户口迁回农村怎样办理吧!
城市户口迁回农村的证明材料
书面申请报告(村民小组三分之二户或70%以上村民签名同意)，村小组、村委会同意接收证明，《户口簿》、《身份证》，大中专研究生毕业回原籍的须提交《毕业证》和未就业证明，属夫妻投靠的须提交《结婚证》、无业证明和计划生育证明，投靠父母的须提供《未婚证》、无固定职业和住所证明，在农村分有住宅基地并建好房屋的要提供《土地使用证》或《房产证》，派出所要做调查材料，同时还要提供以上相关材料。
城市户口迁回农村的迁移条件
1、因读大中专院校及技工学校而&农转非&，毕业后无工作安排回原籍的毕业生。
2、夫妻一方是农业户口，非农业户口方在城镇无固定职业且在农村居住、生活的。
3、在城镇无固定职业和住所，跟随父母在农村居住、生活的未婚人员。
4、在城镇无固定职业，在农村分有住宅基地并建好房屋和编有门牌，且在农村居住、生活的本人、配偶和未婚子女。
5、原征地办理了就地&农转非&，现要求&非转农&的，如户口和人员都还在农村生活居住的。
6、已挂牌&村改居&的村委会，一律不得办理&非转农&迁入。
7、已有规划&村改居&但还未挂牌的村委会，以上第4、第5项不得办理&非转农&迁入。
农业户口和非农户口的区别
1、定义方面：在我国处于计划经济时代的时候把当时的人民划分为现在的农业户口与非农户口两个类别，农业户口是指可以靠自己的辛勤耕耘生产粮食的农业户籍人口，非农业户口则是指靠国家分配口粮的城市户口居民。
2、就业方面：非农户口相比农业户口有一个区别就是城市有一个劳动再就业的政策，其他的没有太大区别，不过政府对于农村的投入在就业方面和城市在就业方面的投入相比会少很多。
3、教育方面：城市里的一些优质教育资源对于当地城市户口居民来讲门槛较低，而如果是农村户口可能要缴纳一定的费用才能就读，并且其他的门槛也更高一些。
4、社会保险：基本农业户口和非农业户口的差别是很小的，大学毕业的人会有一个感触就是如果你是农业户口单位给你缴纳三险一金，如果是城镇户口则给你缴纳五险一金，其他基本都是一体化了，不过在一些失业保险方面存在一定的差别。
5、其他方面：农村户后会分有土地，不过城市没有。此外，还有一个差别就是在参军、退役、退役后自谋职业等方面城市户口的人员会比农业户口的人员获得的补贴更多。
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