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张掖市律师协会关于我市政法部门存在的立案难、律师阅卷难情况的调研报告
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张掖市司法局& 张掖市律师协会关于我市政法部门存在的立案难、律师阅卷难情况的调研报告
市委政法委：
　　根据市委政法（2014）55号通知精神，市司法局、市律师协会组成调研组深入律师事务所,分别采取座谈会、接访、电话调查、个别谈话等形式，对我市政法部门存在的 “立案难”、律师“阅卷难”问题开展了调研，现将调研情况报告如下：
　　一、我市律师工作现状和成效
　　全市现有律师事务所17家（国资所5家、合伙所11家、个人所1家)；市直律师事务所7家，甘州区、临泽县、高台县和民乐县辖律师事务所２家，山丹县和肃南县辖律师事务所各１家）;注册律师166人，实习律师45人。注册律师中：其中：专职律师145人，公职律师3人，兼职6人，法援机构律师12人。文化程度：硕士6人，研究生2人，本科192人，大专11人。全市律师担任法律顾问616家，与去年同期相比增长了57.5%。其中各级政府及职能部门366家，增长了112%，企业事业单位250家，增长了14.6%，有力的促进了法律顾问工作开展。
　　现有重光律师事务所和金厦律师事务所2个党支部，共有党员律师26名。
　　近年来，我市律师工作紧紧围绕市委、市政府确定的目标任务，充分发挥法律宣传、法律服务、法律保障三项职能作用，坚持为促进张掖经济社会发展服务、为推进依法治市进程服务、为维护社会稳定和平安张掖建设服务，各项工作都取得了新的进展和新的成效。突出表现在：一是广大律师能够忠实履行中国特色社会主义法律工作者的职责和使命, 主动面向群众、面向基层、面向社区开展法律服务,积极向困难群众提供法律援助，更好地发挥了律师工作在平安张掖、法治张掖建设中的积极作用；二是法律服务领域不断拓展, 法律服务队伍不断壮大，法律服务层次和质量不断提升，无论是律师队伍的数量还是律师法律服务案件的数量和质量上都有明显的提高；三是通过担任法律顾问、代理诉讼和出庭辩护，切实维护了法律的正确实施，维护了社会的公平正义，维护了人民群众的合法权益；四是积极参与各级党委政府的信访接待工作，参与社会矛盾纠纷的调处和化解，参与法律知识的普及和宣讲，为党和政府排忧解难起到了参谋助手的作用；五是律师业务全面介入到生产、分配、交换和消费的全过程，在金融、证券、建筑、房地产、企业改制和资产重组等方面，提供了全方位、多渠道的法律服务，维护了人民群众的根本利益，密切了党和人民群众的血肉联系，为维护社会和谐稳定，促进平安张掖建设做出了积极贡献。
　　二、 在民事诉讼案件和行政诉讼案件中，“立案难”问题的现状、形成原因及解决对策
　　（一）现状及形成原因
　　立案是当事人行使诉讼权利的第一个环节。立案庭是人民法院的受理案件的窗口，同时也是启动审判程序的第一道关卡。《民事诉讼法》第一百一十九条规定“民事案件起诉的条件是：1、原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；2、有明确的被告；3、有具体的诉讼请求和事实、理由；4、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”。《行政诉讼法》第三十七条至第四十二条也对行政诉讼的立案条件做出了具体的规定。根据法律规定，人民法院对案件的立案审查，只要是当事人的起诉没有明显的不符合法定立案条件情形的，就应当予以立案受理。但法院在实际操作中出，人为的提高立案审查标准，人为的规定对部分案件不予立案。当当事人遇到纠纷到法院起诉时，就出现拖延立案，甚至一句“不予立案”就来打发当事人。将一些符合立案条件的案件拒之门外，对当事人行使诉权造成阻碍，不能通过正常的法律渠道解决纠纷，因而形成了“立案难”，其主要表现有以下几个方面：&　　1.因两个以上法院具有管辖权而发生推诿导致的“立案难”。在诸多法院均有管辖权的情况下，原告一般就近选择方便其诉讼的法院起诉，但我市有的法院以被告户籍在外地等理由，而劝说原告到外地法院起诉。这种解决方法不仅违背当事人意愿，也会给本来应当得到立案受理的原告带来不便，增加各种费用，即诉讼成本，造成更大的经济负担后，导致造成当事人的一些合理怀疑，影响案件今后的审理。同时，由于法院的推诿使得本应当能够正常立案受理的案件得不到立案受理，造成人为“立案难”问题。&&& 　　2.因当事人难以明确表达诉求或表达诉求欠具体明确而遭遇的“立案难”。相当部分案件的当事人文化程度低，缺乏基本的法律常识，而且又是在没有获得司法援助的情况下进行诉讼。他们起诉时，不仅有的无具体、准确的诉讼请求，甚至有的当事人对案件事实和请求的表达反复不定，在此情形下，有的法官因对相关法律理解有偏差、且怕承担责任等原因，没有给予当事人适当的释明指导，这样就造成有的案件因欠缺具有明确的诉讼请求等原因而不具备立案的条件。从而使当事人因缺乏专业法律知识或者能力，案件没有得到立案。&&& 　　3.因诉讼标的难以执行遭遇不予立案或拖延立案导致的“立案难”。根据当事人提交的起诉材料，立案法官在审查过程中认为即便当事人胜诉也恐难实现其诉求，以至出于“好心”劝导当事人不起诉，甚至要求当事人先了解被告是否具备履行能力后再来立案而不予立案受理，或担心立案审理后可能因执行兑现不了诉讼标的，影响执行结案率而拖延不予受理。&&& 　　4.因矛盾纠纷可能引起群体事件而考虑到社会稳定风险较大而不予立案导致的“立案难”。在当前社会转型矛盾处于突显期的情况下，群体性民事纠纷大幅度上升，极易引发群体性事件。而在目前我国现有体制下，司法不是万能的，人民法院也不可能解决所有的矛盾和纠纷；有的法院考虑到一旦把关不严，就很有可能将人民法院解决不了的矛盾和纠纷引进来，而一旦解决不了矛盾纠纷则可能出现矛盾激化，引发群体性事件；加之当前对发生群体性事件后的追责方法存在不科学、不合理等因素，这样导致因担心群体性事件发生，而对涉及群体性的纠纷在立案上慎之又慎，加大了“立案难”的积累。&&& 　　5.因受信访追责机制的影响而导致的“立案难”。在我国当前信访机制的影响下，部分当事人认为法律并非解决纠纷的最后渠道，在通过法律达不到自己的目的后，将上访作为解决纠纷的方式。因此，有的案件不管是否立案，都会面临当事人上访的风险；而一旦发生上访，不仅是责任倒查，更是承办人直接包案息访。在这种情况下，即有可能会产生立案后不服裁判导致的上访重于因不立案导致的上访的思维，在这种“信访担责风险评估”的思维下，当然就有可能选择承担信访风险小的不予或者拖延立案的处理方式。而事实上，这样的选择，封闭了当事人解决纠纷的渠道，切断了通过正常司法程序解决纠纷的可能性，更是加大了“立案难”。&&& 　　6.以送达困难、怕影响结案率导致的“立案难”。随着经济社会的不断向前发展，人们对外的日常生活、经济往来日益频繁，人口流动性更大，住所地（经常居住地）经常变换，无法联系。同时，在实践中经常遇到的是，如当事人常年在外打工，或离婚案件被告方不愿意应诉，或民间借贷纠纷被告人为逃避债务避而不见等情况，更使法院难以送达诉讼材料和裁判文书，以致无法在审限内结案，只有中止审理，从而影响结案率。为不影响结案，在实务中存在有的法院及其法官建议当事人在找到对方当事人后再来起诉。
　　7.无端选择性不予立案。某些法院内部出台规定，将部分本应该按照法律规定受理的案件，规定不予立案受理。如将支付采暖费、物业管理费纠纷案件规定一概不予受理，导致这些案件在一些区、县不能及时得到解决。
　　8.对于不予受理的案件，不按照法律规定出具不立案裁定书，导致当事人及律师维权无门。
　　从以上情况分析，“立案难”主要存在下列原因：
　　一是立案法官业务素质有待进一步的提高。在立案审查方面，本末倒置，本应重程序审查，变成了重实体审查；
　　二是立案法官的责任意识、大局意识有待加强，实践中表现为对自身风险、局部影响考虑较多，而站在当事人位置、角度设身处地考虑问题较少，司法为民，维护司法权威的服务意识不强；
　　三是当前强调结案率、执结率等方面的考核制度的不合理因素，以及信访、问责制度的不合理因素，亦给司法人员立案工作带来了影响。这样，本该一般、通常只审查书面材料的立案审查，变得不得不对案件实体进行审查，甚至审查到诉求是否得以执行后，才给予考虑是否立案。
　　（二）解决的对策
　　“立案难”，既有外部因素，也有法院内部的问题。作为法院内部原因导致的“立案难”，就应当通过改进相关制度予以解决。下面就法院内部解决“立案难”问题提出以下建议。&&& 　　1.提高立案庭法官的业务素质和工作能力。立案庭作为法院的“为民司法之窗，文明司法之窗，和谐司法之窗”，既是人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷的重要场所，也是人民法院了解社情民意、服务涉诉群众、联系社会各界的桥梁和纽带。作为立案法官必须是政治、业务综合素质等能力较强的法官。只有这样才能满足群众多样化的需求，当事人的合法权利才能得到实现、矛盾纠纷才能得到顺利平息，也才能把矛盾化解在初始阶段和萌芽状态，让当事人满腔怒气来、平心静气走，怀着怨气来、带着满意走。但现实中往往是口头上说立案庭重要，而实际配备的人员一般只是按照能接待、登记、收转材料的标准配备，并不能满足上述要求。&&& 　　2.立案阶段应当重程序。我国法律适用经过了重实体，轻程序到强调实体、程序并重的阶段。在启动审判程序后，多数审判活动能够被诉讼法规范。但案件在未进入审判阶段时，往往忽略程序合法性。我国有关诉讼法对起诉的条件和立案审查及其期限均有所规定，它们是对立案阶段的程序规范，立案难现象从根本上讲，实际上就是轻视这些程序规定，强调立案阶段的程序合法性应当能有效缓解当立而不立的现象。
　　3.健全科学的绩效考核机制。法院系统目标考核中的有关指标的设定不合理性因素，导致立案法官在立案审查的过程中过多的考虑了不应当考虑的因素，立案中甚至出现了审查不应属于立案审查的问题，使得立案越发困难。所以，改革法院绩效考核机制，有助于在很大程度上解决“立案难”的问题。
　　4.依法行使法律赋予的权力。对于法律明确规定不予受理的案件，应当及时告知当事人不予受理的原因，并下达不予受理的裁定书。这样，既能让当事人明白不能立案的缘由，也能更好地诠释法律的威严，让当事人信服。
　　三、公安机关 “立案难”问题的现状、形成原因及解决对策
　　（一）现状及形成原因
　　公安机关“立案难”问题，主要反映在侦办经济犯罪案件中，有的公安机关把诈骗案件当作经济合同纠纷而不予受理；或公安机关插手经济纠纷，将民事经济纠纷作为刑事案件来立案处理，造成这种现象的主要原因有以下几个方面：
　　1.诈骗罪和经济合同纠纷的区分比较复杂，致使公安机关在办理这类案件时，经常出现认识上的不一致。
　　2.受利益驱动和地方、部门保护主义的干扰。
　　3.在立案标准的把握上，人为因素较大，随意性较大。
　　（二）解决的对策
　　1.发挥检察机关的法律监督职能，是解决此问题的关键。
　　2.严格办案、严格执法。
　　3.出台规定，统一立案标准。
　　四、在刑事案件中，律师“阅卷难”问题的现状、形成原因及解决对策
　　（一）现状及形成原因
　　律师为了充分履行其辩护职能，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，必须充分了解控方所指控的犯罪事实和用来证明该犯罪事实的证据资料。而在我市的个别检察机关和法院，由于各种原因，律师很难通过自己的调查活动收集到充分有效的证据，在很大程度上只能依赖于查阅案卷，从对方收集的资料中提取符合已方立场的证据。而在律师阅卷过程中，常有以下几种情况发生：
　　1.在审查起诉阶段，大部分证据资料无法查阅到，一般只能看到反映涉嫌罪名的拘留证、逮捕证、搜查证等采取强制措施和侦查措施的诉讼文书以及鉴定结论，至于立案决定书、批准逮捕决定书、起诉意见书等在一定程度和一定范围上能够反映案件情况的诉讼文书，办案机关一般并不向辩护律师提供。&&&
　　2.个别法院不按规定提供便利条件，甚至有意违法设置阅卷条件（如案件涉及隐私、国家秘密等理由），侵犯辩护律师的阅卷权。律师在阅卷过程中，往往出现诸如：阅卷需要提前预约、某个案件要经过很多领导签字、限制摘抄或复制某些资料等规定。严格说来，这类规定是不合法的，它们给律师阅卷设置了不应有的障碍，违反了司法机关的法定义务，变相地侵犯了辩护律师的阅卷权。然而，这类规定在实际中却相当普遍。
　　3.对少数违法、违纪人员无强制性处罚规定和有效的监督机制是造成“阅卷难”的重要原因之一。由于立法上的缺陷和不足，加之检察、法院中部分人员对律师在观念和认识上的偏差，致使他们对律师职业不认同，他们不愿把律师当成执法伙伴，而是把律师当成了职业歧视，甚至职业报复的对象。与此同时，也产生了执法的弹性和随意性。少数人员违法、违纪，在会见问题上，让你见你就见，不让你见就不能见，在阅卷问题上，让你看你就看，不让你看就不能看，对这些违法违纪行为，责任人应承担何种责任，由谁来处理并没有规定，即使投诉也追究不了责任人的法律责任。
　　（二）解决的对策
　　1.为律师了解案情开通电话服务，提供专门的阅卷场所，尽量做到随到随阅。与此同时，在案件审查过程中充分听辩护律师的意见，积极答复律师提出的相关问题，并根据需要建立《会见律师登记制度》，记录律师基本信息和案件情况，便于信息汇总和案件情况反馈，充分保障犯罪嫌疑人合法权益。
　　2.简化律师会见及阅卷批准手续。根据法律规定及案件情况，由谁批准或由谁负责，应当明确告知辩护律师，由一个案件主办人员负责相关事宜即可，而不是从上至下找领导签字才能达到律师完成阅卷的目的。
　　3.在检察、法院内部建立追责制度。对于法律明确规定不能会见或不能提供案卷的刑事案件，应当及时向辩护律师说明原因，并下达相关法律文书。这样，既能让辩护律师明白不能会见或不能提供案卷的缘由，也能更好地规避有关人员违法违纪行为的发生。综上，剖析我市“立案难”和律师“阅卷难”形成的原因及解决对策，我们应当认识到“无救济则无权利，无处罚则无责任”。恳请市委政法委能够采取有效措施，解决我市政法部门存在的“立案难”和律师“阅卷难”的问题，为推动我市司法进步，促进法治张掖、平安张掖作出更大贡献！
张掖市司法局　　张掖市律师协会
责任编辑：曹红娟重要案件信息
法律文书公开办理群众信访事项中慢作为 张掖山丹县4名干部受处分-社会新闻
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办理群众信访事项中慢作为 张掖山丹县4名干部受处分
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　　&据晨报报道(记者 曹勇)记者12月21日获悉，山丹县纪委于日前通报了一起在办理群众信访事项中慢作为的问题，相关责任人受到党内警告及诫勉谈话处分。
　　据悉，7月8日，山丹县信访局将山丹县清泉镇信访人马某办理合疗卡信访事项通过信访信息系统转交清泉镇办理，7月10日清泉镇信访办将《信访事项实体性受理告知书》录入信访信息系统，8月11日才将《告知书》送达马某，超过规定送达的时间30天。清泉镇政府9月2日作出的《信访事项处理意见书》也没有当面送达马某本人，造成信访人马某对该信访事项评价“不满意”。以上行为违反了《张掖市应用信访信息系统办理信访事项流程及规范(试行)》的规定。12月10日，山丹县纪委对负有主要领导责任的清泉镇综治办副主任肖世泽给予党内警告处分；对相关责任人清泉镇工会副主席周述琦和该县合疗办主任陈建林、副主任王有彤进行诫勉谈话。对没有按时办理合疗卡的某银行山丹县支行，建议其上级部门追究责任。
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　　办理群众信访事项中慢作为 山丹县4名干部受处分
　　每日甘肃网-兰州晨报张掖讯(记者 曹勇)记者12月21日获悉，山丹县纪委于日前通报了一起在办理群众信访事项中慢作为的问题，相关责任人受到党内警告及诫勉谈话处分。
　　据悉，7月8日，山丹县信访局将山丹县清泉镇信访人马某办理合疗卡信访事项通过信访信息系统转交清泉镇办理，7月10日清泉镇信访办将《信访事项实体性受理告知书》录入信访信息系统，8月11日才将《告知书》送达马某，超过规定送达的时间30天。清泉镇政府9月2日作出的《信访事项处理意见书》也没有当面送达马某本人，造成信访人马某对该信访事项评价&不满意&。以上行为违反了《张掖市应用信访信息系统办理信访事项流程及规范(试行)》的规定。12月10日，山丹县纪委对负有主要领导责任的清泉镇综治办副主任肖世泽给予党内警告处分；对相关责任人清泉镇工会副主席周述琦和该县合疗办主任陈建林、副主任王有彤进行诫勉谈话。对没有按时办理合疗卡的某银行山丹县支行，建议其上级部门追究责任。
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