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要求住宅小区内部道路公共化――既不合理，更不合法
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　　《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》出台。
　　首先引发强烈关注的是，该文件提出新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，节约利用土地。
　　这与每个人的利益直接相关，既不合理，更不合法。
　　新建住宅推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，没有问题。但已建成的住宅小区是业主花钱购买的私有财产，小区规划红线内的道路，使用权归全体业主共用，受宪法和法律保护，没有义务对外开放，政府无权干预。这一政策是长期混淆公域私域，对私有财产保护不力的惯性。
　　从目前的交通及治安状况来看，住宅小区亦难以开放。孩子在小区玩耍，车辆穿梭，将导致安全事故上升。老人孩子的安全谁负责？偷盗事件上升谁负责？噪音污染谁负责？公摊面积退钱吗？小区环境好导致的高房价，退钱吗？
　　【中央部署城市未来发展“路线图”】《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》近日印发，这是时隔37年重启的中央城市工作会议配套文件，通过一个个破解城市发展难题的“实招”和“时间表”，勾画了“十三五”乃至未来一段时间中国城市发展的具体“路线图”。
　　【违反城市规划将被严肃追责】针对城市规划执行难问题，最新印发的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》进一步强化了规划的强制性，提出“凡是违反规划的行为都要严肃追究责任”。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，从制度上防止随意修改规划等现象。
　　【拒绝“大洋怪”中央提建筑“八字”方针】针对当前一些城市存在的建筑贪大、媚洋、求怪，特色缺失和文化传承堪忧等现状，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出建筑八字方针“适用、经济、绿色、美观”，防止片面追求建筑外观形象，强化公共建筑和超限高层建筑设计管理。鼓励国内外建筑设计企业充分竞争，培养既有国际视野又有民族自信的建筑师队伍，倡导开展建筑评论。
　　【未来十年三成新房工厂造】“搭积木式”造房子、流水线上“生产”房子，能减少建筑垃圾和扬尘污染的装配式建筑将在未来中国得到推广。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30％，积极稳妥推广钢结构建筑。在具备条件的地方，倡导发展现代木结构建筑。
　　【未来城镇住房改革明确两大方向】《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出了未来深化城镇住房制度改革的两大方向，即以政府为主保障困难群体基本住房需求，以市场为主满足居民多层次住房需求。其中要打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。
　　【我国将原则上不再建设封闭住宅小区】《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。另外要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。
　　【城市公园原则上要免费向居民开放】未来城市将会有更多绿色“留白”。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，要强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。城市公园原则上要免费向居民开放。限期清理腾退违规占用的公共空间。
　　中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见
　　城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。新中国成立特别是改革开放以来，我国城市规划建设管理工作成就显著，城市规划法律法规和实施机制基本形成，基础设施明显改善，公共服务和管理水平持续提升，在促进经济社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥了重要作用。同时务必清醒地看到，城市规划建设管理中还存在一些突出问题：城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。
　　积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远历史意义。为进一步加强和改进城市规划建设管理工作，解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题，开创城市现代化建设新局面，现提出以下意见。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，更好发挥法治的引领和规范作用，依法规划、建设和管理城市，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务，走出一条中国特色城市发展道路。
　　（二）总体目标。实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。
　　（三）基本原则。坚持依法治理与文明共建相结合，坚持规划先行与建管并重相结合，坚持改革创新与传承保护相结合，坚持统筹布局与分类指导相结合，坚持完善功能与宜居宜业相结合，坚持集约高效与安全便利相结合。
　　二、强化城市规划工作
　　（四）依法制定城市规划。城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。依法加强规划编制和审批管理，严格执行城乡规划法规定的原则和程序，认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。坚持协调发展理念，从区域、城乡整体协调的高度确定城市定位、谋划城市发展。加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标。按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路，逐步调整城市用地结构，把保护基本农田放在优先地位，保证生态用地，合理安排建设用地，推动城市集约发展。改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。
　　（五）严格依法执行规划。经依法批准的城市规划，是城市建设和管理的依据，必须严格执行。进一步强化规划的强制性，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，从制度上防止随意修改规划等现象。控制性详细规划是规划实施的基础，未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。控制性详细规划的编制、实施以及对违规建设的处理结果，都要向社会公开。全面推行城市规划委员会制度。健全国家城乡规划督察员制度，实现规划督察全覆盖。完善社会参与机制，充分发挥专家和公众的力量，加强规划实施的社会监督。建立利用卫星遥感监测等多种手段共同监督规划实施的工作机制。严控各类开发区和城市新区设立，凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的，一律按违法处理。用5年左右时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。
　　三、塑造城市特色风貌
　　（六）提高城市设计水平。城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。鼓励开展城市设计工作，通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。抓紧制定城市设计管理法规，完善相关技术导则。支持高等学校开设城市设计相关专业，建立和培育城市设计队伍。
　　（七）加强建筑设计管理。按照“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，突出建筑使用功能以及节能、节水、节地、节材和环保，防止片面追求建筑外观形象。强化公共建筑和超限高层建筑设计管理，建立大型公共建筑工程后评估制度。坚持开放发展理念，完善建筑设计招投标决策机制，规范决策行为，提高决策透明度和科学性。进一步培育和规范建筑设计市场，依法严格实施市场准入和清出。为建筑设计院和建筑师事务所发展创造更加良好的条件，鼓励国内外建筑设计企业充分竞争，使优秀作品脱颖而出。培养既有国际视野又有民族自信的建筑师队伍，进一步明确建筑师的权利和责任，提高建筑师的地位。倡导开展建筑评论，促进建筑设计理念的交融和升华。
　　（八）保护历史文化风貌。有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力。加强文化遗产保护传承和合理利用，保护古遗址、古建筑、近现代历史建筑，更好地延续历史文脉，展现城市风貌。用5年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作。
　　四、提升城市建筑水平
　　（九）落实工程质量责任。完善工程质量安全管理制度，落实建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位等五方主体质量安全责任。强化政府对工程建设全过程的质量监管，特别是强化对工程监理的监管，充分发挥质监站的作用。加强职业道德规范和技能培训，提高从业人员素质。深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，加强建筑市场监管，严厉查处转包和违法分包等行为，推进建筑市场诚信体系建设。实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度。建立大型工程技术风险控制机制，鼓励大型公共建筑、地铁等按市场化原则向保险公司投保重大工程保险。
　　（十）加强建筑安全监管。实施工程全生命周期风险管理，重点抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、斜坡（高切坡）、隧道（地铁）、地下管线等工程运行使用的安全监管，做好质量安全鉴定和抗震加固管理，建立安全预警及应急控制机制。加强对既有建筑改扩建、装饰装修、工程加固的质量安全监管。全面排查城市老旧建筑安全隐患，采取有力措施限期整改，严防发生垮塌等重大事故，保障人民群众生命财产安全。
　　（十一）发展新型建造方式。大力推广装配式建筑，减少建筑垃圾和扬尘污染，缩短建造工期，提升工程质量。制定装配式建筑设计、施工和验收规范。完善部品部件标准，实现建筑部品部件工厂化生产。鼓励建筑企业装配式施工，现场装配。建设国家级装配式建筑生产基地。加大政策支持力度，力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。积极稳妥推广钢结构建筑。在具备条件的地方，倡导发展现代木结构建筑。
　　五、推进节能城市建设
　　（十二）推广建筑节能技术。提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材。支持和鼓励各地结合自然气候特点，推广应用地源热泵、水源热泵、太阳能发电等新能源技术，发展被动式房屋等绿色节能建筑。完善绿色节能建筑和建材评价体系，制定分布式能源建筑应用标准。分类制定建筑全生命周期能源消耗标准定额。
　　（十三）实施城市节能工程。在试点示范的基础上，加大工作力度，全面推进区域热电联产、政府机构节能、绿色照明等节能工程。明确供热采暖系统安全、节能、环保、卫生等技术要求，健全服务质量标准和评估监督办法。进一步加强对城市集中供热系统的技术改造和运行管理，提高热能利用效率。大力推行采暖地区住宅供热分户计量，新建住宅必须全部实现供热分户计量，既有住宅要逐步实施供热分户计量改造。
　　六、完善城市公共服务
　　（十四）大力推进棚改安居。深化城镇住房制度改革，以政府为主保障困难群体基本住房需求，以市场为主满足居民多层次住房需求。大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设，切实解决群众住房困难。打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。完善土地、财政和金融政策，落实税收政策。创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体，发挥开发性金融支持作用。积极推行棚户区改造货币化安置。因地制宜确定住房保障标准，健全准入退出机制。
　　（十五）建设地下综合管廊。认真总结推广试点城市经验，逐步推开城市地下综合管廊建设，统筹各类管线敷设，综合利用地下空间资源，提高城市综合承载能力。城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等，逐步推进地下综合管廊建设。加快制定地下综合管廊建设标准和技术导则。凡建有地下综合管廊的区域，各类管线必须全部入廊，管廊以外区域不得新建管线。管廊实行有偿使用，建立合理的收费机制。鼓励社会资本投资和运营地下综合管廊。各城市要综合考虑城市发展远景，按照先规划、后建设的原则，编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设计划中优先安排，并预留和控制地下空间。完善管理制度，确保管廊正常运行。
　　（十六）优化街区路网结构。加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。打通各类“断头路”，形成完整路网，提高道路通达性。科学、规范设置道路交通安全设施和交通管理设施，提高道路安全性。到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里／平方公里，道路面积率达到15%。积极采用单行道路方式组织交通。加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行。合理配置停车设施，鼓励社会参与，放宽市场准入，逐步缓解停车难问题。
　　（十七）优先发展公共交通。以提高公共交通分担率为突破口，缓解城市交通压力。统筹公共汽车、轻轨、地铁等多种类型公共交通协调发展，到2020年，超大、特大城市公共交通分担率达到40%以上，大城市达到30%以上，中小城市达到20%以上。加强城市综合交通枢纽建设，促进不同运输方式和城市内外交通之间的顺畅衔接、便捷换乘。扩大公共交通专用道的覆盖范围。实现中心城区公交站点500米内全覆盖。引入市场竞争机制，改革公交公司管理体制，鼓励社会资本参与公共交通设施建设和运营，增强公共交通运力。
　　（十八）健全公共服务设施。坚持共享发展理念，使人民群众在共建共享中有更多获得感。合理确定公共服务设施建设标准，加强社区服务场所建设，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场，以及社区养老、医疗卫生、文化服务等设施，大力推进无障碍设施建设，打造方便快捷生活圈。继续推动公共图书馆、美术馆、文化馆（站）、博物馆、科技馆免费向全社会开放。推动社区内公共设施向居民开放。合理规划建设广场、公园、步行道等公共活动空间，方便居民文体活动，促进居民交流。强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。城市公园原则上要免费向居民开放。限期清理腾退违规占用的公共空间。顺应新型城镇化的要求，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，稳定就业和生活的农业转移人口在住房、教育、文化、医疗卫生、计划生育和证照办理服务等方面，与城镇居民有同等权利和义务。
　　（十九）切实保障城市安全。加强市政基础设施建设，实施地下管网改造工程。提高城市排涝系统建设标准，加快实施改造。提高城市综合防灾和安全设施建设配置标准，加大建设投入力度，加强设施运行管理。建立城市备用饮用水水源地，确保饮水安全。健全城市抗震、防洪、排涝、消防、交通、应对地质灾害应急指挥体系，完善城市生命通道系统，加强城市防灾避难场所建设，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。加强城市安全监管，建立专业化、职业化的应急救援队伍，提升社会治安综合治理水平，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。
　　七、营造城市宜居环境
　　（二十）推进海绵城市建设。充分利用自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间，建设海绵城市，提升水源涵养能力，缓解雨洪内涝压力，促进水资源循环利用。鼓励单位、社区和居民家庭安装雨水收集装置。大幅度减少城市硬覆盖地面，推广透水建材铺装，大力建设雨水花园、储水池塘、湿地公园、下沉式绿地等雨水滞留设施，让雨水自然积存、自然渗透、自然净化，不断提高城市雨水就地蓄积、渗透比例。
　　（二十一）恢复城市自然生态。制定并实施生态修复工作方案，有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被，积极推进采矿废弃地修复和再利用，治理污染土地，恢复城市自然生态。优化城市绿地布局，构建绿道系统，实现城市内外绿地连接贯通，将生态要素引入市区。建设森林城市。推行生态绿化方式，保护古树名木资源，广植当地树种，减少人工干预，让乔灌草合理搭配、自然生长。鼓励发展屋顶绿化、立体绿化。进一步提高城市人均公园绿地面积和城市建成区绿地率，改变城市建设中过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的状况，让城市更自然、更生态、更有特色。
　　（二十二）推进污水大气治理。强化城市污水治理，加快城市污水处理设施建设与改造，全面加强配套管网建设，提高城市污水收集处理能力。整治城市黑臭水体，强化城中村、老旧城区和城乡结合部污水截流、收集，抓紧治理城区污水横流、河湖水系污染严重的现象。到2020年，地级以上城市建成区力争实现污水全收集、全处理，缺水城市再生水利用率达到20%以上。以中水洁厕为突破口，不断提高污水利用率。新建住房和单体建筑面积超过一定规模的新建公共建筑应当安装中水设施，老旧住房也应当逐步实施中水利用改造。培育以经营中水业务为主的水务公司，合理形成中水回用价格，鼓励按市场化方式经营中水。城市工业生产、道路清扫、车辆冲洗、绿化浇灌、生态景观等生产和生态用水要优先使用中水。全面推进大气污染防治工作。加大城市工业源、面源、移动源污染综合治理力度，着力减少多污染物排放。加快调整城市能源结构，增加清洁能源供应。深化京津冀、长三角、珠三角等区域大气污染联防联控，健全重污染天气监测预警体系。提高环境监管能力，加大执法力度，严厉打击各类环境违法行为。倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，动员全社会参与改善环境质量。
　　（二十三）加强垃圾综合治理。树立垃圾是重要资源和矿产的观念，建立政府、社区、企业和居民协调机制，通过分类投放收集、综合循环利用，促进垃圾减量化、资源化、无害化。到2020年，力争将垃圾回收利用率提高到35%以上。强化城市保洁工作，加强垃圾处理设施建设，统筹城乡垃圾处理处置，大力解决垃圾围城问题。推进垃圾收运处理企业化、市场化，促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。通过限制过度包装，减少一次性制品使用，推行净菜入城等措施，从源头上减少垃圾产生。利用新技术、新设备，推广厨余垃圾家庭粉碎处理。完善激励机制和政策，力争用5年左右时间，基本建立餐厨废弃物和建筑垃圾回收和再生利用体系。
　　八、创新城市治理方式
　　（二十四）推进依法治理城市。适应城市规划建设管理新形势和新要求，加强重点领域法律法规的立改废释，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法律法规制度。严格执行城市规划建设管理行政决策法定程序，坚决遏制领导干部随意干预城市规划设计和工程建设的现象。研究推动城乡规划法与刑法衔接，严厉惩处规划建设管理违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本。
　　（二十五）改革城市管理体制。明确中央和省级政府城市管理主管部门，确定管理范围、权力清单和责任主体，理顺各部门职责分工。推进市县两级政府规划建设管理机构改革，推行跨部门综合执法。在设区的市推行市或区一级执法，推动执法重心下移和执法事项属地化管理。加强城市管理执法机构和队伍建设，提高管理、执法和服务水平。
　　（二十六）完善城市治理机制。落实市、区、街道、社区的管理服务责任，健全城市基层治理机制。进一步强化街道、社区党组织的领导核心作用，以社区服务型党组织建设带动社区居民自治组织、社区社会组织建设。增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。加强信息公开，推进城市治理阳光运行，开展世界城市日、世界住房日等主题宣传活动。
　　（二十七）推进城市智慧管理。加强城市管理和服务体系智能化建设，促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合，提升城市治理和服务水平。加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理等城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库。推进城市宽带信息基础设施建设，强化网络安全保障。积极发展民生服务智慧应用。到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。通过智慧城市建设和其他一系列城市规划建设管理措施，不断提高城市运行效率。
　　（二十八）提高市民文明素质。以加强和改进城市规划建设管理来满足人民群众日益增长的物质文化需要，以提升市民文明素质推动城市治理水平的不断提高。大力开展社会主义核心价值观学习教育实践，促进市民形成良好的道德素养和社会风尚，提高企业、社会组织和市民参与城市治理的意识和能力。从青少年抓起，完善学校、家庭、社会三结合的教育网络，将良好校风、优良家风和社会新风有机融合。建立完善市民行为规范，增强市民法治意识。
　　九、切实加强组织领导
　　（二十九）加强组织协调。中央和国家机关有关部门要加大对城市规划建设管理工作的指导、协调和支持力度，建立城市工作协调机制，定期研究相关工作。定期召开中央城市工作会议，研究解决城市发展中的重大问题。中央组织部、住房城乡建设部要定期组织新任市委书记、市长培训，不断提高城市主要领导规划建设管理的能力和水平。
　　（三十）落实工作责任。省级党委和政府要围绕中央提出的总目标，确定本地区城市发展的目标和任务，集中力量突破重点难点问题。城市党委和政府要制定具体目标和工作方案，明确实施步骤和保障措施，加强对城市规划建设管理工作的领导，落实工作经费。实施城市规划建设管理工作监督考核制度，确定考核指标体系，定期通报考核结果，并作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。
　　各地区各部门要认真贯彻落实本意见精神，明确责任分工和时间要求，确保各项政策措施落到实处。各地区各部门贯彻落实情况要及时向党中央、国务院报告。中央将就贯彻落实情况适时组织开展监督检查。
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址：厦门市软件园二期望海路65号楼之一4楼居住小区地下空间所有权和经营权问题探究（一）
居住小区地下空间所有权和经营权问题探究
&&&&&&&北京市泰泽律师事务所律师& 何欣荣
内 容 提 要
目前，业主、业主委员会与房地产开发商对于城市中居住小区地下空间的所有权权属和经营权主体问题的纠纷日渐突出。纠纷产生的原因是多样的，其中，地下空间能给人们带来的巨大商业利益，人们私有财产权利意识的增强以及现行的法律、法规、相关政府部门规定的相对滞后是三个主要的原因。明确地下空间所有权和经营权问题在实践中具有非常重要的意义。
目前在实践中，人们对于地下空间的产权等问题的认识、观点各不相同，有关政府部门在处理上述问题的方式上各异，甚至连法院的判决也不一致，这种现象造成了人们在处理地下车库和地下室产权和经营权问题时认识存在一定的混乱，从而不利于问题的处理以及纠纷的解决。
本文作者以现行有效的法律、法规及相关部门的规定为基础，结合实践中地下空间所有权和经营权的实际状况、自己的工作实践以及典型的案例，提出和界定了居住小区地下空间的具体定义和范围、地下空间所有权的权属以及地下空间经营权的合法主体等在现实中急待明确的问题，剖析了我国建构地下空间利用法律制度必要性，指出了现行法律、法规及规定的缺陷和不足，并进一步提出了一些具体的措施，力图为减少和防范此类纠纷的发生。
居住小区地下空间的定义和范围
（一）明确界定其定义和范围的重要性
1、地下空间的稀缺性
2、地下空间的利用权在国外的立法状况
3、我国现行法律、法规的缺失
（二）居住小区地下空间的定义和范围
三、地下车库和地下室的所有权
（一）目前的普遍观点及理由
（二）地下车库和地下室的产权应明确属于开发商所有
1、依据所有权原理判断
2、通过现行法律、法规和事实情况判断
3、依据实务中办理产权的手续判断
4、配套设施不是判断产权的依据
5、关于销售成本说的错误
（三）司法实践中的案例及启示
四、地下人防工程的所有权问题
（一）目前的普遍观点
（二）地下人防工程的所有权应属于开发商所有
五、地下空间的经营权及其他相关问题
（一）地下空间经营权的概念
&（二）地下车库和地下室的经营权主体
（三）有关地下空间所有权和经营权的建议
1、在立法上应明确概念
2、出台和颁布相应的地下空间的产权登记制度
3、出台有关地下空间开发、利用和经营的法律、法规
六、结束语
城市地下空间资源作为城市的稀缺自然资源，在一个国家的城市建设和经济建设中都起着至关重要的作用，特别是在民用和防空建设、环境建设及城市可持续发展方面具有非常重要的意义。
在现今城市用地严重不足的情况下，人们正在逐步认识到应向地下空间寻求更大的发展，有效地开发和利用地下空间，使地上、地下空间协调发展，这对于一个社会的发展是至关重要的。但是，现行的房地产法律、法规，却缺乏确认地下建筑物所有权归属问题的法律依据，这不得不说是个缺憾。
随着经济的高速发展，城市商品房开发速度的加快，以及人们权利意识的增强，居住小区地下空间的权属问题引起了业主、房地产开发商以及建委等政府部门的关注。纠纷的不断产生以及诉讼案件的增涨，又使得法律界人士不得不认真面对这一问题，对其进行深入的研究和探讨。
究竟如何界定城市居住小区地下空间？它的范围究竟应该包括哪些？地下空间的所有权究竟应该归谁所有？谁是地下空间的合法经营主体？有关立法或行政部门应该注意和完善哪些问题，才能防止和减少此类纠纷的发生？这些问题的研究和结论都将具有非常现实的指导意义和利用价值。
笔者通过以下四个方面，对上述问题进行了阐述和探究，力图引发人们对该问题的深入思索，从而能对该问题的解决起到一定的促进作用。
二、居住小区地下空间的定义和范围
（一）明确界定其定义和范围的重要性
目前，明确地下空间的定义和范围，其主要意义在于：
1、地下空间的稀缺性。
在当今社会土地资源严重缺乏情况下，地下空间的所有权和经营权是一种稀缺财产权利。它的重要性正在被越来越多的人所重视。随着未来城市发展，地下空间的开发和利用将会有更大规模的开展，地下空间能给人们带来更加巨大的经济利益是一种必然的趋势。但我国目前没有类似《土地法》或《地下空间资源管理法》将地下空间纳入法律调控的范围，使得地下空间作为一种资产，无法实现有效的转让、抵押或租赁等法律行为，严重地影响着地下空间开发利用的进程。
2、地下空间的利用权在国外的立法状况
在西方发达资本主义国家，为了适应和保障地下空间的发展需要，在政策和立法上都有许多明确的规定，并且在实践中也在不断地予以完善。类似的权利在美国被称为“空间权”（空中权）或者“开发权”（Development Rights）。早在1958年，美国议会就作出州际高速道路（Inter State High
Way）的上空与下空空间可以作为停车场使用的决定，空间权概念由此被广泛传播开来。1970年，美国有关部门倡议各州使用“空间法”这一名称来制定自己的空间权法律制度。1973年，俄克拉荷马州率先完成立法，此即著名的“俄克拉荷马州空间法”（Oklahoma Air space
Act）。该法集有关空间权领域的判例与研究成果之大成，详细规定了空间权制度。
在德国有关空间权问题的最早立法见于1896年《德国民法典》第1012条：“土地得以此种方式（地上权方式）其他权利，使因设定权利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利”。可见地下空间的权利作为一种权利在西方的法律制度中是得到保障的，并已对经济发展体现出其独到的价值。
3、我国现行法律、法规的缺失
从我国现行房地产法律法规看，缺乏确认地下建筑物所有权归属问题的法律依据。我国《城市房地产管理法》和《城市房屋权属登记管理办法（修订）》只是对土地上的房屋权属登记作了规定，并没有涉及地下空间和地下室的权属登记。《城市房地产管理法》第2条规定：“本法所称房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑物”。这里的“土地上”应当指地表之上。目前规定的缺乏是导致纠纷产生不断的重要原因。
（二）居住小区地下空间的定义和范围
根据建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第2条规定，地下空间的定义似可为：“城市地下空间，是指城市规划区内地表以下的空间。”其范围依据我国《城市地下空间开发利用管理规定》可包括：地下人防工程、地下车库、地下室等城市规划区内地表以下的空间。
结合实践需要，本文将对地下空间的范围加以限定。笔者认为地下空间的分类可依据是否是人防工程划进行划分，一类是：地下车库和地下室，另一类为：地下人防工程。笔者以下着重论述和分析的是城市居住小区内的地下车库、地下室以及地下人防工程的所有权和经营权问题。
&三、地下车库和地下室的所有权
（一）目前的普遍观点及理由
目前，关于地下车库和地下室所有权归属问题的观点，大致可分为三种：
第一种观点是：该部位的产权属于开发商，其主要理由是：根据建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁收益、谁维护'原则，允许建设单位对其投资开发建设地下工程自营或依法进行转让、租赁”规定的原则，似可推断出地下车库和地下室属于投资者所有。另外，根据相关法律规定，作为独立使用空间地下车库，其面积和造价对于住宅小区的住户不应被分摊，而且实践中开发商也可以销售的现状，也可认为这是政府部门对地下车库和地下室产权属于开发商的一种默示。比如在北京，若开发商办理了小区地下车库的“预售许可证”，则可以向业主销售地下车库的所有权；如办理了地下室的登记手续，则允许对地下室进行租赁使用。
第二种观点是：认为地下车库和地下室的产权属于居住小区的全体业主所有，其理由是：开发商根据政府规定兴建住宅小区配套的地下车库等设施，则修建地下车库是开发商的法定义务，地下车库和地下室属于业主不可分割的配套设施，其作用都是为了满足小区内业主生活需要，是向特定人群——业主提供的，是建筑物的附属部分，其产权应随建筑物转移而转移，不应以是否分摊为产权的判断依据，产权应属于全体业主所有。
地下车库和地下室属于业主所有的另一种观点是成本计算法，即认为地下车库和地下室的成本开发商已计入到房屋价格中分摊销售了，无论开发商与业主对此有无约定，业主均实际上已购买了地下车库和地下室的产权，所以全体小区业主才是地下车库的产权人。
第三种观点是：地下车库和地下室的产权究竟属于谁无法确定，有关权属的争议应暂时搁置。鉴于该种观点不具有前两种观点的典型性，笔者亦不再对此观点进行详细讨论。
（二）地下车库和地下室的产权应明确属于开发商所有
笔者认为，地下车库和地下室的产权应明确属于开发商所有，其理由是：
1、依据所有权原理来判断，居住小区地下车库和地下室的产权对于开发商来说属于原始取得。所有权的取得，分为原始取得和继受取得两种。原始取得的方法之一就是通过生产而取得产品的所有权。比如，开发商投资建成商品房，因此取得了房屋或产品的所有权；继受取得是指因买卖、继承、赠与等法律行为，使所有权发生转移而取得的所有权，比如，购房人通过购买商品房而取得房屋的所有权。开发商将原始取得的商品房产品出卖给购房人，购房人按照合同约定支付价款后，即取得了他所购买房屋的所有权，成为该房屋的所有权人，但是，业主所取得的只是它所购买房屋的所有权及合同约定公摊部分的共有权，购房人并没有因此而取得他未购买和未分摊部分的所有权，比如地下车库和地下室的产权。
2、通过现行法律、法规和事实情况来判断，未分摊的地下车库和地下室属于开发商所有，而不属于全体业主所有：
（1）依据政府部门提供的标准《商品房买卖合同》文本的及分摊明细，购房人一般并未购得地下车库和地下室的所有权。商品房买卖合同通常约定业主分摊并拥有共有权的是：1.水箱间、水泵房、集水坑、风机房、管道间、电气井、设备井、正压送风井、电梯井、电梯前厅、过道、π接室、配电室、值班警卫室、垃圾间。2.套与公用建筑空间之间的分隔墙及外墙(包括山墙)墙体面积水平投影面积的一半，并未包括地下车库和地下室。
（2）依据房屋土地管理局的测绘报告或测绘文件，通常业主分摊并拥有共有权的只是：1.水箱间、水泵房、集水坑、风机房、管道间、电气井、设备井、正压送风井、电梯井、电梯前厅、过道、π接室、配电室、值班警卫室、垃圾间。2.套与公用建筑空间之间的分隔墙及外墙(包括山墙)墙体面积水平投影面积的一半，也未包括地下车库和地下室。
（3）依据建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则（试行）》第九条，公用建筑面积计算原则：“凡已作为独立使用空间销售或出租的地下室、车棚等，不应计入公用建筑面积部分。”这说明地下室有空间没有被分摊，也没有出售给业主。
3、依据实务中办理产权的手续判断，也说明未出售、未分摊的面积不属于业主，而通常地下车库和地下室就属于该种情况，因此，其产权应属于开发商所有。
实务中办理产权先是由开发商办理大产权，而后，随着商品房的销售，各购房人纷纷取得自己所购买的房屋面积的产权，开发商的产权面积逐步从大产权中扣减，未出售和未分摊的产权面积，因其所有权未发生变动，产权仍属于开发商所有。因此，未发生所有权转移的部位，其产权仍属开发商所有。业主购买房屋后，所办理的产权证上登记的房产面积只含有其购房的套内面积和已分摊的面积，而不含有未分摊的面积和开发商还未出售的面积。
4、不能认为地下车库和地下室是小区的配套设施，就认为其产权属于全体业主所有，因为是否属于小区的配套设施并非产权界定的标准。根据小区的规模，一个居住小区配套的设施可以很多，比如学校、幼儿园、商店、超市及体育场馆、市政道路等，都可能成为居住小区的配套设施，但很显然，这些设施的所有权不属于业主，也不可能属于业主所有。因此，认为地下车库和地下室是小区的配套设施，就应该属于业主所有的观点是不能成立的。
5、关于销售成本说的错误。近年来，包括一些著名的法学教授均提出销售成本说的观点：认为开发商在销售商品房时，已将所有的成本都计算进商品房的价格中，因此，地下车库以地下室等均应属于全体业主所有。笔者认为：这种观点也是错误的。首先，它不符合经济学的原理，或者说持这种观点的人，不懂得企业经营的基本原则。事实上，所有的企业都要将成本计算进产品的价格中，不仅如此，所有的企业还要将利润和税费等也要计算进产品的销售价格中，此外，企业还会将一些呆死帐、损失或债务也要计算进产品价格中。这是企业经营的基本规则，否则，企业就可能亏损。而公众在购买了某个企业生产的产品时，也仅仅是取得了所购买产品的所有权，并没有因此取得该企业的其他产品、车间、工厂以及办公楼的所有权。假如某个人购买了一箱啤酒，他是否可以认为啤酒厂的所有成本都计算进出售的啤酒价格中了，因此，他就应该享有啤酒厂的车间、工厂、生产线的所有权和经营权了呢？显然，这是不行的。
同理可知，认为开发商在销售商品房时，已将所有的成本都计算进商品房的价格中，所以，地下车库和地下室等的产权就应该归全体业主所有的观点不仅不符合经济学的原理，也不符合企业经营基本原则的观点。
（三）司法实践中的案例及启示
笔者作为代理律师，在2005年代理了一起关于居住小区地下室所有权和经营权的案件，案件简要情况为：2005年6月，北京市海淀区某小区业主委员会在得知该小区的开发商欲将地下车库的车位出售给广大业主时，多次找到小区物业公司及开发商，提出小区地下车库及地下室的产权与经营权应属于全体业主所有的要求，认为开发商及物业公司无权出售地下车库，也不能对外出租地下室。为此，业主委员会要求收回地下车库及地下室的产权与经营权，并要求物业公司将出租地下室所收取的租金返还给业主委员会。后因开发商与物业公司不同意业主委员会的要求，业主委员会遂向海淀区人民法院提出诉讼。法院于2005年12月判决，该判决于2006年1月生效。
法院认为由于业主委员会无法提供有效的证据证明业主已分摊了地下车库和地下室，判决驳回了其诉讼请求。可见在司法实践中，法院是以业主是否对地下车库和地下室进行分摊为标准来判断所有权归属的。
该案件一审法院审理将近6个月的时间才得出了结论，这反映出实践中在审判和代理案件时的困难，因为法律没有明确的产权归属界定，甚至没有一个判断产权的标准。因此，笔者认为，在有关地下车库和地下室产权的问题上，无论是法律、法规以及政府部门的规定都应明确，而不应模糊表述，否则将不利于目前纠纷的解决。但令人遗憾的是新公布的《物权法草案》并未作到这一点。《物权法草案》第76条规定：“建筑区划内的．．．．．．车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位等能够证明其享有所有权外，属于业主共有。”笔者认为这种规定不妥，将不利于该类纠纷的解决，建议应该明确所有权的归属，或至少应明确区分所有权的标准。
&（未完待续）
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