原标题：聚焦司法权力运行：48项改革全力保证公正司法
两高一部相关负责人详解如何完善司法管理体制和司法权力运行机制
48项改革举措全力保证公正司法
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》。实施方案涵盖的84项改革任务中，涉及“保证公正司法、提高司法公信力”的有48项。
推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善人民陪审员和人民监督员制度……实施方案提出，着眼于加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，保证公正司法，提高司法公信力。
4月10日，最高人民法院、最高人民检察院、司法部相关部门负责人接受《法制日报》记者采访，对此进行了详细解读。
以审判为中心防庭审走过场
实行审判中心主义，充分发挥审判特别是庭审作用，加强人权保障，是现代诉讼和审判制度的重要原则。实施方案提出，推进以审判为中心的诉讼制度改革。
“审判的中心地位主要是通过坚持以庭审中心加以实现的，因此，诉讼制度改革要坚持以庭审为中心，力戒庭审形式化，防止庭审走过场。”最高人民法院司改办主任贺小荣说，这就需要深入研究证人出庭、证人保护以及鉴定人出庭情形、惩戒措施等问题，推动建立与立法相配套的工作机制。
据了解，我国公检法司以分工负责、相互配合、相互制约为原则，但往往强调配合多、制约少，审判对侦查、起诉的制约作用没有充分体现。
对此，贺小荣提出，要推进优化刑事司法职权配置，从源头上完善司法监督制约机制，坚持证据裁判原则；推进执法、司法行为规范化建设，深化司法公开，建立预防非法取证的办案机制；健全冤假错案有效防范、及时纠正机制，从根本上、源头上、制度上堵住冤假错案产生的漏洞。
为最大限度防止刑讯逼供，贺小荣表示，彻底摒弃有罪推定、宁错勿漏错误执法观的同时，应完善非法证据排除规则，进一步明确非法证据排除的范围、标准和程序，依法排除非法证据。
“检察机关坚持严格依法收集、固定、审查和运用证据，坚决排除非法证据，坚持疑罪从无，防止事实不清、证据不足的案件进入起诉、审判程序。”最高人民检察院司改办副主任张新泽举例说，河北省顺平县人民检察院审查办理王玉雷涉嫌故意杀人案时，针对多处疑点，坚决排除非法证据，作出不批捕决定，提出补充侦查意见，公安机关最终抓获真凶。
据透露，目前，最高检正在研究制定《常见新型疑难案件审查逮捕指引》和《常见多发刑事犯罪案件公诉指引》。
“推进以审判为中心的诉讼制度改革，并不意味着弱化检察监督。”张新泽指出，四中全会专门就强化检察监督提出一系列重大举措，明确要求完善检察机关行使监督权的法律制度，最高检正会同有关部门，研究制定介入侦查、引导取证工作办法。此前，最高检对广东马乐利用非公开信息交易一案向最高法提起抗诉。
律师执业权利影响公民诉讼权利的实现和人权保障。受访者一致表示，要进一步尊重和保障律师执业权利。
“律师刑事辩护和代理制度是刑事司法制度的重要组成部分，对于维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益，维护司法公正具有重要意义。”司法部法制司司长、司改办副主任陈俊生说，司法部将积极完善律师执业权利保障机制，加快制定律师刑事辩护规定，切实保障律师依法行使辩护代理权；探索建立以律师为主体的社会第三方参与机制，对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐渐实行由律师代理制度，对聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围。
最高法将修订完善人民法院法庭规则，为律师依法履职提供保障；加强裁判文书说理，对于当事人及其诉讼代理人所提交的证据材料和提出的意见，法官应当在裁判文书中予以公开回应，说明采纳与否及其理由。最高检制定了依法保障律师执业权利的规定，指定专门部门接待律师，严格规范重大贿赂案件律师会见，安排专门场所方便律师阅卷；对阻碍律师依法行使诉讼权利拒不纠正的，给予纪律处分并通报。
有案必立有诉必理保障诉权
立案难是司法实践中长期存在的顽疾。实施方案提出，要改革案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。
“人民法院依法应当受理的案件，当事人起诉只要符合法律规定的受理条件，人民法院形式审查后就应立案登记，不得拒绝立案、推诿立案、拖延立案。”贺小荣说。
实际上，2014年修订的行政诉讼法已经明确：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。最高法新近发布的适用民事诉讼法司法解释也要求，符合起诉条件的应当登记立案，立案后发现不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。
贺小荣表示，立案时，法院应当向当事人提供诉状样本，耐心回答询问，全面准确告知立案材料有关要求，履行释明责任；当事人立案材料不全或诉状内容、形式不符合规定的，一次讲清如何补齐或更正，避免当事人多次往返、反复修改。
立案信息不公开、不透明，也是人民群众感到立案难的重要原因之一。贺小荣回应说，目前，最高法已开通中国审判流程信息公开网，从立案环节开始，当事人及其诉讼代理人就能凭密码查询相关立案信息，大大增加了立案工作透明度，增进了人民群众对立案工作的理解。今后，人民法院将充分利用信息化手段，加大立案信息网上公开力度，推进网上诉讼服务平台建设，促进立案信息公开与司法便民有机结合。
此外，人民法院还将完善各项配套措施，包括健全案件繁简分流机制；充分发挥简易程序、小额诉讼程序、刑事和解程序、轻微刑事案件快速审理机制等制度优势，降低当事人诉讼成本，减轻诉累；注重多元化纠纷解决机制对案件的分流作用，加强诉前调解和诉调对接，发挥人民法院在化解社会矛盾中的职能作用。
办案终身负责错案倒查问责
办案是司法机关的中心工作，实施方案提出，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，通过加强监督制约司法权力运行，把权力关进制度笼子，提升办案质量。
张新泽说，去年以来，全国检察机关积极探索办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，组织17个市县检察院开展检察官办案责任制试点，择优选任460名主任检察官，赋予相应司法办案决定权，完善司法办案责任制度，主任检察官对所办案件终身负责。
据介绍，对从申诉或办案中发现的广东徐辉故意杀人案、海南黄家光故意杀人案、内蒙古呼格吉勒图强奸杀人案、河北王玉雷故意杀人案等冤错案件，检察机关会同有关部门共同纠错，并对相关责任人进行了处理。
张新泽告诉记者，为深入推进这项改革，最高检将进一步健全检察权运行监督制约机制，建立检察机关办案部门和办案人员违法行使职权纠正机制和记录、通报、责任追究制度；完善防止利益冲突、严格回避制度，研究建立终身禁止从事法律职业制度；规范检察人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为等。
与此同时，检察机关健全冤假错案防范、纠正、责任追究机制，完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防；落实和完善讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度；实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，统一错案责任认定标准，明确纠错主体和启动程序，明确检察人员工作职责、流程、标准等。
“检察人员违纪违法的，坚决落实责任追究制度，严肃查处。”张新泽说，检察机关将坚决贯彻从严治检方针，做到有腐必反、有贪必肃，发现一起查处一起，发现多少查处多少，让那些想利用检察权搞权钱交易、权色交易的极少数检察人员断了念头，搞了腐败的人付出代价。
“落实责任错案倒查的同时，也要注重建立健全检察人员履行法定职责保护机制。”张新泽说，最高检将推动健全非因法定事由，非经法定程序，不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分制度，完善检察人员申诉控告制度，健全检察人员合法权益因履行职务受到侵害的保障救济机制和不实举报澄清机制。
完善人民陪审员监督员制度
要让群众感受到司法的公平正义，让群众有更多机会参与司法、监督司法是关键。实施方案提出，进一步完善人民陪审员和人民监督员制度。
长期以来，人民陪审制度在发挥司法民主、增强司法公开、强化司法监督、促进司法公正等方面发挥了重要作用。但司法实践中，还存在人民陪审员选任标准和条件不够科学，来源范围不够广泛，参审职权不尽合理，退出和惩罚机制尚未建立等问题。
贺小荣介绍说，改革将落实人民陪审员倍增计划，拓宽人民陪审员选任渠道和范围，充分兼顾社会各阶层人员结构比例，注意吸收不同行业、不同职业、不同年龄、不同民族、不同性别人员，确保新增人民陪审员中基层群众比例不低于三分之二。
由于人民陪审员通常不具有法律专业知识，司法实践中，存在陪而不审、审而不议、议而不决现象，为解决这一问题，人民法院将逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题的改革。
现行法律要求人民陪审员具有大学专科以上文化程度。贺小荣说，为了让不同文化层次的公民都能参加案件陪审，保证队伍具有广泛的民意代表性，陪审制度改革试点中，可以适当放宽人民陪审员文化程度限制。同时，完善人民陪审员管理、退出等机制，形成完整的人民陪审员任职资格体系。
为提高人民监督员制度公信力，根据中央司法改革部署，由司法行政机关负责选任管理人民监督员，在北京、吉林、浙江等10个省(区、市)开展人民监督员选任管理方式改革试点。目前，试点工作进展顺利。
张新泽介绍，随着改革不断深入，人民监督员监督范围不断扩大，将检察机关查办职务犯罪案件中“职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”等四种情形纳入监督范围；监督意见效力不断增强，明确检察机关的处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，多数人民监督员仍有异议的，还可以提请检察院复议一次。
“为便于人民监督员更好地发现监督线索、启动监督程序，改革提出建立职务犯罪案件台账查阅，人民监督员有权参与职务犯罪案件跟踪回访、执法检查等制度，保障知情权。”张新泽说。
“根据实施方案，司法行政机关深入推进人民监督员选任管理方式改革，建立健全人民监督员选任管理各项制度，使人民监督员选任管理与使用紧密衔接，切实发挥人民监督员作用。”陈俊生表示，司法行政机关将加快推进人民监督员立法，实现人民监督员制度法制化。　(本报记者周斌文/图)您的位置： &
建立办案责任制，突出法官检察官主体地位，完善司法权力运行机制——司法改革更加强调主体责任2015年司法体制改革细则
2015年司法体制改革细则
&　　2015年司法体制改革细则 　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。最近中央司改办负责人接受了新华社记者采访，就司法体制改革试点工作，回答了记者提问。 　　问：为何要开展司法体制改革试点? 　　答：司法体制改革涉及面广、政策性强。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，考虑到各地经济社会发展不平衡，经商中央有关部门和地方，决定就这4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。 　　问：《改革框架意见》对哪些重点难点问题提出政策导向? 　　答：《改革框架意见》主要针对下列问题提出了政策导向：一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。二是建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线。三是完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力。四是完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制。五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。七是完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。 　　问：《改革框架意见》和《上海改革方案》提出要完善司法责任制。对完善司法责任制有何考虑? 　　答：《改革框架意见》和《上海改革方案》将司法责任制作为改革试点的重点内容之一，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。 　　为防止法官、检察官滥用权力，需要同步研究健全对司法权力的监督机制，运用信息化手段，加强和规范对司法活动的监督;加大司法公开力度，全面推进办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网;充分发挥律师在诉讼中的作用，确保司法权依法公正运行，真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。 　　问：《改革框架意见》和《上海改革方案》对实行司法人员分类管理有哪些具体举措?其意义是什么? 　　答：司法人员分类管理，就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。实行司法人员分类管理的基础，是建立法官、检察官员额制，提高法官、检察官任职条件，综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等多种因素，公平、公正地选任法官、检察官，解决目前法官、检察官队伍大、门槛低的问题，提高队伍素质，提升公正司法能力。 　　按照权责利相统一的原则，在提高法官、检察官的入职门槛、严格办案责任的同时，也要健全法官、检察官的职业保障制度。试点地方可探索延迟优秀法官、检察官的退休年龄，下一步还将考虑适当提高初任法官、检察官的任职年龄。 　　问：今后将如何选任法官、检察官? 　　答：法官、检察官的选任，要坚持党管干部原则，尊重司法规律。法官、检察官首先要有过硬的政治素质。为了保证专业能力，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。建立逐级遴选制度，上级法院、检察院的法官、检察官原则上从下一级法院、检察院择优遴选，既为优秀的基层法官、检察官提供晋升通道，又保证上级法院、检察院的法官、检察官具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。扩大法官、检察官的选任渠道，实行有别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍。 　　问：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，有什么考虑和举措? 　　答：《改革框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、办案提供必要的物质保障。 　　需要指出的是，省级统管是对司法管理体制的一项重大改革，情况复杂，需要根据不同地区的经济社会发展情况，进行试点，积累经验后再逐步推开。《上海改革方案》对如何建立统一管理机制做了具体安排，在市级组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，并建立统一管理全市人民法院、人民检察院经费、资产的保障机制。 　　问：对人民警察管理制度改革有哪些具体举措? 　　答：《改革框架意见》提出，完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度，健全执法勤务机构人民警察警员职务序列制度，重点解决量大面广的基层一线人民警察任务重、职级低、待遇差的问题。按照公务员法确定的职位分类框架，建立公安、安全、审判、检察机关专业技术类公务员管理制度，确保人员待遇与专业技术职务配套衔接。对公安、安全机关具有刑事司法属性的侦查人员探索试行主办侦查员制度，并完善相应的职业保障制度。 相关文章推荐阅读： 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
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健全审判权力运行机制　提升司法公信力
人民法院报
&&&&作者：
　　党的十八届三中全会描绘了当代中国全面深化改革的壮丽蓝图。司法改革作为中国特色社会主义政治制度自我完善、自我发展、不断进步的组成部分，在这次全面深化改革的宏大布局中占据了重要地位。全会决定指出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，并在确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度、建立涉法涉诉信访依法终结制度等多个方面对推进司法体制改革作出了全新部署。这其中既有理顺法院外部关系、排除一切法外因素干扰、保障审判权依法独立公正行使的制度安排，也有理顺法院内部关系、优化司法资源配置、确保审判权力规范运行的制度要求。就人民法院而言，深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，关键是要积极探索构建以法官为主体、以审判为中心的审判权力运行新机制，充分发挥独任法官、合议庭、院庭长、审判委员会等审判主体职能，强化上下级法院的监督制约，最大限度解决司法的行政化问题，真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。
　　一、落实独任法官、合议庭案件审判权
　　司法的最终裁判性质，要求诉讼中必须坚持以庭审为中心。作为庭审的驾驭者和亲历者，独任法官或合议庭也是基于庭审质证、辩论过程中所有细节的综合观察，才能形成对证据效力、争议事实的自由心证和理性判断。从这个意义上讲，只有独任法官或合议庭最有资格作出裁判结论。但长期以来，法院内部存在着独任法官、合议庭在案件审理后、判决作出前，主审法官必须将案件审理的具体情况及意见上报相应的主管业务副庭长、庭长、副院长甚至是院长来审批，主管领导对案件审查之后，作出批示或提出具体处理意见，这种批示和意见最终决定着处理结果。也引发了外界对“审者不判、判者不审”的质疑。客观地讲，法院内部的这种审批制度，在某个特定时期对于确保案件质量发挥了积极作用。但是其弊端也是显而易见的：一是，这种审批制促使法官在裁判案件时不仅要考虑案件的事实和相关的法律，还要考虑行政权力的制约因素。对后者考量权重的增加，实际上稀释了法官对当事人权益本身的关注度。比如，法官在审查再审申请时，不仅要考虑当事人申请的事项是否符合法律的规定，还要考虑庭长是否会同意、分管副院长是否会基于近期进入再审比率过高需要把紧关口的考虑而不予审批。实践中，法官们将这一过程形象地称之为“闯关”。二是有的独任法官或合议庭会主动利用这种审批制，将一些自己完全有能力或者本应由其化解的矛盾出于推卸责任或者怠于认真负责而直接上交给庭长或分管副院长，这显然又制约了法官经验的积累和能力的提升；极个别人甚至在汇报案件时避重就轻故意诱导院、庭长做出有利于自己的审批意见。三是案件层层把关看似有利于提高办案质量，但也助长了主审法官的依赖心理，放松了对事实证据的审查。而一旦案件质量出了问题，在责任的承担上又难以区分，难以追究相关人员的办案责任，导致“人人对案件负责、人人都不负责”，最终损害了当事人的权益。四是层层审批造成效率下降，有些案件审限延长，甚至久拖不决。因此，要真正实现让审理者裁判，就必须改革现有的审批制，规范院、庭长的审判管理权和监督权，充分尊重独任法官、合议庭的意见，按照司法的亲历性原则，做到还权于法官、还权于合议庭。
　　二、健全合议庭内部的监督制约机制
　　人民法院的合议庭制度，有利于增强事实认定的客观性、法律适用的准确性、裁判结果的公正性和审判过程的公正性。合议庭成员各抒己见、集思广益，能有效地克服法官个人认识能力的缺陷，抑制主观偏见，减少疏漏和错误，防范可能出现的审判权滥用或不当行使。但是一些合议庭“合而不议”、简单附议的问题比较突出，而且固定合议庭由于成员间长期合作也容易形成利益小团体，遵循互不干预、互相附议的潜规则，严重影响了合议庭职能的发挥。一旦赋予合议庭真正的审判权，就必须要强化合议庭成员之间的监督制约和对合议庭的绩效考核。天津一些法院在这方面做了积极探索，具体做法是：一是创新合议庭组成模式。针对容易产生“合而不议”，甚至形成利益小团体的问题，建立定期随机组成合议庭工作机制，利用信息化技术，每三个月随机选择合议庭组成人员，将审判长由常任制改为资格制，打破合议庭行政化色彩。二是细化合议庭评议规则。确立“简案简议、繁案精议”的评议原则，根据案件复杂程度提出不同的评议要求。为避免出现“复杂案件简单式合议”、“简单案件附和式合议”，要求合议庭成员对案件事实、证据采信及适用法律等情况充分陈述意见，不得仅作同意与否的简单表态。三是规范合议庭评议笔录。要求书记员或速录员必须当场对合议庭发言进行“原汁原味”的记录；合议庭评议结束后，由合议庭成员和记录人在评议笔录上即时签名；对于补制的评议笔录，合议庭成员和记录人员应当拒绝签名。四是开展合议情况专项检查。建立合议评查及定期通报制度。定期评查每季度一次，确定各业务庭评查最低比例，每名审判人员被评查案件数量最低限制；非定期抽查视情况具体确定，及时通报案件评查中发现的问题，并提出改进要求。五是完善责任共同追究制度。要求合议庭成员在裁判文书原稿上签字，并入卷备查，档案管理部门在接受案卷时对签字情况进行审核，签字不全的，不予归档。凡确定为偏差、差错的案件，合议庭成员共同承担责任。
　　三、规范院、庭长监督管理职责
　　审判权转到独任法官、合议庭后，院、庭长对案件的审批权减少了，但是并不意味着院、庭长职能的弱化，而是能够保证更有时间和精力去研究如何提升审判管理的科学化水平，促进司法公正。因此，审判权力运行机制改革的重点问题是要正确处理好审判权与审判管理权的关系。审判管理权应是法院内负有领导、管理职责的人和部门依法享有的对审判活动监督管理的职权；审判权应是法官个人在合议庭或独任审判中，依法享有对案件进行审理和裁判的职权。实践中，院、庭长审判管理权与审判权两者职权出现混同，在何时当行使审判权，何时当行使管理权，何种行为属于审判行为，何种行为属于管理行为有时界定不清，出现了管理权主导审判权、替代审判权等情形，破坏独任庭或合议庭裁判的“独立性”，导致两权对立、冲突。我们认为，院、庭长行使审判权的可以通过作为独任法官或参加合议庭担任审判长来实现。除此之外，应当都是审判管理权，这项权力应当予以强化。一是强化审判质量管理。院、庭长要定期研究审判质效数据及其变化，认真分析存在的问题，尤其注重抓住工作中的倾向性、苗头性问题，提出改进措施和意见。定期旁听庭审，及时准确了解法官的业务素质、职业形象和庭审效果，对存在的不足和瑕疵进行点评。二是强化审判效率管控。强化节点控制，规范对立案、开庭、审限、结案等的监管，实现案件动态跟踪管理，严把各类案件审理期限的延长、中止，推进均衡结案。三是强化对合议庭的监督，通过查看庭审录音录像，抽查合议庭评议笔录，发现和查处合议庭成员怠于履职的行为。如，对不参加庭审、中途退庭或者从事与庭审无关活动的，视为消极履职，按照一定程序，对责任法官予以警示、诫勉，进行整改。
　　四、改革完善审判委员会制度
　　审判委员会作为我国特有的司法形式，在保证各级人民法院的审判质量、发挥审判人员集体智慧、实行审判民主、强化监督等方面发挥了重要作用。但一直以来，关于审判委员会的定位也多有争议。在人民法院一五改革纲要中曾经明确地将其定性为“法院内部最高审判组织”。最高人民法院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中将其职能定位为讨论疑难、复杂、重大案件，总结审判工作经验，听取审判业务部门工作汇报，讨论指导性或参考性案例及其他有关审判工作的重大问题。因此，从实定法层面看，审判委员会兼具最高审判组织和审判管理机构的双重角色，在法院中处于业务中枢、裁判指挥的地位。但从运行层面看，不仅讨论案件占据审判委员会的绝大部分时间，造成其审判管理职能发挥不到位，同时审委会所做决定过于随意，回避制度形同虚设、无法实行错案追究责任机制等衍生问题也日益引起社会广泛关注。因此，这次十八届三中全会决定中明确提出要改革审判委员会制度。我们认为，审判委员会应充分利用其权威地位和专业优势，在对疑难、复杂、重大案件认真把关的同时，把重点放在为法官更为妥当地解决纠纷提供智识层面的支持和制度层面的保障。一是限缩审委会讨论案件范围，对重大疑难复杂案件原则上只讨论法律适用问题，不讨论事实问题，同时加强对改判、发回重审、指令再审、超审限案件、涉诉信访案件等非正常审判行为的监督；二是加强审判委员会对综合性审判工作的宏观指导，对审判质效进行全面监督管理，及时分析审判运行态势，研究制定促进司法规范化的有效措施，排除不良因素对审判活动的干扰；三是加强审判经验总结，完善案例指导制度和审委会讨论典型案件通报制度，让普通法官了解审判委员会对类案的背景分析、价值导向以及关键性技术问题、法律问题和裁判过程中需要注意的事项，帮助法官不断提高司法能力。
　　五、规范上下级法院的监督指导关系
　　依照法律规定，我国法院设置为四级，上下级法院之间是监督指导的关系。即上级法院应当通过个案的、事后的方式依照法定程序对下级法院做出的裁判进行监督和指导。法律之所以设定不同审级的法院，根本目的在于为纠纷的解决提供一个纠错的保障机制，以便充分保护当事人的合法权益并确保法律的正确实施及审判权的正确行使。这一目的的实现是要以上下级法院在审判案件时彼此独立为前提的。否则，彼此之间就存在了支配与被支配的关系，下级法院便不得不在办案意旨与审判行为方面与上级法院保持一致。但实践的运行模式却与法律规定的精神明显相悖。一方面，案件发回改判对法官的晋职晋级会产生重大影响，发回改判率会对一审法院的审判质效排名产生重大影响；另一方面，当事人和社会公众有时并不能理解法院层级设置的这种制度价值，简单地认为二审发回改判就是对方找了人或是一审法官判错了案，对基层法院的权威和公信产生质疑。基于上述顾虑，多年来上下级法院之间经常用内部请示在判前进行沟通。带来的问题是，上级法院认为下级法院不仅对新类型疑难复杂案件的法律适用问题或者新出台法律法规的理解问题进行请示，而且对于一些裁判结果不太有把握的案件也通过请示方式了解上级法院的看法，变相侵犯了当事人的上诉权。从下级法院来看，监督指导的行政化倾向明显，信访督办、对个别案件的“内部指示”、批复、指导意见、案件评查等名目繁多，主体不统一、操作不规范甚至被滥用。因此，有必要规范上下级法院监督指导机制。一是合理界定不同层级法院的功能定位。明确各审级的审判侧重点，一审重点要把好事实证据关，二审是重点把好法律适用关；再审是重点对一、二审未能解决的问题，提供补充救济。二是规范监督指导的方式，加大案例指导、政策指导、宏观指导力度，加强对辖区法院法官的专项业务培训，统一办案思想、标准和程序，真正调动审级负责和上级指导两个方面的积极性，让上级法院既支持下级法院依法独立审判，又要确保审判质量，提升司法权威。三是改进完善考核评价体系，更加注重动态考核和过程调控，以平时的考评为基础，对于下级法院的工作进展情况，实行实时的、动态的、全程的控制，通过及时地公开业绩表现和考评结果，便于下级法院及时发现工作当中存在的问题，及时查漏补缺。
　　当然，司法体制改革是一个系统工程，每一个环节都不可或缺。要健全审判权力运行机制，不仅要理顺法官、合议庭、院庭长、审判委员会、上下级法院等不同审判主体之间的职责分工，而且需要脱离于地方行政制约的人财物管理体制、符合审判规律的法官管理和职业保障制度、符合新媒体时代要求的司法公开运行机制等多个方面的共同推进。唯此，才能最终实现十八届三中全会确定的改革目标，才能为法治中国建设提供更加有力的司法保障。
　　（作者：天津市高级人民法院代院长）
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