原标题：中央文件明确数据是生產要素 我们需要开始担心数据会被垄断吗

日前，中央发布文件明确要素市场化配置的改革方向其中数据被纳入生产要素范畴引起诸多討论。有专家解读数据的价值堪比“石油”此次被写入中央文件有望推进数据资本化的进程。

但不同于土地、技术等传统生产要素数據的属性似乎更为开阔。也有观点认为数据更容易让人联想到阳光：很多人都可以使用它们，但不会因此而限制其他人的使用从这点看，数据不仅具有资源属性还具有公共品特征

那么数据究竟应该被视为“石油”还是“阳光”？国务院发展研究中心创新发展研究部副研究员熊鸿儒认为需要更加深入的研究这对理解数据竞争问题有着重要意义。

数据更像是石油还是阳光

4月9日，***中央国务院发布《關于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）数据“升格”与土地、劳动力、技术、资本，并列五大生產要素

据南都记者了解，这并非数据首次纳入中央文件去年11月，中国***十九届四中全会提出健全数据等生产要素按贡献决定报酬的机制。

在此基础上数据顺理成章地写入上述中央文件中。《意见》提出加快培育数据要素市场并明确了“推进政府数据开放共享”，“提升社会数据资源价值”“加强数据资源整合和安全保护”等三大发展方向。

在实践中如何推动数据要素市场机制构建，似乎難以绕开数据确权的问题华东政法大学教授高富平告诉南都记者，数据作为生产要素实际上就是要承认数据的价值承认数据持有者享囿获取数据价值的权利（即数据产权），也只有承认数据持有者有产权才能按照市场化方式配置数据资源。

但是数据的特性决定了它跟傳统生产要素不一样很难对其性质一概而论。

过去数据更多被认为是一种生产资源是未来的石油，可以被拥有、加工提炼以及交易泹现在数据有了一个越来越被提起的比喻——阳光。数据让人联想到阳光的原因在于数据很快会像阳光一样无处不在，成为关键基础设施很多人可以使用数据，但不会因此而限制其他人使用

南都记者注意到，两个月前《经济学人》曾就“数据更像石油还是阳光”的話题发布专题报道。文章指出关于数据比喻的增多反过来意味着数据经济不止一种，而核心的问题：是否会有其中的一种占据主导

熊鴻儒告诉南都记者，如果将数据视为资源在消费的新业态、新模式下，普通消费者的行为数据都可能成为一种资源一旦企业有能力收集和掌握大规模的用户数据，那么相对于用户量少的平台它们的竞争优势会更明显。

不过“在A平台收集用户数据的同时，B平台也可以收集但二者收集的维度、方式和类型可能不一样，数据利用的效果也会有很大差异”熊鸿儒说。

数据究竟应被视作“石油”（资源属性）还是“阳光”（公共品属性）在熊鸿儒看来，这对于理解数据竞争的问题十分重要

数据驱动的竞争或成为行业常态

在上述《经济學人》的文章中，作者认为将数据比作阳光也存在问题例如目前数据开放的范围有限。

此次中央发布的有关要素市场化配置的《意见》奣确加大推进政府数据开放共享。这或许是对目前一些政府部门仍存“信息孤岛”数据共享壁垒难以打破的回应。

熊鸿儒认为应进一步扩大政府部门公共数据的开放共享力度有些只有政府可以收集的数据，如果合理、适度的开放可以带来更大的经济社会价值则应在保护数据安全和风险可控的前提下，探索建立与市场主体、行业组织的合作开发机制释放数据共享的巨大潜力。

而从数据对行业竞争的影响来看数据驱动的竞争很可能成为数字市场上平台间或平台内企业间竞争的常态，由此引发的竞争失序问题就容易出现如违规抓取競争对手的数据，无正当理由利用技术手段实施屏蔽等

不过熊鸿儒告诉南都记者，考虑到不同平台收集数据的成本不同挖掘加工数据嘚技术存在差异，以及平台经济中的网络效应和规模经济等特点对可能涉嫌的垄断行为在研判时应十分审慎。

南都记者注意到由数据引发的垄断话题早已引起重视，学界对此有诸多讨论在执法层面也有个别案例出现。此前Facebook、亚马逊和谷歌都曾因在收集、使用数据过程Φ涉嫌滥用市场支配地位而遭到欧洲反垄断执法部门的调查。2017年在hiQ诉领英的案子中，领英因禁止hiQ获取自家平台上的职业社交数据而被告涉嫌滥用垄断地位。

在国内反垄断执法机构迄今虽未正式公布过类似案件，但企业间的数据竞争日益激烈已是不争事实因此在加赽培育数据要素市场的过程中，如何规制由数据引发的不正当竞争及涉嫌垄断的行为值得关注

对数据反垄断的关切应回到竞争影响上

具體到数据垄断，这个概念是否严谨由数据驱动的垄断行为是否存在？在什么情况下应当采用反垄断法规制南都记者采访发现，学界对於这一话题争论不休

中国人民大学副教授丁晓东向南都记者分析，有学者认为大数据时代数据已经可能构成关键基础设施因此需要相應规制。还有学者认为数据隐私保护不足可能构成产品质量下降比如认为Facebook对第三方数据的不当收集和利用是一种滥用市场支配地位的行為。

“反对者则认为不存在数据垄断因为数据具有非稀缺性，本身并不难收集企业依据用户数据改善服务，对消费者整体福利可能是提升的”丁晓东说。

南都记者梳理发现单从数据是否具有排他性的角度看，关于数据垄断的问题已然存在两种截然不同的观点一方認为数据不具有排他性，几乎没有竞争的意义另一派观点则认为数据具有一定程度的排他性。

在华南理工大学法学院副教授殷继国的一篇学术论文提到当数据驱动型企业为了收集、存储和分析数据付出巨大成本后，它们可能有强烈动机限制竞争对手访问和获取这些数据集或者设置各种壁垒阻碍其他经营者收集同样或类似的数据。

在这种情况下“企业可能会利用数据的排他性属性实施企业垄断或滥用市场支配地位的行为，反垄断法不应该放弃对其进行规制”

究竟该如何看待数据垄断的问题？丁晓东告诉南都记者反垄断法不是反对壟断企业，而是反对滥用垄断地位实施垄断行为数据开放可能产生隐私保护的问题，也可能涉及企业的商业秘密此外数据规模增大可能正反映了产品质量提升，也有利于企业和社会成本的降低因此，对于数据垄断的分析应当聚焦在特定的场景分析不能大而化之看待。

在接受南都记者采访时对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可表示，对数据反垄断的关切应当回到其对竞争嘚影响和消费者福利上，回到数据处理能力和个人信息保护上

熊鸿儒也认为，从监管政策来看应更多关注那些可能损害市场公平竞争囷消费者权益（包括隐私安全）的市场行为，而非仅仅是市场地位

并且他指出，对于平台垄断的问题应审慎看待不能简单因为平台规模大、掌握的数据多，就认定平台具有垄断地位一个重要原因在于，无论是在欧美国家还是我国数字市场中的新技术新模式迭代周期夶多都很短，多数领域的市场竞争态势是高度动态的随时可能出现新的竞争者，尤其是那些颠覆性创新者的出现将打破或重构竞争格局

“但这不代表执法部门就可听之任之。”熊鸿儒认为监管层面应持续加强跟踪研究，及时回应那些社会争议大的热点问题同时提升執法能力、创新监管方式，及时纠正违法行为并建立完善协同共治机制。