原标题：增速6.5％让财政政策有更大作为
***中央十八届五中全会审议通过了《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，一个关键性内容：为了实现到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，“十三五”时期，国内生产总值每年平均增长速度需保持在6.5%以上。这意味着，未来一段时期，我们会将稳增长放置于突出位置。这是全球金融危机后，中国经济步入新常态下，党中央首次明确提出GDP增速的具体数值。其战略指引意义非同一般。
作为宏观调控第一层面的财政政策，理应尽快明确导向，以更加积极的姿态和行动，助力保增长、调结构。
积极财政政策在增收困难和增支刚性中前行
2015预算年度，积极的财政政策被写进政府工作报告。赤字率扩大到2.3%，进一步稳定公共支出增速，实施有利于经济转型和结构调整的税制改革，盘活存量财政资金等具体部署被一一推进。
从收入看，全国公共财政收入月度同比增速只在6月和7月分别为13.92%和12.54%，实现了两位数的增长，其余月份月均同比增速没能超过7%。可以说，传统意义上那种依靠增收进而增支的通道，在今年并不顺畅。然而，财政收入超预期的困难，并没有令积极财政政策退缩。从支出看，全国公共财政支出同比增速只在1月有所减缓，其余月份月均同比增速超过20%，两倍于同期收入增速。将这两组数据与本年度前三季度6.9%的经济增速放在一起，更能发现积极财政政策对保增长的作用。减收和增支两大推手，无疑将财政政策在经济困难期的逆周期调节功能，充分发挥了出来。
新目标让财政政策可有更大作为
如果说短期内的保增长需要有特殊的政策刺激，那么未来五年，保持年均GDP增速6.5%以上，则有待长远打算。财政政策可以更加积极，也可以有更大作为。
首先，中国经济迈向中高速增长和中高端发展，为财政政策顺势而为提供了条件。一般而言，在没有具体政策目标情况下，财政收支活动与经济发展水平会大致同步，但此类情形极少发生。自凯恩斯起，市场经济不再容易失控，很大程度上得益于财政政策在稳定经济增长、熨平经济周期之中发挥的矫正作用。虽然目前大多数发达国家，正在用数量化的货币政策代替财政政策，但这种选择往往出于本国财政灵活性降低及债务可持续性压力，而非财政政策本身无效。如果将政府所有收入、支出和资产纳入大财政框架分析，那么中国财政的灵活性和可持续性，显然在同等量级的经济体中属于稳健甚至有力的那一类。
其次，现代财税体制建立的过程，也是发挥财政稳增长、调结构支撑作用的过程。国家治理体系现代化的重要特征是体制机制的现代化。税制方面，“营改增”大幕已步入尾声，环境税改革则接踵而至，研究中的房产税和个人所得税综合与分类改革，更是备受关注。支出领域，自从2008年扩大内需战略实施后，财政民生支出呈现刚性增长。当我们发现，自2010年以后，消费取代投资成为拉动经济增长最有力的“马车”时，不能忽略财政支出和转移支付在其中起到的显著作用。
此外，财政体制改革步伐从未停歇。事权与支出责任划分、地方性政府债务的审计及清偿、各类财政库底资金的盘活等等，既是基于现代财政制度体系标准的建设，也是为了更好地培育财政政策，支撑经济中高速发展的实质性举措。
积极财政政策有更新含义政策层面仍在不断优化
作为经济总量世界第二的经济体，财政政策更应凸显大国财政的特征。“十三五”期间，要保持GDP年均增速6.5%以上，主要的宏观调控手段需要自我更新，更需要彼此配合。
第一，发挥财政自稳定器的功能，尽可能维持税收中性和公共支出的福利特征。与前两轮积极财政政策具有的生产性特征不同，如今的积极财政政策正从“台前”转向“幕后”。间接带动而非直接拉动——既最大可能地发挥了有限财政资金效力，又避免了财政活动对正常经济运行的影响。
第二，以更加宽广的视野，审视积极财政政策与货币政策的数量化联动。今年以来利率和汇率政策的频繁调整，对地方政府债务以及主要税种的影响显而易见。积极财政政策的成本与约束，不同以往。未来数年，货币与金融环境的变动只会加快，加强对收入与支出增速预测以及各级财政可持续性的管控十分重要。此外，我国庞大的国有资产，在本轮世界主要货币重新定价过程中所受影响亦需要重视。毕竟，“大财政”下，国有资产收益及保值增值，是巩固财政实力和能力的主要内容之一。
第三，将财税改革支撑经济增长发挥到“十三五”，乃至更远的未来。建立真正意义的财产税和科学的个人所得税税制，已经历多年探索。从间接税税制，走向间接税与直接税彼此平衡的税制结构，依然不那么容易。这仅仅是诸多财税改革，攻坚克难的缩影。相比较保增长任务，财税改革本身的艰巨性一点都不小。目前的基本共识是财税改革依然“在路上”。先前改革者们的进展，正激励后辈完善“94税改”，并为构筑更适合中国经济发展的财税制度而努力。
（作者为中国社科院财经战略研究院副研究员）
一场央行研究局官员撰文引发的争论：
财政政策与货币政策如何配合？
7月13日，央行研究局局长徐忠撰文称，“多个现象表明积极的财政政策不是真积极”、“没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓”。此文引发了市场上关于金融与财政的新一轮争论。
对此，中国财政科学研究院院长刘尚希指出，创新积极财政政策，更好地服务供给侧结构性改革，主要体现在三个方面：一是财政政策从总量为主转向结构性政策；二是财政政策从过去单一关注、重点关注经济到综合；三是从过去宏观调控转向公共风险的管理。
7月16日，财新网署名为“青尺”的一位财政系统人士反驳指出，不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度。
关于金融与财政如何更好地发挥作用的探讨由来已久。去年11月的财新峰会上，针对全国人大财政经济委员会副主任委员黄奇帆“人民币的货币政策必须独立，要独立就必须摆脱被外汇占款的干扰，必须让财政部主要负责管理外汇储备”的观点，徐忠在现场反驳，“看起来很美好，但是现实很骨感。”
积极的财政政策已实施多年。今年6月，徐忠在一篇工作论文中指出，“应当看到，经济结构优化调整和高质量发展要求货币政策应保持稳健中性，避免大水漫灌依赖货币信贷投入的传统增长方式”。
财政部数据显示，今年前5个月，全国财政收入同比增长12.2%，其中税收收入增长15.8%。另一方面，今年赤字率从去年预算的3%降至2.6%。
如何看待这轮财政与金融之争？中国金融改革研究院院长刘胜军表示，从改革的角度来讲，双方的论战不是一件坏事。“这种观点碰撞，对于改革来讲是非常必要的，如果没有这样的争论和判断，改革难以推动。”
金融与财政争论的焦点是什么？
此次争论的核心之一是，徐忠提出，“多个现象表明积极的财政政策不是真积极。”
“相比之下，中国的财政透明度很不够，信息披露大而化之，缺少公众监督，不要说人大代表看不懂财政报表，我也看不懂。没有有效的信息披露，事实上监督制衡无法实现。”徐忠说。
徐忠表示，观察当前的财政运行，有几个问题值得关注，包括“预算管理不健全，导致财政运行存在顺周期性，没有发挥好逆周期宏观调控的作用”、“财政支出以应对短期问题为主，缺少对长期问题考虑的财政制度设计”。
“为了防范和化解金融风险，金融部门正在去杠杆，货币政策实际上是稳健中性的。在这种背景下，财政政策应该是积极的，然而现在看到的情况是，财政收入以较高的速度增长，今年预算安排的赤字率是2.6%，与去年3%的水平相比是紧缩的。”他指出，“即使按照一些财政专家所测算的，实际的赤字率可能达到3%，那也不是积极的。因为对地方债务控制后，总的财政政策不可能积极。用我一位同事的话讲，没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。”
他认为，提高财政支出效率关键要做好两点：一是盘活财政存量、二是财政要提高把钱花好的意识。“最近关于个人所得税修法的讨论比较热烈，有财税专家认为，起征点不能超过5000，否则纳税人数量会大幅减少，不利于提高居民的纳税人意识。”徐忠说，但是，财政部门很少强调纳税人意识的另一面，即提高财政信息透明度，财政支出要接受纳税人监督，对纳税人负责。
7月16日，财新网署名为“青尺”的一位财政系统人士反驳指出，不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。“查阅2018年预算报告，我们可以看到有关线索：‘统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金，适度扩大财政支出规模’。上述表述说明，虽然官方赤字口径未发生变化，但财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度。”
据媒体报道，瑞银亚洲经济研究主管汪涛被问及该事件时指出，1998年以来出现财政赤字便被认为是积极财政，财政发力是在预算之外，即表外的“准财政”。如果去杠杆强化，准财政就要收紧。因此，积极财政就需要“开前门”，货币政策和财政政策要配合起来，收紧影子银行，扩大融资渠道，比如加大地方专项债发行。
“减税是财政积极的一方面，补贴、产业政策都是积极财政政策。”中南财经政法大学金融协创中心研究员李虹含说。
争论1 没有赤字增加的财政政策是积极的吗？
徐忠：用我一位同事的话讲，没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。
青尺：财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度，因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。
刘尚希：财政政策的创新并非易事。由于财政涉及老百姓、企业及整个市场，也涉及国际社会，所以需注重整体性。
争论2 财政注资金融机构是虚假的吗？
徐忠：从金融业的角度看，现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的，有的是自己为自己注资，有的注资早已消耗殆尽。之前的历次注资，财政并没有真正掏钱，“特别国债”实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资，没有真正增强银行吸收损失的能力。
青尺：当年财政注资银行，就是加大积极财政政策力度的重要体现，后来财政对于商业银行股改的支持也是毋庸置疑的。从一直存续的特别国债及付息，到后来银行不良资产转为优质债权，这些都是实实在在的钱和权益，最后承担者是全体纳税人。
争论3 金融机构是地方政府债务问题的受害者吗？
徐忠：历史经验表明，由于财税改革落实不到位，在条件不具备的情况下，金融机构管不住地方政府的违规融资行为。
青尺：金融机构在地方债乱象中，很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色，绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。新京报记者 宓迪
为何双方的争论此时发生？
中国银行首席经济学家曹远征对新京报记者表示，这与当前的经济、金融形势有关。经济存在下行风险，金融风险也在加大，很多地方呼吁，央行应该进一步放松货币政策。央行认为，从M2比GDP的增速、短端利率的高低、流动性的宽裕程度等指标来看，货币政策并不像外界想象的那么紧。因此央行提出，如果要避免经济进一步下行，就需要财政有更多的担当。另一方面央行也认为，再进一步紧缩货币政策会导致金融风险进一步加大，可能使得很多企业、特别是地方融资平台的违约风险加大，从这个角度来说，央行也呼吁财政应该进一步放松。
中国金融改革研究院院长刘胜军向新京报记者表示，央行在推动去杠杆的过程中，目前进入了一个两难的困境。为了去杠杆，央行收紧货币政策，按照设想应该会有更多的资金被投入到实体经济。但实际的情况是相反的，即使银行的资金少了，首先投资的还是房地产、地方融资平台，而不是实体经济中的优秀企业、中小微企业等这些央行希望资金流向的领域。资金没有投向实体经济，主要原因是实体经济的回报率低，回报率低则是源自于税负，中国的税负高居世界第一。“这里面最核心的问题还是来自财政部门，让金融去杠杆变得非常困难。这就是为什么央行开始明确把矛头对准财政部门。”
刘胜军表示，从改革的角度来讲，双方的论战不是一件坏事，“我们并不是为了争权夺利，并不是说希望哪个部门权力更大，而是希望解决问题。这种观点碰撞，对于改革来讲是非常必要的，如果没有这样的争论和判断，改革难以推动。”
财政部和央行的作用是什么？
今年3月，时任中国人民银行行长周小川表示，去年7月份中央金融工作会议所披露的消息里，已经说明了金融改革的一些主要思路，包括其后成立了国务院金融稳定发展委员会，其办公室放在人民银行，这些都表明人民银行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用。
一般来说，财政部门管财政政策、央行管货币政策。
2013年，央行副行长潘功胜在当年两会期间谈及“央行经理国库”体制时曾表示，在财政资金的使用和管理中，央行和财政部门建立了一种相互分工合作又相互制衡的关系，在财政资金的收支中执行不同的角色。更通俗地说，财政是国库的会计，政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。
7月8日，《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下称《意见》）发布，明确厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构的权责，完善授权经营体系，清晰委托代理关系。
《意见》指出，“国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责。”“履行国有金融资本出资人职责的机构要与人民银行、金融监管部门加强沟通协调和信息共享，形成工作合力。”
财政部有关负责人在相关答记者问中提及，从法律地位和权责匹配看，国有金融资本出资人职责缺少明确授权，管理权责边界不清晰，很大程度上影响了国有金融资本管理职能的有效发挥。《意见》明确提出，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，有利于压实部门管理责任，明晰委托代理关系，完善授权管理体制，更好地管好用好国有金融管资本。
公开资料显示，事实上在2003年国有四大银行启动股份制改革之前，财政部行使国有独资金融机构出资人代表的职责。2003年以后，国家决定启动大型商业银行股份制改革。
这其中，中央汇金投资有限责任公司的角色是重要一环，代表国家依法行使对国有商业银行等重点金融企业出资人的权利和义务。2007年9月，财政部发行特别国债，从中国人民银行购买中央汇金公司的全部股权，并将上述股权作为对中国投资有限责任公司出资的一部分，注入中投公司。
目前，金融工作的三大任务是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革。
财政部公布的最新数据显示，1-6月，全国一般公共预算收入104331亿元，同比增长10.6%。
“在经济下行压力较大的情况下，财政收入增长如此快，赤字率反而小了，说明财政政策不给力。”在中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼看来，从金融工作三大任务来看，财政部门有更多发挥空间。
“现在一讲到服务实体经济，都是在讲货币政策、信贷政策，下一步的重点应该是财政政策的支持，需要更积极一些。”董希淼说，在中美贸易战背景下，需要扩大内需、进行产业结构调整等。而消费作为扩大内需很重要的方面，需要财政部门进一步减税降费，减轻企业和个人的负担。
第二，从防范金融风险角度，同样需要财政部门更加主动担当。“此次央行和财政部争议的一个焦点是地方政府性债务问题。目前看，地方政府性债务问题可能是金融风险的一个‘灰犀牛’。不能将这些问题‘一刀切’，更不能将地方政府性债务风险转嫁金融部门。如果简单地将地方政府性债务问题一股脑儿推给金融机构，那么将增加金融机构出现坏账的风险，甚至引发系统性金融风险。要改善企业的生存环境，更需要财政政策的支持。”董希淼表示。
他认为，在深化金融改革上，要加大财政资金注入国有金融机构，增强金融机构的资本实力，为深化金融机构改革、扩大金融业对外开放奠定良好的基础。不过，有些问题已经超出央行、金融监管部门的职责，需要财政部门配合。
青尺则表示，财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度，因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。
刘尚希指出，创新积极财政政策，更好地服务供给侧结构性改革，主要体现在三个方面：一是财政政策从总量为主转向结构性政策；二是财政政策从过去单一关注、重点关注经济到综合；三是从过去宏观调控转向公共风险的管理。
财政政策与货币政策应如何配合？
6月份M2增速再创新低，社融继续低迷。机构普遍认为，表外融资大幅下降是社融持续萎缩的主要原因，这也是金融去杠杆、强监管政策效果的体现。据财政部公布的数据，今年上半年，全国一般公共预算收入10.43万亿元，同比增长10.6%。
当前，我国实施的是积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策指的是政府加大支出、减税降费。易纲在今年两会期间就“稳健的货币政策保持中性，要松紧适度”的说法做过解释，松紧适度主要是对实体经济而言，我们的实体经济能不能够得到各个方面有效的支持。能不能够创造一个防风险并且能够平稳推进金融改革的外部环境，这样就为我们从高速增长阶段转向高质量发展阶段，提供一个中性适度的货币金融环境。
中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文对新京报记者表示，长期以来，我国的宏观调控政策中，货币政策和财政政策存在协调性不够，甚至互相冲突、抵消的情况。因为两大政策由不同部门主导，各个部门的关注点不同，例如财政部门主要考虑财政承受能力、财政收入是否可持续增长。而货币政策则更加注重防范化解金融风险。因此，未来财政政策与货币政策的协调，首要的是在导向上明确配合，要从当前经济面临的主要问题出发，发挥政策各自的优势。
另一方面，财政和金融各自领域的改革也要继续推进。施正文提出，“减税降费我们一直在推进，但实际效果并没有那么理想，减税不是简单降低税率就可以的，与我们的征收力度也有很大关系，政府部门加大征收，可能就把税率的降低抵消了。”因此，还需要进一步深化财税改革，金融也是如此。
中国银行首席经济学家曹远征认为，讨论货币政策与财政政策各自的职能并不是问题的本质，本质应该回归到经济发展本身，要深化供给侧结构性改革，通过改革释放经济增长动力。中国经济不能对宏观经济政策过于依赖，更应该强调改革开放，通过改革开放来增强经济增长的后劲。
新京报记者 宓迪 顾志娟
“争论”呼唤央行与财政部职能配合
在我国，央行和财政部分别承担着货币政策和财政政策执行者的角色，这决定了二者在宏观经济领域的重要地位。目前，正是上半年各项经济数据陆续出台之际，相关数据的分析将影响到社会公众对二者的评价。
今年上半年，我国财政收入超过10万亿元，再创历史新高，这让财政部“脸上有光”。央行方面，上半年社会融资规模增量累计达到9.1万亿元，比去年同期少了2万多亿元。
在目前经济增速降低，很多企业苦于流动资金紧张的情况下，央行似乎要承担向实体经济提供金融支持力度不够的评价。但是，对于财政部来说，尽管财政收入创新高，却依然要接受来自社会的质疑。现在企业税费负担这么重，社会上对企业减负的呼声一直很高，财政部的减负工作做得怎样？
要解决以上疑问，就得回答如何执行好货币政策和财政政策的问题。当前，中国经济面临的任务是要保证经济增速保持在合理水平，这就需要企业有足够的开工量。由于多年来一直坚持的是通过货币“灌水”来满足企业需要，导致金融风险累积到需要认真对待的程度。因此，最近几年央行在中央的要求下，一直坚持相对从紧的货币政策，严控信贷资金流向房地产市场等领域。即使是为了刺激经济而推出降准措施，也更多是通过“定向降准”向实体经济进行有限度的“滴灌”。
央行为什么要这样做？央行就是怕“大水漫灌”之后资金再度囤积到房地产市场等领域造成虚火。但是，问题在于金融市场已经基本实现了市场化，“滴灌”之后并不能保证资金按着央行的意图流向中小微企业，而是按照市场效率更多地流向理财市场。近几年民间理财市场热得烫手，出现了一些金融泡沫，一旦破裂便产生很多衍生问题。由此可见，在金融流通渠道难以理顺的情况下，简单地要求央行降准降息，不仅不能起到应有的效果，反而可能会加大金融风险。
难道只能听任企业资金紧张下去而无所作为吗？很显然，在这方面财政部应该有更多的努力空间。为了给企业减负，近几年国务院多次作出减税降费的决策，这本来在客观上会影响到财政收入。然而，财政收入却连年增长，这表明减税降费的力度还可以更大，特别是对中小微企业，税收减轻了，不过地方各级政府名目繁多的收费却依然存在，甚至有所增加。
如何减轻企业的税费，让财政政策更积极，财政部确实应该作出更多努力。但是，目前对财政部的绩效考核基本实行的是数字管理，对于财政部来说，面对着巨大的财政开支，它需要不断地增加财政收入。看来，仅仅靠财政部自身，来达到为企业减负的目的，其力度是很有限的。在这种状况下，每当经济增速减缓的时候，第一反应便是要求央行降准降息，使去杠杆的效果不断打折扣。
由此可见，这一场“央财互怼”暴露出的一个真问题是，我国经济调控的决策部门未能站在更广阔的视野来审视货币政策和财政政策的执行情况，缺乏互相之间的默契配合。
显然，这种状况与经济调控的要求是不匹配的。不管是央行还是财政部，都需要站在更高的角度，以全局的眼光来审视金融工作和财经工作，多一些互相支持，少一些互相埋怨。当然，这也少不了央行和财政部的体制机制改革，包括对它们的绩效考核改革。如果能够做到这一点，这一场“央财互怼”才显示出了它的积极意义。□周俊生（财经评论人）
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