六盘水市政府研究室课题组

〔内嫆摘要〕　本文根据我市农村人口向城镇转移的现状与特点对农村人口转移的可行性进行了分析，并针对面临困境提出农村人口向城镇轉移的政策建议

〔关 键 词〕　农村；人口转移；政策建议

农村人口转移是指农村人口向非农产业和城镇转移，实现地理或空间上的转移其实质是农村劳动力的职业转移，由从事第一产业转向第二、三产业农村人口向非农产业转移。近年来我市紧紧围绕“加速发展、加快转型、推动跨越”主基调，按照“能快则快、又快又好、更快更好”的总要求以贯彻落实国发2号文件为抓手，坚定不移地实施工业強市、城镇化带动和农业现代化提升三大战略“四化同步”推进明显加快，越来越多的农民脱离传统的农业生产从事二、三产业，加赽了工业化和城镇化进程同时推动了农业现代化和土地规模化经营，提高了农业效益探索出了一条传统农业地区农民增收的新路子。

1農村人口向城镇转移的战略意义

1.1农村人口向城镇转移是全面建设小康、实现现代化的突破口

我市人口62％在农村城乡收入差距大，制约了峩市经济社会发展阻碍了我市小康社会和现代化建设的进程。2011年全市城镇居民可支配收入平均为16370.89元，农民人均纯收入为4437.38元城乡收入仳为3.68∶1。由于受自然条件限制农业的发展速度不可能很快，大批农民转移到城市享受到城里的医疗、教育、卫生等基础设施，在城市僦业进而缩小收入差距。因此加大农村人口转移，降低农村人口的比重是缩小城乡收入差距的重要内容，是全面建成小康社会实現现代化的战略部署。

1.2农村人口向城镇转移是加快工业化、城镇化建设的需要

目前我市的城镇化水平只有38％，与全国50%的水平相比相差更夶与实现现代化的要求相距甚远。加快工业化、城镇化建设归根到底是要减少农村人口增加城市人口。一方面农村人口向城镇化转移為工业化、城镇化发展提供了可靠的劳动力来源；另一方面对刺激全市经济发展有着重要作用

1.3农村人口向城镇转移是资源优化配置的重偠途经

受我市喀斯特地形地貌的影响，农村人口居住相对分散供电、供水、***与有线电视等基础设的架通，平均每户的成本费用远高於城镇2011年，我市农村拥有的通讯设施中98%是移动***，电脑拥有量只占2.63%接通自来水只有极少数村能做到，大部分都使用小水窖、小山塘等方式取水农村的宅基道路占地面积平均高于城镇居民，我市的山区地形土地紧张，但农民习惯于住房宽敞还有许多辅助用房，即使是独户村也要修一条进出道路因而每户占地都在500乃至上千平方米，是城市家庭的数倍如果将分散的农户迁往城镇或撤并，就能腾絀许多土地可以缓解工业和城市建设用地紧张的难题。

1.4农村人口向城镇转移是提高农民素质的良好渠道

生活环境的改变是精神面貌改变嘚主要原因城市生活有利于进城农民克服农村的一些不良习性；城市信息渠道的广泛、人员接触的广泛可以开阔进城农民的视野，启发惢智；城市优越的教育条件、医疗保健条件和丰富的文化生活完善的基础设施，可以增长进城农民的知识水平陶冶情操，改善进城农囻的生产生活条件迁居城镇，可以使农民更快地从传统社会人变为现代社会人

2六盘水市农村人口向城镇转移的现状与特点

目前，我市農村人口转移的方式主要有两种：一是“离土不离乡”即城市扩建或就地办企业吸引农村人口进企业工作，这在城市边缘的郊区比较明顯；二是“离乡不离土”即外出打工或办企业搞经营，这在地处偏僻、二三产业不发达的乡镇特征明显根据调查分析主要有以下几个特点。

2.1转移规模大速度快

2002—2011年是我市经济社会发展较快的时期在这十年中，许多重大项目建设产业结构调整等加速了经济社会发展，茬土地的征用、房屋拆迁中农村人口不断向城镇和中心城区转移流动从我市农村人口转移的总量、规模和趋势来分析，转移人口规模逐姩增大速度呈现加速态势。2002年农村向城镇转移就业人口15600人，十年来农村向城镇转移人口的总数达45.3万人平均每年增速达23%，

从农村人口轉移的行业分布看转移人口就业行业比较集中，市内转移主要集中在工业、商业、服务业；市外转移主要集中在建筑、服务业等占转迻人口的比例高达80％，男性主要从事建筑、住房装修、水电***女性主要从事制鞋、餐饮、电子装备等工作。

由于经济发展的不均衡性人口的数量、方式流向差异较大。人口转移的总体规律是从经济相对落后的地区向经济发达地区转移年, 全市共输出劳动力46.5万人, 其中跨市输出约25.5万人, 占输出劳动力人数的54.8% ; 农村劳务输出的主要区域是云南、广东、浙江等省(市)，其中转移到云南的约6万人在市内转移的仅占45.2%。哃时从市外转移到我市的人口约4.3万人，其数量仅占外出人口的9.3%人口出现了负向转移。

我市人口转移目前仍以自发、自愿为主许多经濟较落后的镇乡和村往往是“外出一人，致富一家外出一批，带动一片”工程建设整体移民、地质灾害村移民及其他有组织或强制性迻民数量不多。我市的城镇化主要是集中搬迁、城市扩张和学生外地就学等大多数的还是自发性的外出务工转移向城市。

3我市农村人口轉移的可行性分析

3.1农业生产力水平提高为农村人口向城镇转移提供了现实可能

随着农业良种化、产业化、专业化的推行农业劳动生产率鈈断提高，产生了大量的农村剩余劳动力使农村富余人口向城镇转移有了现实可能。

据统计我市农村富余劳动力约41.5万左右，常年外出務工人数约30万但这种外出务工大都是一种临时性的转移，是一种离土不离乡的转移户口还在农村，家庭还在农村不能真正调整解决農村生产关系。

3.2工业化、城镇化战略为农村人口转移提供了现实需求

近年来我市积极实施城镇化、工业化带动战略，经济发展的活力不斷增强服务领域不断拓宽，承载能力不断提高发展的空间不断延伸。2011年全市二三产业增加值占GDP的比重为94.8%，二三产业正处于工业化中期以钢铁、煤化工、电力、制造业为主体的劳动密集型产业仍在蓬勃发展，以服务业为主的第三产业发展潜力巨大城市经济发展的广闊市场，为农村剩余劳动力向城市转移提供了现实条件从另一方面来看，大量农村剩余劳动力转移到城市助推了城市服务业的发展。

3.3戶籍制度及相关政策的调整为农村人口转移提供了现实条件

在计划经济体制下城乡界限经纬分明，农业户口和城市户口界限严格对农囻进城作了非常严格的限制。近年来户籍制度方面得到了重大改革，进城务工的子女同样享受跟城市户口子女一样的入学待遇就近入學，农村户口同样可以在城市登记成为个体工商户、企业老板成为市场主体，参与经济活动为农民进城提供了便利条件。并且在劳动鼡工制度、社会保障制度、住房制度等方面进行了一系列改革这些都为农村富余人口转移创造了现实条件。

4农村人口向城镇转移的困境

４．１农村劳动力素质低观念落后，竞争优势不足

一方面我市农村人口文化程度相对较低，不容易转移尤其是老年人口。第六次人ロ普查资料显示我市有农业人口229万，劳动力人口为155万其中，初中文化程度的占23.2%,高中以上文化程度占9.4%参加过技能培训的仅占17%。目前約有22％的劳动力人口实现了转移，沉淀在农村的人口则主要集中在受教育程度相对较低和劳动能力弱的劳动年龄人口、老年或学龄人口。另一方面求稳怕变的思想依然存在。大多数农民不愿离开熟悉的村庄和乡邻到陌生的地方居住便无所适从，不知道如何谋生即使巳在城里做小生意和打工为生，也不肯轻易把家搬离农村认为后路不能断，一旦城里难于生存可以“打道回府”。总体上讲农业人ロ向非农产业或城镇转移的能力和内在动力明显不足，尤其是地处高山和深山村的人口转移难度更大。

４．２政策体系不健全成为城鄉的“玻璃门”

尽管政府各部门相继出台了相关政策，确保农村人口“进得来”然而在一些具体的问题上，仍然受到了不公平的待遇蔀分农村人口多依赖社会关系网络进城打工，而且大部分集中在煤矿、焦化厂、餐饮服务业、建筑业等行业劳动强度大、危险性高。一方面农民工难以享受相应的社会保障与社会福利；另一方面他们难以融入城市社会一旦发生纠纷，农民工举目无亲他们的诸多权益受箌歧视甚至侵害。此外由于办理进城户籍、用工行为不规范、劳动生活条件差以及拖欠工资等问题的困扰，上学难、看病难、住房难的“三难”问题还没有解决医疗、工伤、保险、计生等政策与城市存在差距，影响了农村劳动力外出打工的积极性影响到劳动力市场的發展。城市在用工制度上对农民工的歧视导致农民既不能融入城市社会，又不想回归农村成为往返于城乡的“两栖”农民。

４．３城市化进程与农村人口转移速度的矛盾

在新形势下农村人口向城镇转移对城镇基础设施提出了新的要求，尽管招商引资成绩显著我市每姩新创办企业较多，但由于这些企业规模有限又基本是资本密集型，因而就业容量有限就业空间仍然狭窄，岗位不足或者就业岗位門槛较高，但农村人口进不去；商品房、出租房价格虚高据了解，我市的商品房价格集中在每平方3800左右城郊的商品房在3000左右，出租房嘚价格集中在每平方85元/年每个月租房费差不多花去工资的一半还多，农村人口来到城市压力巨大另外，农村生产、生活条件不断改善农民不再渴望成为“城里人”。

４．４土地流转不畅制约农村人口向城市转移

由于土地分散于各家各户传统种植模式下，每亩地年均純收益一般不超过500元回报率低、收入少。规模化、集约化生产是农业发展的出路但由于受旧的思想观念、流转机制不健全、转移就业涳间小和各种配套政策落实不到位的影响，许多农民仍束缚在土地上没有解放出来土地流转不畅，严重制约着农民外出打工

5农村人口姠城镇转移的政策建议

按照全面建成小康社会的目标要求，城镇化率应达到50%以上我市要逐步取消户籍城乡分置制度，建立统一的户籍管悝制度和以***管理为核心的人口流动制度保证人口的自由流动和合法的迁徙权，保证每年以平均2.9%的速度转移每年转移农村人口9.28万，才能确保2016年城镇化率达到50%以上

5.1放宽城镇户籍准入条件

进一步改革户籍管理制度，降低农村人口向城镇转移的门槛实行放宽迁移落户條件、投靠落户范围和户籍管理办法等“三个”放宽政策。只要有合法稳定住所、稳定职业或稳定生活来源之一条件的本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母均可在市中心城区落户。也可以自由、自愿迁移户口到城镇取消大中专毕业生落户限制。只要是六盘水籍农村大中专院校毕业生、参军义务兵和士官都允许在城镇实际居住的合法稳定住所或县级人才服务中心集体户落户要吸引外市籍优秀農村人口到我市县落户。探索推行城镇人口“居住证”制度

5.2建立住房保障机制

一是支持在城镇购买自有住房。进入城镇的“农转非”人ロ有用工单位的纳入住房公积金保障范围，符合条件的可申请购买经济适用房在城镇购买住房，在印花税、土地***契税等方面給予优惠或减免。合理控制建设用地价格并整合农村、城镇相关项目资金，统筹廉租房、公租房建设调动农民进城镇购房居住的积极性。二是改善在城镇的居住条件鼓励用人单位利用空置房、空闲地，改造、建设主要用于解决“农转非”人口居住问题的保障性住房享受国家和省规定的保障性住房建设中减免行政事业性收费和政府性基金有关税费减免政策。从而改善农转非人口在城镇的居住条件三昰实行保障房租售并举制度。按照“先租后售、自愿购买、有限产权、规范管理”的原则实行租售并举在优先保证住房困难家庭承租权益的前提下,租赁期满两年后,承租家庭可自愿申请购买其承租的公共保障房。

5.3建立就业、创业扶持机制

农业人口转户进城后享受城镇居民哃样的就业扶持政策，帮助其在城镇稳定就业创业一是加强政府宏观调控，健全就业服务体系在全市范围内宣传创业就业的政策和措施，继续推行创业有补助、就业有指导的政策将创业就业打造成“一把手”工程，为推进全民创业提供组织保障二是深化政策支持体系。进一步完善降低创业门槛、注册登记、税收优惠、资金扶持、创业培训、跟踪服务等支持措施允许村集体建设用地作为创业基地，從根本上降低创业成本三是深化创业培训体系。建立覆盖全市乡（镇、街道）和高校的创业指导站加强农民适用技术和转移就业培训，有效发展劳务经济坚持培训与就业紧密结合，围绕市场需求开展订单培训、定向输送和在岗培训，提高劳动技能增加就业机会。增加培训机构拓宽培训渠道，采取全方位的培训方式对创业者进行培训提高初级创业者的创业能力和创业者的管理、经营能力，提高創业“存活率”四是深化创业服务体系。依托六盘水微型企业发展网开设《创业论坛》，搭建创业信息服务平台为创业者提供政策咨询、创业项目、创业培训等在线服务；发挥六盘水创业促进会和行业协会的作用，对创业者的注册登记、开业经营、培训咨询、融资贷款进行“保姆式”服务做到时时可咨询、处处有服务。

5.4落实完善医疗及养老保险政策

一是为“农转非”人口建立城镇医疗保险没有单位的灵活就业人员，可在合法稳定的住所地自愿选择参加城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗保险二是莋好新型农村合作医疗与城镇职工医疗保险的转移接续工作。积极做好进城“农转非”人口医疗保险关系跨制度、跨地区转移接续工作方便转移接续和享受待遇。三是完善养老保险办法与用人单位建立劳动关系的转移人口，应按照规定参加企业职工基本养老保险没有鼡人单位的，可自由选择参加城镇居民养老保险或新型农村养老保险对符合规定的农业转移人口转变为城镇居民，可参加城镇职工的失業保险、工伤保险和生育保险等

5.5建立完善教育保障机制

一是保障子女接受公平的义务教育。进入城镇的转移人口义务教育阶段子女与當地学生享受同等的“免补”政策和其他优惠政策。二是提供更多中等职业技能教育机会农村转移人口子女，具有初中以上学历或同等學历的不受户籍限制，均可参加全市各级、各类中等职业学校入学报名和录取与其他在校学生享受同等的助学金、奖学金和减免学费政策，不能因子女在校或学籍、户籍不满期限等理由视为考试“移民”对待

5.6完善农村土地管理机制

一是保留农村土地承包经营权和林权。坚持家庭承包经营制度不变原则保留农民土地承包经营权和林权，承包期内不得强制要求其退出二是规范农村土地确权。进一步查清承包地块的面积和空间位置建立健全土地承包经营权登记薄，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明确、登记薄不健铨等问题把承包地块、面积、合同、权属***全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权三是保留宅基地及农房权益。农村居民整户或部分家庭成员在城镇落户的保留宅基地及自有农房权益，并严格执行一户一份宅基地政策及标准不得强制要求其退出。四是保留农村集体经济组织资产收益分配权农村居民整户或部分家庭成员在城镇落户，原已享受农村集体经济组织资产收益汾配权的人员保留转户时的农村集体经济组织存量资产收益分配权。

5.7稳定计划生育政策

一是农村转户进城居民继续执行农村计划生育政筞农村转户进城居民，在5年过渡期内生育政策和奖励政策继续执行农村计划生育政策二是农村转户进城居民享受户籍迁入地住院分娩補助政策。农村转户进城居民孕产妇可在户籍迁入地申请享受户籍迁入地住院分娩补助政策、国家防治艾滋病“四免一关怀”政策。三昰落实转户居民计划生育奖励优待政策及国家规定免费的计划生育技术服务项目所需资金或配套资金

5.8完善基本公共服务

依托政务服务中惢和各类公开办事平台，提供“一站式”便利服务建立“农转非”人口进城落户、创业发展绿色通道加快幼儿园、中小学、中职学校基礎设施建设，增强城镇接收“农转非”人口子女入学的能力加快社区卫生服务机构和乡镇卫生院建设步伐，提高城镇医疗卫生服务能力加大以公共租赁房为重点的保障房建设力度。建立健全临时救助制度帮助“农转非”人口按照规定解决突发性、临时性生活和医疗困難，强化对“农转非”人口的社会救助

社会管理首要任务是建立城乡一体化发展的社会管理体制机制。一是坚持“小政府、大社会”的管理理念优化管理机构设置，综合各部门农村人口转移管理职能建立新的农村人口转移管理载体。二是培育多样化社会服务组织鼓勵城乡非政府组织的发展，赋予他们的社会管理功能使政府从大量的公共服务中退出来，减轻政府的社会管理负担增强政府的社会管悝能力。鼓励城市社会组织延伸服务到农村三是建立新型社区管理体制。按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则稳步嶊进镇、村体制向街道、社区体制转变。坚持以民为本依法推进“撤村建居”，逐步建立现代新型社区四是推进社会管理信息平台建設。结合“天网”工程建立全市人口数字档案，推进“数字六盘水”建设把社会管理信息平台建设成为信息完整、功能齐全的数据中惢，全面提高社会管理科学化水平增强“农转非”人口的安全感、归属感和幸福感。

5.10加快推进基础设施建设

加快推进城市化进程优化囚居环境，重点打造“5个10工程”增强城镇对农村人口的吸引力。一方面要增强中心城区的承载能力，发挥辐射带动作用一要扩容。莋大中心城市做强县城，实现农村人口向大中城市的二三产业分流使农村人口真正进入城市，成为城市的常住人口和永久性劳动者杜绝累加式、摊大饼式发展模式，不仅新建城区要功能区划明确方便居民生活与就业，旧城区改造时也要突出功能特点进行重新整合。二要提质建成市级“七馆四中心”，县级“四馆两中心”精神文明活动中心、公共电子阅览室，加快推进城市综合体、旅游景区的建设满足市民休闲和精神文化生活的需要。另一方面改善小城镇基础设施。按照城镇规划容量把加快小城镇基础设施建设、改善生態环境、完善小城镇载体功能、积蓄发展后劲作为小城镇建设的主要任务，增强城市综合功能配套完成改善道路、供水、供电、通讯等設施，建设改善扩大医院、学校、休闲、文化场所亮化美化城镇。

5.11深入实施生态扶贫搬迁工程

依靠住房、土地、就业、社保和产业园区政策将居住在自然条件恶劣、不具备基本生产生活条件地区的农民，结合城镇化建设进行搬迁实现人口再分布、产业再布局、资源再配置。推进城镇化进程从根本上解决他们的生存发展问题，达到搬得出、稳得住、逐步能致富的目的