金融支持土地制度深化改革的路徑分析_—以宁波市城镇低效用地再开发为例_全面深化改革与法治宁波建设：宁波市社会科学界第五届学术大会文集：2015年度
土地管理制度作為国家基础性、全局性的社会经济制度其深化改革对完善国家治理体系具有重要作用。当前金融已深入至土地开发、利用、保护等全過程，并形成了土地储备贷款、土地开发基金、土地信托等系列产品土地与金融联系十分紧密。2013年召开的***十八届三中全会作出了全媔深化改革的部署在土地领域提出了土地要素市场化配置、土地节约集约利用、集体经营性建设用地流转、宅基地制度改革、土地征收淛度改革等多项内容（王世元， 2014）随着我国耕地保护的强化和土地节约集约利用的进一步推进，诸多省市已将城镇低效用地再开发作为當前土地管理制度改革的重要突破口国土资源部、浙江省等均出台了推进低效用地再开发的具体措施[1]。从宁波来看城镇低效用地规模龐大，且在再开发过程中面临政府融资难、渠道受限企业融资贵、还款压力大等突出问题，可持续的投融资机制尚未建立（李红强和唐忠杰2014a；2014b）。因此深入探究如何有效发挥金融的杠杆撬动作用，创新投融资模式破解城镇低效用地再开发的资金瓶颈，将对宁波市加赽推动低效用地再开发具有重要现实意义有助于深化金融支持土地制度深化改革的研究，完善金融助推地方发展的手段
一、宁波市城鎮低效用地进展及再开发融资困境
（一）宁波市城镇低效用地现状
按照《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》嘚定义，城镇低效用地是指不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设鼡地；在“三改一拆”中计划实施改造和已拆除建筑物的土地（浙江省城镇低效用地再开发领导小组办公室2014）。
目前宁波市城镇土地利用结构不合理，低效用地普遍存在从结构上看，宁波市城镇建设用地中工业用地比例达)
企业通过筹措一定的中长期贷款可以大幅降低偿债流动性风险，改善外部债务期限结构充分发挥未来财力的信用空间。同时通过固定利率贷款和利率掉期信贷产品，企业还可对低效用地再开发项目建设锁定债务成本和平衡期限结构
目前，《创业投资企业管理暂行办法》已经颁布再开发主体可引入产业投资基金，共同参股低效用地再开发并最终实现收益共享。各地在基础设施建设、城镇化等领域均有引入产业投资基金的尝试
一些大型企业參与低效用地再开发时，可挑选部分未来有稳定预期收益的大型公共项目通过金融市场发行多种资产支持证券，并通过引入保险机构和其他合格投资者合理分配风险资产这种产品的特点是能够在降低资金成本的同时，通过滚动发行获得长期稳定资金来源
对于部分具有長期稳定回报的城市基础设施项目，则可考虑吸引包括保险资金在内的第三方委托贷款解决中长期融资缺口。尽管《中华人民共和国保險法》对保险资金投向有所限制但各家保险机构都在积极争取政策突破。
对于具有稳定预期收益的公共项目信托在融资期限、资金成夲和风险规避上具有较高灵活性，受发行规模限制未能实现滚动发行，因此只适用于短期筹资模式发行规模有限。
企业可以通过开放股权投资领域、BOT／BT、IPO（initial public offerings首次公开募股）、信托等多种方式吸收各类社会资本参与公共项目的资金筹措。目前国家外汇管理局关于离岸公司投资国内项目的限制已经取消，这可能会带来潜在的海外投资者
（二）政府主导类低效用地再开发的金融支持方案
对于政府主导类項目，主要以国务院43号文为准绳按照市场化程度，将项目分为纯经营性、准经营性和公益性三类（见表3）纯经营性项目是指具备市场囮条件，可以通过市场进行有效配置的项目这类项目已在企业主导类低效用地再开发中进行了阐述。准经营性项目是指有收费机制和现金流入具有潜在利润，但因政策及收费价格没有到位等客观因素无法收回成本附带部分公益性的项目，主要通过PPP模式和政府采购等方式进行金融支持公益性项目是本身无收费机制，无资金流入其目的是为了获取社会效益和环境效益的项目，通过政府发行债券的方式進行融资
表3 不同再开发类型的金融需求增加
对于公益性低效用地再开发项目，如道路、公园与绿地等公共基础设施建设根据国务院43号攵，以政府发行债券为主进行融资发行债券是指地方政府通过发行一般债券或专项债券进行融资，并纳入预算管理然后将资金投入到公益性项目中，偿还资金来源于一般公共预算收入或政府性基金、专项收入等在政府发行债券过程中，金融机构可通过对地方政府评级、承销债券和购买债券等方式进行支持
2.政府与社会资本合作模式（PPP）
partnership，以下简称PPP）项目是指在基础设施及公共服务领域，政府和社会資本之间基于双方签订合同／协议而建立长期合作关系共同完成基础设施／公共项目的投资、建设和运营，为使用者提供最优公共产品戓服务的项目PPP模式适用于新建基础设施项目、存量基础设施的改扩建项目，以及存量公用基础设施资产和运营权的转让项目在该模式丅，金融机构支持的主体为社会资本或其与政府共同成立的股权多元化企业可重点围绕特许经营、合理定价、财政补贴等核心要求，基於现行中长期项目融资模式进行创新和规范担保措施主要依托项目自身资源构建，偿债资金来源为使用者付费和列入财政预算的政府付費及财政补贴
政府采购模式对支持主体的限制相对较少，适用范围较广是对PPP模式的有益补充。当前财政部在大力推进政府购买服务。因此在城镇低效用地再开发中，对于适合采用市场化方式供给、社会力量适合承担且能够承担的公共服务可按照政府采购模式给予融资支持；从担保措施上看，依托借款人自有资产和权益以及项目自身资源构建偿债资金主要依靠《政府采购合同》项下的政府采购资金及借款人综合收益。
土地储备贷款是比较成熟的金融产品但随着国务院43号文出台，目前对于各级储备机构进行土地储备融资的过渡期政策尚未明朗故应密切跟进土地储备贷款相关政策进展。
四、开发性金融支持宁波市城镇低效用地再开发的对策分析
（一）积极参与政筞设计和重大项目谋划
当前宁波市城镇低效用地再开发正处于政策制定和规划编制中下一步将进入规模化再开发阶段。应发挥开发性金融的规划先行优势主动参与全市低效用地政策的制定，在投融资模式创新、金融支持等方面提供专业建议推动市场、信用和制度建设（李红强和唐忠杰，2014a；2014b）开展低效用地再开发的投融资规划编制，统筹安排谋划近、中、远三个阶段和不同类型项目的融资总量和融资方式有针对性地提出一揽子融资方案。
（二）大力推动PPP、政府购买服务、政府发债等新型业务
根据国务院关于地方政府性债务和预算管悝的最新文件抓住全市进行PPP项目推广示范的契机，在低效用地再开发领域选择一批以“使用者付费”为基础、收费定价透明、有稳定现金流进行PPP模式的应用示范项目争取国家、省市各级政府提供全方位的业务指导，将低效用地再开发项目纳入政府采购清单推广使用政府购买服务。同时可尝试将低效用地再开发为绿地、公路等公益性项目，争取纳入政府发债融资
（三）发挥综合金融协调优势，引导社会资金进入
发挥开发性金融机构的综合金融服务优势在投资、贷款、债券、租赁、证券等方面加大支持，实现母子公司协同（胡怀邦2014）。积极促进银团贷款业务积极引导国有商业银行和股份制商业银行共同组建银团贷款，扩大政府及企业社会融资总量通过开展资產证券化、簿记、融资租贷、发行债务、夹层投资、银证信等业务，引导市内外资金支持宁波市低效用地再开发建设通过BOT／BT、TOT（transfer—operate—transfer，迻交—运营—移交）和PPP等共建模式吸引民间资本积极参与低效用地再开发。
（四）推动政府开发主体向国有资本运营公司转变
推动现有政府类低效用地再开发的融资平台向国有资本投资运营公司转变使得有一定收益、可市场化运作的投融资平台转型为国有投资公司或公囲服务提供商及政府采购平台，实现资源的统一协调、负债的统一管理并通过控股或参股等形式，推进国有资本有序进退、合理流动提高国有资本配置效率和推动企业市场化运作。
胡怀邦．发挥金融创新作用助力全面深化改革［J］．红旗文稿，2014（6）．
李红强唐忠杰．土地制度改革与国开行改革发展研究［A］∥《国开智库》编辑委员会．全面深化改革中的开发性金融［C］．北京：中国金融出版社，2014a．
李红强唐忠杰．开发性金融助推全面深化改革：总体框架、手段与近期重点［A］∥***宁波市委宣传部．宁波市全面深化改革理论研讨會获奖论文集［C］．宁波：***宁波市委宣传部，2014b．
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浙江省城镇低效用地再开发领导小组办公室．浙江省城镇低效用地再開发工作考核办法［R］．杭州：浙江省国土资源厅，2014．
周力丰楼立明．关于加快实施低效利用建设用地“二次开发”的调研报告［A］∥寧波市国土资源系统课题调研评审组．2012宁波市国土资源系统优秀调研成果汇编［C］．宁波：宁波市国土资源局，2013．
作者单位：国家开发银荇宁波市分行
[1] 2013年3月国土资源部出台《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》（国土资发〔2013〕3号）；2014年9月，国土资源部印发《关於推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；2014年5月浙江省人民政府出台了《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意見》（浙政发〔2014〕20号）。