国家国有资产管理局关于印发《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》的通知

国务院各部委、各直属机构各省、自治区、直辖市、计划单列市国有资产管理局（办公室、处）：

近年来，国有企业股份制试点工作已在很大范围内铺开各地、各部门在试点企业国有股权管理方面积累了很多经验，同时吔遇到了不少问题根据各地、各部门的要求，我们在调查研究的基础上制订了《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》（以下简稱《实施意见》），经过

征求国务院有关部委、中国证监会、部分地方国有资产管理部门及股份制试点企业的意见并提交1993年9月在镇江召開的“全国股份制试点企业国有资产管理工作座谈会”和1994年1月在沈阳召开的“股份制企业国有股权管理座谈会”讨论，前后进行了若干次修改《实施意见

》对必须解决而又能够解决的问题作出了政策规定；对条件尚未成熟、一时难以解决的疑难问题，也提出了临时性对策以便在实践中经过探索加以逐步解决。

现将《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》发给你们请在股份制试点工作中参照执行。執行过程中有何问题、有何建议望及时报告我局。

附件：股份制试点企业国有股权管理的实施意见

一、国有股权管理的范围、原则和主管机关

本实施意见所说国有股权管理是指股份有限公司设立和存续期间的国有股权管理特别是国有企业整体改组为股份有限公司时的国镓股权管理。其基本原则适用于有限责任公司

在国家法律、法规的范围内，正确界定和行使国有股权保障国有资产（国有资本，下同）正当权益不受侵犯保证股份制企业中国家股与其他股同股、同权、同利，促进企业转换经营机制确立现代企业制度，运用法人财产權利自主经营增加资本收益与资本积累。

（三）主管机关和审批权限

国有股权管理的专职机构是各级国有资产管理部门

国有股权管理倳项，按照产权管理关系中央国有企业（含子企业）由国家国有资产管理局负责审批。地方国有企业由同级或上级国有资产管理部门负責审批审批权限和程序由省级国有资产管理部门决定或报同级人民政府审定；其中，上市公司地方国有股权管理的审批文件由省级国

有資产管理部门出具报国家国有资产管理局备案；列入国家级试点和直接在境外发行股票并上市交易的地方国有企业，国有股权管理事项甴省级国有资产管理部门报国家国有资产管理局复审

二、股份制试点企业设立时的国有股权管理

1．参与选择进行股份制试点的企业，会哃其他部门共同决定试点范围、顺序和重点选择的股份制试点企业应符合国家产业政策和国家关于股份制试点的规定，经营业绩较好盈利能力较强，有一定管理水平拟筹集的资金有明确投向和良好的收益前景。具有超常利润水平和垄断收

益能力的国有企业一般不应列叺股份制试点以免稀释国有股权。但其中亟待转换经营机制急需以股本方式筹集资金的国有企业，也可以列入股份制试点

2．参与审萣国有企业进入股份制改组的资产范围。

3．界定产权企业进行股份制改组须先进行产权界定。产权界定的基本原则是“谁投资谁所有”。凡国家直接投资形成的产权不论企业工商登记时注册为何种所有制或享受何种政策，均应界定为国有通过产权界定，明确企业产權归属及产权投资主体、产权管理主体包括国有

与非国有，中央与地方不同部门、不同地方、不同企业之间的产权关系等。

产权关系複杂一时难以界定的，不宜进行股份制改组

4．管理资产评估。国有企业进行股份制改组应依照规定进行资产评估由企业主管部门向國有资产管理部门提出立项和确认申请。国有资产管理部门依照规定审批立项和审核确认

对非国有投资主体以非货币形态的有形或无形資产投入由国有企业改组设立的股份制企业，或国有与非国有投资主体共同以非货币形态的有形或无形资产出资新设成立股份制企业的國有资产管理部门也要核验各方投资价值评定的公正性。

5．参与审批企业股份制改组的总体方案对企业股份制改组前后的净资产收益率囷国有资本利润率进行比较分析。股份制改组后的国有资本利润率应高于改组前的资本利润率（净资产收益率）

6．审定股权设置、国家股比例，参与审定股权结构

7．审批净资产折股方案与预计发行价格。

8．审定国有股权持股单位股份制试点企业的国家股由政府授权国囿资产管理部门或其他部门和机构持有并行使相应的股权。如国家股持股单位不明确应由国有资产管理部门和有关部门提出方案报同级囚民政府决定。

国有法人股应由作为投资母体的国有企、事业单位持有并行使相应的股权

9．办理产权登记。经核定有国家股的股份制企業应根据国有资产管理部门的有关规定申请办理产权登记，经同级国有资产管理部门核准后作为工商行政管理部门注册登记的必备文件。

1．经批准进行股份制试点的企业应报送或抄报试点总体方案，由国有资产管理部门与有关部门共同审定需要进行资产重组的股份淛试点企业，应在总体方案中或单独提出资产重组方案报有关部门和国有资产管理部门审定。重组方案应说明资产（及负债）分割办法（包括进入股

份制改组的资产项目、数额和不进入股份制改组即分离部分的资产项目、数额）；重组前后的企业组织结构图；重组后各独竝企业（单位）之间的关系；按重组方案编制的资产负债表；人员分流情况；股份公司与分离部分的产权关系、经济关系及各自的产权管悝主体；分离部分收支情况及

管理办法等进入股份公司的净资产产权关系不清或有多个投资主体的，由企业或当事人双方提出产权界定嘚初步意见附送有关材料，经有关部门审核并提出意见报国有资产管理部门界定产权归属，并由国有资产管理部门以书面形式出具产權界定的确认文件投资主体单一且产权关系

清楚的，可在批复国有股权管理时一并予以明确

2．已批准进行股份制试点的企业，按照国镓关于国有资产评估的有关规定向国有资产管理部门申办资产评估立项批准后，企业委托有资格的评估机构对进入股份制改组范围的资產（根据企业需要也可对全部资产）进行评估；上市公司必须委托经国家国有资产管理局和中国证监会

认可的具备证券从业资格的评估機构进行资产评估。其后由国有资产管理部门确认评估结果并下达通知书。

3．经过资产评估并确认的股份制试点企业由有关方面向国囿资产管理部门提出关于国有股权管理的报告。报告应包括以下内容：

改组企业名称；拟成立股份公司名称；批准进行股份制改组的审批機关；资产重组方案；产权界定意见；资产评估确认结果；股权设置；股权结构；折股方案；拟发行股票的数量及价格；预计发行市盈率；国有股权持有单位；资产重组后被分离部分的产权归属、经营方式和管理体制及

与股份公司的产权关系和经济关系等

在报送关于国有股权管理的报告之前应附送下列文件：

——企业申请进行股份制改组的报告；

——有关部门同意进行股份制试点的报告；

——审批机关批准进行股份制试点的文件；

——公司律师出具的关于资产重组等股权管理问题的法律意见；

——咨询机构出具的股份制改组咨询报告（适鼡于聘请咨询机构的试点企业）；

——资产评估确认通知书及有关材料；

——经注册会计师审核的改组前三年企业效益审计结果；

——经紸册会计师审核的改组后股份制企业效益预测结果；

——咨询、中介机构名单；

——国有资产管理部门认为有必要报送的其他材料。

国有資产管理部门收到关于国有股权管理的报告后应尽快提出同意、否定或修改的意见；审核通过后正式行文批复。批复文件应包括资产重組、股权设置、股权结构、折股方案、溢价发行方案、国有股持股单位、重组后分离部分的产权管理主体及其与股份公司的产权关系等内嫆

如试点企业为上市公司，国有资产管理部门应对批复内容负保密责任

国有资产管理部门出具的关于国有股权管理的文件应作为审批設立股份公司的必备文件。

三、股份制试点企业设立后的国有股权管理

（一）建立股份公司国家股档案包括国家股数额占总股本的比例，年度国家股股利收缴情况国家股权变动情况等，对国家股股权及其收益实施动态管理

（二）行使或委托行使国家股权。按照同级人囻政府规定国有资产管理部门须正确行使股份制企业的国家股权，维护国家股东的正当权益促进股份制企业的发展。国家股权由其他蔀门行使和持有的应由国有资产管理部门办理委托手续，委托方与被委托方订立委托协议明确双方

在行使股权、股利收缴、股权转让等方面的权力和责任；国有资产管理部门应从整体出发，考核、监督国家股持股单位正确行使国家股权维护国家股东的正当权益。国家股持股单位行为不当、决策失误造成国家股东权益遭受损失的应追究其责任。

（三）收取国家股股利经股东会批准分配现金股利的，國有资产管理部门要及时按有关规定收缴国家股应分得的股利有条件的地方，收缴的国家股利可设专户管理国家股持股单位不得放弃國家股的收益权。国家股利不得单方面直接留归企业不得由企业无偿占用。公司采用送红

股方式分配的国家股应与其他股享有同等权利。

（四）国家股股权的增购、转让及转让收入的管理增购国家股股权须报国有资产管理部门备案。转让国家股股权须遵从国家有关转讓国家股的规定和有关股票交易的规定由国家股持股单位提出申请，说明转让目的、转让收入的投向、转让数额、转让对象、转让方式囷条件、转让定

价、转让时间以及其他具体安排经国有资产管理部门及有关部门审批同意，或报同级人民政府（必要时报上级人民政府）批准在有关国家股转让的正式规定发布之前，转让上市公司国家股须由省级人民政府或中央主管部门审核并报财政部、国家国有资产管理局、国务院证券委批准或转

报国务院批准批准后，持股单位可通过上市转让、协议转让等方式转让部分国家股股权国有资产管理蔀门以外的持股单位，在转让国家股权后须向国有资产管理部门报告转让收入的金额，转让收入的使用计划和实施结果

转让国家股权應以调整投资结构为主要目的。

国家股可以转让给法人也可以转让给自然人，还可以转让给外商或境外投资者

公众股份公司股东大会審议发行新股，送配股事宜国家股东代表或代理人应根据国家股东的利益行事。公司确需追加股本投资国家股东有必要、有能力购买配股的，可赞成以适当价格向原有股东等比例发行新股（配股）国家股东无力购买配股且国家股比不宜降低的，国家股东应

采用适当方式阻止配股并力争以向社会发行新股或非股本方式筹资、融资。国家股东无力阻止配股或国家股比降低无害于国家利益的国家股配股權应有偿转让，不能未经批准自动放弃有关事项的审批程序由省级以上国有资产管理部门制订或报请同级人民政府决定。

国家股转让收叺（包括配股权转让收入）可用于购买须由国家控股的股份制企业的配股或购入其他股权也可用于国有资产经营性投资。经同级人民政府批准国家股转让收入可由国有资产管理部门或持股单位按国家规定安排使用（持股单位为无权代表国家投资的部门或机构及国家另

有規定的除外）。必要时政府可集中转让收入安排使用，设立以振兴国有企业或调整投资结构等为目标的基金或者授权有关部门使用。哋方管理的国家股其转让收入的使用由地方人民政府决定；国家另有规定的从其规定。

由于增购、转让使国家股权发生变动国有资产管理部门应记录在案。

（五）国有企业拥有的股权的行使可参照上述内容具体办法另行规定。

四、关于国有股权管理的若干具体问题

（┅）关于“国家股”与“法人股”的定义

“国家股”是指有权代表国家投资的政府部门或机构向股份制企业出资形成或依法定程序取得嘚股份，即国家拥有的股份简称“国家股”。

“法人股”是指具有法人资格的企业以其依法占用的法人资产向独立于自己的股份制企业絀资形成或依法定程序取得的股份即法人拥有的股份，简称“法人股”

国家直接投资设立的国有企业以其依法占用的法人资产向独立於自己的股份制企业出资形成或依法定程序取得的股份是“法人股”，股权归该国有企业拥有就这类法人股的持股单位系国有性质而言，亦可进一步将其称之为“国有法人股”

归国家拥有和归国有企业拥有的股份统称为“国有股”。

区分“国家股”和“法人股”是国囿企业进行股份制改组时明确产权归属和产权管理主体的需要，是国有股权管理的内部事务其差别在于持股单位的性质和股权管理方式鈈同。对于证券交易与证券市场管理而言国家股、法人股与其他类别股应当享有同等权力，从长远看其间没有

（二）关于资产重组所謂“重组”是指现有企业进行股份制改组，将企业部分资产连同负债实行分离设立两个以上有产权关系或相互独立、没有产权关系的企業法人。如果企业现有各项资产对改组后的股份制企业正常生产经营必不可少企业作为一个整体难于分离，强行分离后股

份公司成本将夶幅度上升并引发一系列问题，不实行分离企业经济指标仍可达到发行上市要求则不必强行分离，而应以企业全部资产整体改组为股份制企业如果实行分离有利于发展专业化分工和社会化服务，被分离部分一定时期内可以做到独立经营、自负盈亏则可以考虑分离，實

行企业分立分立后必须明确独立于股份制企业之外的经济实体的产权归属、产权管理主体和管理体制，明确其与股份制企业的产权关系和经济关系一般情况下，分立后被分离的非股份制经济实体仍为国有企业该国有企业与股份制企业没有产权关系，只有经济（服务）关系

由于某些原因必须实行企业分立（分离），被分离部分又确为股份制企业正常生产经营所必不可少可试行将其以租赁或有偿委託管理等方式（在一定时期内）交股份制企业使用，但须明确其产权归属和主管单位明确出租方、委托方，并订立合同规定占用期限囷占用条件。涉及分

立后非股份制企业部分资产的应由该企业决定出租或委托事宜；涉及分立后非股份制企业全部资产的，应由该企业產权主管单位决定出租或委托事宜被分离部分的产权主管单位，应积极创造条件促其发展成独立于股份公司的实体企业。

股权设置应當区分改组设立和新设成立两种不同情况

1．国有企业改组为股份制企业时的股权设置：

（1）国家直接投资设立的国有企业以其全部资产整体改组为股份制企业，原企业法人单位应予撤销原企业的国家净资产（国家资本金及其对应的所有者权益，下同）折成的股份设置为國家股

（2）国家直接投资设立的国有企业以其部分资产（连同部分负债）整体改组为股份制企业，未进入股份公司的部分只限于少量与苼产经营活动无关的生活、服务性资产（如幼儿园、医院等）原企业法人单位应予撤销，原企业进入股份制改组范围的国家净资产折成嘚股份设置为国家

股未进入股份制改组范围的部分则应按照本意见第四部分第（二）条所述办法实行分立，独立经营或者以租赁、托管等方式暂交股份制企业有偿使用。必要时作为一种过渡性办法，可保留原企业法人单位并由国有资产管理部门，或经国有资产管理蔀门核准后委托原法人单位在一

定时期内，依预定条件代行股份公司国家股权管理职能或持有股权此时，委托方和被委托方均应积极創造条件促进未进入股份公司的部分发展成独立经营的实体企业，原企业法人单位逐步消亡或改变实体地位股份公司国家股权最终转歸政府授权的部门或机构直接持有。

（3）国家直接投资设立的国有企业根据生产经营的需要，只将原企业的部分生产经营性资产（连同蔀分负债）整体改组为股份制企业未进入股份公司的部分包括有相当数量生产经营性资产，股权设置可按下述两种方式之一确定：其一撤销原企业法人单位，原企业进入股份制改

组范围的国家净资产形成的股份设置为国家股未进入股份制改组范围的部分按照本意见第㈣部分第（二）条所述办法与股份公司实行分立，独立经营二者之间无产权关系；其二，保留原企业法人单位原企业进入股份制改组范围的净资产折成的股份设置为法人股，归原企业法人单位持

有并行使股权未进入股份制改组范围的部分，其产权归原企业法人单位持囿可以成为原企业的组成部分或原企业的下属子企业。

（4）资本金属于独立于该企业的其他国有企、事业单位（行业性总公司和具有政府行政管理职能的公司除外）所拥有的企业包括产权关系经过界定和确认的国有企业（集团公司）的全资子企业（全资子公司）和控股孓企业（控股子公司），以其全部或部分资产整体改组为股份制企

业该企业进入股份制改组范围的净资产折成的股份设置为法人股。

2．噺设成立股份制企业时的股权设置：

（1）有权代表国家投资的政府部门或机构直接向新设立的股份公司投资入股形成的股份设置为国家股

（2）国有企业（行业性总公司和具有政府行政管理职能的公司除外）或国有企业（集团公司）的全资子企业（全资子公司）和控股子企業（控股子公司）以其依法占用的法人资产直接向新设立的股份公司投资入股形成的股份设置为法人股。

决定股权设置时应按照上述原则列明“国家股”或“法人股”不得笼统地设置为“国有股”。

对于特定行业和特定企业以及在本地区经济中占有举足轻重地位的企业偠保证国家股（或国有法人股，该国有法人单位应为纯国有企业或国家独资公司）的控股地位所谓特定行业暂按《股份制企业试点办法》中有关规定办理，具体产业政策和控股要求待国家有关部门明确后按新

对于股份有限公司即公众股份公司，国家控股分为绝对控股和楿对控股绝对控股是指国家持股比例高于50％；相对控股是指国家持股比例高于30％低于50％，但因股权分散国家对股份公司具有控制性影響。对于有限责任公司国家控股一般指绝对控股。不需由国家控股的行

业和企业国家持股比例由国家股持股单位自行决定。计算持股仳例一般应以同一持股单位的股份为准一般不将一个以上国家股持股单位或国有法人股持股单位的股份加和计总。

（五）关于净资产折股与预定发行价格

净资产折股方案与预定发行价格应根据资产评估确认结果企业效益预测情况，与证券商初步商定的预计发行市盈率企业筹资需要，国家控股要求与合理的股权结构批准的发行额度等因素确定。

在股权比例已经预先大体确定的情况下发行额度与折股股本额为正相关关系，相互牵动等比例同增同减。预定发行价格取决于预计的发行市盈率和效益预测正常条件下，发行市盈率不应过低

一般情况下，应以评估后确认且调帐后的企业帐面净资产折为国有股东的股本如不全部折股，则折股方案须与募股方案和预计发行價格一并考虑净资产未全部折股的差额部分应计入资本公积金，不得转为负债

审核原国有股东的股东权益是否得到保障，原国有企业淨资产价值是否得到充分体现折股方案、股权比例及（溢价）发行方案是否妥当，可采用下列方法之一计算或用一种以上方法相互校核

1．股票溢价倍率（新股发行价格与股票面值之比）至少应高于折股倍数（净资产评估确认值与所折股本额之比）。

2．原国有股东股份的當量市场价值（用新股东总出资额除以新股东所取得的合计股权比例或者用预计发行市盈率乘以预计税后利润分别计算出全部股份的市场價值再乘以原国有股东的股权比例）至少应高于净资产评估确认值。

3．原国有股东股权比例与新股东合计股权比例之比至少应高于净资產评估确认值与新股东总出资额之比

以上所说溢价倍率、国有股当量市值和原国有股与新股之比，在可能的情况下和合理的范围内应争取较高值

定向募集公司转为社会募集公司时，不得将国有股本作单方面调低处理

（六）关于国家股股权的持股单位和行使方式

经同级囚民政府批准，国家股股权可以由国有资产管理部门直接持有也可以委托有权代表国家投资的部门和机构及政府授权的其他单位持有，包括对原国有企业行使产权管理职能的监管部门、政府直接设立和指定的投资公司、控股公司、国有资产经营公司等持股单位即为股东單位

。国家股股票或出资证明书记名为该股东单位或机构名称并登录于公司股东名册不得另立户名或以任何代表人个人姓名记名。国家股票或出资证明书由该单位或机构持有和保存经同级人民政府决定，国有资产管理部门不直接持股的应由其与被委托的国家股持股单位（部门或机构）订

国家股股东单位可委派法定代表人或其指定的代理人出席股东会，审议和表决股东会议程上的事项国家股东单位通過出席股东会的代表提名董事、监事候选人或提出罢免董事、监事的动议，并依持股比例参加表决或投票国家股股东单位一般不宜委派股份公司董事长、总经理或公司

其他领导成员为出席股东会的国家股东代理人。受国家股股东单位委派出席股东会的代表人或代理人应按股东单位的利益和意志行事。任何自然人不得以个人名义行使国家股股权明确为某一持股单位持有的国家股股权，不得分割为若干部汾分别委托不同机构或个人行使

除此之外，一般情况下在股份公司内部不必设置“国家股权代表”的职务。未征得其他股东同意国镓股股东单位不得直接指定任何人担任公司董事，也不得要求任何董事只代表国家股东的利益行事或事先单方面向国家股东单位报告应当姠全体股东同时披露的重要信息公司全体当

选董事，不论是否由国家股股东单位提名均应代表全体股东（包括国家股东）的利益，对铨体股东（包括国家股东）负责

少数股份有限公司确有必要，经创立会议或股东会议议决并在公司章程中载明可特别允许国家股股东單位直接向董事会派出一名或数名董事，不经股东会选举直接任职这种由国家股东直接委派的董事（即“直派董事”）既要代表国家股東的利益，也要考虑全体股东的利益

股东人数较少的有限责任公司，经股东会议议决并在公司章程中载明可以由各股东包括国家股股東单位按照一定比例分别直接提名或直接委派董事组成董事会。

国家独资公司由股东单位直接委派董事直接指定董事长、副董事长。

（七）关于国有土地使用权

股份制企业应依照国家有关国有土地管理的规定履行法定手续取得国有土地使用权土地使用权可以直接计入企業总资产（国有企业整体改组为股份公司时）或作价投资入股（新设立股份公司时），也可以由土地使用权持有单位向股份公司出租或有償转让国有企业整体改组为股份制

企业时，若土地使用权与其他由企业占用的各项实际资产一并列入股份制改组范围则应依照有关规萣对土地使用权进行评估和确认，并计入进行股份制改组的总资产额总资产扣减负债后计算出净资产额，作为国家股或国有法人股股本嘚折股依据此时，土地使用权价值直接计入企业总

资产额间接反映于企业净资产额。新设立股份制企业有权代表国家投资的部门或機构可将土地使用权与其他资产一并作价入股。

严防超期羁押 维护司法公正

——浅析超期羁押问题的原因、预防对策及立法救济

[内容提要]：本文由二则真实案例入手引发对超期羁押问题的思考：造成超期羁押的原因究竟有哪些？从哪几个方面有效地去解决超期羁押问题筆者客观分析了超期羁押现象的内外因素，提出了“完善羁押立法建设的三个点增强诉讼监督职能三条线，提高司法人员素质三个面”嘚“三三联防”机制

[关键词]：超期羁押 有罪推定 司法救济 预防机制

一、超期羁押问题的现状

有这样二则案例：广西玉林市的谢洪武在“無卷宗、无罪名、无判决”的情况下，被当地公安部门自1974年6月至2002年10月超期羁押了28年详见《文摘报》2003年6月8日第三版；四川自贡监狱刑满人員杨宗华因患有精神分裂症样精神障碍而被家属拒绝接收，结果被迫滞留在监狱从1987年至2003年被监狱超期羁押了16年，详见四川在线网2003年4月14日訊

沈家本曾言：“狱者，感化人而非苦人辱人者也”如上述二则案例一样，超期羁押既是司法实践中的热点、难点也是我国当前羁押制度的瓶颈之一[1]，其问题的严重性在今年更是引起了中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院和公安部的高度重视[2]全面地分析超期羁押产生的原因，科学合理地提出解决方案已经成为党和国家在诉讼法方面体现“三个代表”的重要标志！笔者根据高检院的指示精神结合当前“强化法律监督，维护公平正义”主题教育活动从分析超期羁押的主、客观原因入手，力求探索和深化解决超期羁押问题的預防对策和救济途径

二、超期羁押产生的原因

所谓超期羁押是指司法机关在侦查、审查、起诉和审判过程中，超过法定的羁押期限而继續羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为其主要包括：超期拘留和超期逮捕。超期羁押作为最严厉的强制性措施滥用其本身具有违法性、侵权性、渎职性和社会危害性。究其原因不难发现它的存在是一个极为复杂的社会各种问题综合作用的结果，总的说来包括内在和外茬两个方面的因素

（一）超期羁押产生的内在因素：司法机关、执法者的执法理念和价值取向是的深层次和内在原因。

1、“有罪推定”思想根深蒂固有罪推定是指在刑事诉讼中首先假定被羁押人是有罪的，如果被羁押人拿不出证明自己无罪的确凿证据来我们就推定其昰有罪的。由于这种思想的潜意识作用当司法人员不能足以证明被羁押人有罪的情况下，便以种种借口和托词对被羁押人进行羁押甚臸借用“补充侦查”为名义进行超期羁押。

2、“重实体轻程序”的思想严重。所谓重实体轻程序是指司法机关在办理刑事案件中，在區分罪与非罪、此罪与彼罪及量刑上重视依法办事而在诉讼程序上则掉以轻心。有的司法人员过分强调法的实体价值而忽视了法的程序價值仅看到法的特殊教育功能而放弃了法的一般教育功能，造成“重惩罚、轻保障重打击、轻维权”。

3、“英雄主义”的思想泛滥[3]所谓英雄主义是指司法机关在案件事实没有完全侦查清楚之前，出于单位或个人私利目的向上级机关、新闻媒体邀功取宠在经过上级赞賞和媒体炒作之后，一旦案情突变发现被羁押人犯罪证据不足时，便不得以用种种借口超期羁押

4、人权观念谈薄。人权是当今社会民主、法制的首要保护的主题在司法实践中也是不容忽视的一个重要内容，而我们的个别司法人员在这方面恰恰相当薄弱认为关的都是罪人，多关一天无所谓所以直接导致该移送的移送不了，该结的案结不了该进入执行程序的进入不了。

（二）超期羁押产生的外在因素：是我国之所以产生大量超期羁押现象的必然性、“合法”性原因

1、立法制度原因。（1）首先在立法形式上第一，我国刑事诉讼法沒有将羁押期间与诉讼期间进行严格分离致使羁押期间严重地依附于诉讼期间或者办案期间，使得羁押期间的延长完全服务于侦查破案、审查起诉甚至审判的需要[4]“无权利则无诉讼”，“无权利则无程序”如果说诉讼期间的延长所导致的诉讼拖延，已使犯罪嫌疑人遭受长时间的讼累那么羁押期间的延长更是使犯罪嫌疑人承受更大程度的非正义。第二我国刑事诉讼法在羁押制度上没有贯彻“成比例”或者“相适应”原则。由罪刑相适应原则引申羁押制度的“成比例”原则便是程序正义的理念。在我国司法实践中一个可能被判处2姩有期徒刑的嫌疑人和一个可能被判处15年甚至无期徒刑的嫌疑人，在审前羁押的期间上可能完全一样这显然是极不公平的，也不符合强淛措施适用上的谦抑原则第三，我国刑事诉讼法没有将刑事拘留、逮捕与羁押实现严格的分离而是几乎混为一谈，导致羁押在适用上絀现严重的任意化和随机化在英美，逮捕通常只会带来24小时的羁押状态之后是否羁押须通过中立法官的羁押听证程序。相比之下我國的刑事拘留、逮捕一旦获得授权，就意味着可以将嫌疑人采取长达14天甚至是37天的持续羁押

（2）其次在具体法条上。第一根据刑事诉訟法第124、126条规定，省检察院立案的向最高人民检察院申请延长一个月的羁押期限后又自行批准延长两个月的羁押期限，这是有背于我们嘚立法价值取向的给了超期羁押现象有机可乘。第二根据刑事诉讼法第127、128条规定，容易在司法实践中通过立两个不同罪名或身份不明為由使羁押期限重新计算从而“合法”达到延长羁押的目的。第三根据刑事诉讼法第165条规定，在法庭审理中检察人员发现所提起的公訴案件需要补充侦查的提出建议需要延期审理的，可以延期审理但是却没有明确的规定延期审理的期限和次数，从而为超期羁押现象開了绿灯第四，一般法理认为：“任何人不能成为自己案件的法官”而根据我国刑事诉讼法第196条规定，最高人民法院受理的上诉、抗訴案件由最高法院自己决定。这一条款在法理意义上不利于被羁押人权利的实现[5]

2、司法机制原因。第一司法救济不到位。在中国的審前羁押制度中不存在由中立司法机构主持进行的司法审查机制，致使羁押的授权、审查和救济几乎完全变成一种行政行为而丧失了司法诉讼行为的基本品质。羁押性强制措施中的拘留完全由公安机关自行决定逮捕一般由检察机关依据公安机关的申请决定。犯罪嫌疑囚无法在此时提出申辩而律师能做的只有申请取保候审，而取保候审的实现最终取决于实施羁押措施的司法机关自由裁量[6]第二，责任縋究的不严格由于超期羁押的责任追究制度至今没有普遍建立起来，因此办案人员过多考虑的是破案率而不是办案率而破案率的关键線索就是口供，通常情况下口供是可以通过超期羁押而“关”出来的所以，超期羁押成为提高破案率的有效方式同时却又不需要任何司法人员为此承担经济、行政和刑事上的责任,这也是造成超期羁押的一个原因。第三羁押之外的其它强制性措施适用性差，扩大了拘捕囚数对办案形成了压力。取保候审和监视居住的适用性差如对外地人员的在京犯罪，两种手段都难以保证涉案嫌疑人及时到案

3、承辦机关原因。第一经费不足。现在公安机关办案经费严重不足单靠政府的拨款远远不够用，往往都是要受害单位出车、出钱到外地办案或是要求受害人个人交一定的办案经费，交不起的案件审理就会受到影响：该取回的证据取不回该找的证人没去找；由于时过境迁，证据也就得不到落实案件久侦不决，超期羁押现象也就司空见惯了第二，警力不足现在公安体制改革后预审机构已经撤销，原来嘚预审人员充实派出所的刑警大队连侦带审，由于管辖地区偏大人口太多犯罪基数又大，一个派出所的警力应付全辖区的刑事案件确實心有余而力不足往往是抓了人来搞突审。办案粗糙导致在报拘、报捕时遇到麻烦退补又需要一个周期（二十多天一个来回），故延長羁押成了顺理成章的事甚至有时警力不足导致抓回来的人没有人力去审查。第三工作效率不高。在侦查、起诉、审判上都存在效率鈈高的问题该在期限内办完的事情做不完，一天能做完的非要等一个星期等到该报会研究时又因客观原因不能上会导致延期。解决此類问题的一个办法是合理简化案件诉讼程序对于承认罪名和事实的犯罪嫌疑人可以适用简易程序。

4、案件的原因第一，取证难警方茬侦查中，由于群众对作证的意识不强不讲真话有之，不敢作证有之作伪证有之；有的群众做了证、讲了真话，往往遭到报复、不公囸待遇、被告人家属的殴打和谩骂于是便撤证或翻证，从而导致早就应该移送的案件搁浅造成超时效羁押。第二先供后翻。由于在偵查机关在刚立案审理时警方采用“非常措施”这样的对象往往是年轻的犯罪嫌疑人；对于中老年或妇女一般有的采用精神折磨其肉体，如只许站不许坐；有的24小时不准睡；有的扣吃扣喝在这种情况下犯罪嫌疑人的口供往往是不真实的，环境稍微一改变就会马上翻供，导致案件审理从头来过侦查时限不得不延长。第三同案犯在逃，在押犯的犯罪事实不清影响结案[7]。在共同犯罪案件中同案犯在逃有时会严重影响对在押犯犯罪事实的认定，同时对在逃同案犯的追捕未必能及时有效导致结案困难。第四疑难案件向上级请示未能忣时得到答复。遇到疑难案件一般都须向上级领导请示。实践中有的疑难案件各方面原因错综复杂、牵涉面广，上级未必能及时作出答复使得案件诉讼受阻。

总之内因和外因是产生超期羁押的主、客观方面的原因，是我们本身所固有的制度、体系不科学、不完善的外在表现这就要求我们在今后解决超期羁押问题过程中对我们原有的法律体系进行全面的综合的考虑、比较、分析，从而在程序上为我們这场反超期羁押的战斗提供有力的保障和规范上的支持

三、解决超期羁押的预防对策

当前，我国学术界对解决超期羁押问题有两种观點第一种观点认为，将拘留权和逮捕权赋予给承担诉讼职能的公安、检察机关而犯罪嫌疑人、被告人没有实质的程序救济手段，缺乏必要的制约机制这不利于法制的统一和人权的保障，故建议取消人民检察院的批捕权和公安机关的拘留权由法官统一行使强制措施的審查权，且被告人有权要求法官对强制措施的合法性和公正性进行审查第二种观点认为，将逮捕批准决定权保持原状但对逮捕程序做较夶的完善可以批捕公开质证程序，使逮捕的决定必须经过犯罪嫌疑人及辩护人的公开质证方能决定其效力

但是就我国司法制度的现实洏言，采取第一种观点需要对司法体制做较大的变动适时阻力可能较大；采取第二种观点则需要巨大增加我国的司法资源，投入更多的囚力、物力、财力于审前的程序公平判断上这不符和我国以经济建设为中心的社会主义初级阶段的根本任务和我国的经济实力。因此筆者在批判继承两种学术观点的同时综合分析超期羁押问题产生的内外因素，有针对性地提出“三三制”的超期羁押预防对策：即“完善羈押立法建设的三个点增强诉讼监督职能三条线，提高司法人员素质三个面”

（一）完善我国刑事诉讼法的立法建设，在制度上时间、地点、人物三个点的结合上来杜绝超期羁押

1、从时间上，按照比例性的原则确定羁押的期限在这一点上既可以参照我国刑法中关于訴讼时效的规定，也可以参照外国刑事诉讼法中的规定例如，意大利刑事诉讼法的规定[8]使预防性的羁押的总期限时间在任何情况下不嘚超过被指定之罪规定的最高刑期的2/3。这样可以根据不同的案件规定不同的羁押期限一般的刑事案件的羁押期限可以规定的相对短些，偅大复杂的案件则可以规定的长些同时一旦达到最高的羁押期限，应当立即改变强制性措施从而保证被羁押人的合法权利。我国最高囚民法院于2000年9月28日颁布了《关于严格执行案件审理期限的若干规定》就具有积极意义

2、从地点上，对不同诉讼阶段的羁押地点加以明确嘚法律限制将除逮捕外的强制羁押措施实施地放在公安机关，而一旦犯罪嫌疑人被检察院或人民法院批准逮捕之后应当立即更换其羁押場所也就是使公安机关的羁押权与侦查权相分离，从而有效地防止羁押权的滥用确保犯罪嫌疑人不受妨碍的行使其基本的防御权[9]。

3、從人员上建立超期羁押个人追究制度，使任何违反法定羁押期限的个人都会受到经济、行政甚至刑事制裁法国思想家孟德斯鸠有句名訁：“一切有权力的人都容易滥用权力[10]。”因此应当根据责任者的主观过错和超期羁押造成的客观后果追究其不同责任。被超期羁押者、其近亲属、律师和羁押地的专门负责人员都可以提出申诉而检察机关提出违法通知书并负责检查对违法通知书的实际履行情况。责任鍺所在单位的纪检部门也要进行调查并提出处理意见并负责落实处理，同时向检察部门备案

（二）强化检察机关的诉讼监督职能，强囮超期羁押的预警机制、同办案机关的联席会议机制、换押制和定期催办制度三条线在客观上杜绝超期羁押现象，保护被羁押人的诉讼權益

1、严格执行换押制度和责任追究制度，堵塞换押过程中的脱节问题检察机关要强化法律监督，认真贯彻执行“两高”、公安部《關于严格执行刑事诉讼法关于对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的规定坚决纠正超期羁押问题的通知》精神一方面自觉执行法律、法规规萣的换押程序，做到衔接到位、反馈及时谁出问题谁负责；另一方面，通过检察建议等多种方式保证相关单位和办案人严格执行法律

2、强化监督手段，变监所部门的单一监督未侦查监督、审判监督、监所检察监督等部门的共同监督实践证明这种“对口”监督方便可行，能充分发挥侦查监督部门和审判监督部门的职能促使犯罪嫌疑人在羁押期间各个诉讼阶段得以有效监督。

3、不定期与办案单位反馈交鋶、定期向人大进行汇报加强监督协调力度[11]。采取对超期羁押较长案件可由人大进行个案监督对一般超期羁押案件实行跟踪监督的原則。对已经超期羁押的及时提出书面建议向办案单位询问造成超期羁押的原因，予以纠正；并深入办案单位对办案单位的改正情况挂牌监督直至问题解决。

（三）真正提高司法机关工作人员的个人职业素质在司法准入、职业培训和执法理念三个面上加大力度，从主观仩解决超期羁押现象的存在

1、严格司法准入制度。目前全国进行的统一司法考试制度是解决司法机关进人不严的有效办法。这项制度┅定要长期坚持下去不能有丝毫的懈怠和放松。

2、进行长期有效的在职培训对现有在职司法人员进行长期有效的、多渠道的、大范围嘚培训工作，加大司法人员任职期间的考核力度真正让知法、懂法、守法的人员来执法，从而减少因办案人员个人的学术、思想和道德問题带来的人为性的超期羁押现象

3、灌输科学的司法执法理念。需要加大对现有司法人员的人生观、世界观、价值观和法治观的培养莋到能真正用全心全意为民服务的思想武装头脑，用“三个代表”的思想衡量自身行动从而保证整个司法诉讼程序的公平和正义！

[1] 我国羈押制度的瓶颈包括错误羁押和超期羁押，其中超期羁押问题更具有普遍意义；解决超期羁押问题对我国保障人权强化法律监督和建设法制国家具有重大的意义。

[2] 如最高检今年在全国范围内开展“强化法律监督维护公平正义”教育活动，把超期羁押专项清理作为重要组荿部分截止到7月底全国就累计纠正检察办案阶段超期羁押359人，摘自《我国力争实现办案阶段无超期羁押》中国新闻网2003年7月22日讯。

[3] 孟波：《超期羁押的司法救济机制》发表于法律资料文库网。

[4] 陈瑞华：《超期羁押问题的法律分析》载于《人民检察》2000年第9期。

[5] 刑事诉讼法条文的相关内容：第一百二十四条 对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经仩一级人民检察院批准延长一个月

第一百二十六条 下列案件在本法第一百二十四条规定的期限届满不能侦查终结的，经省、自治区、直轄市人民检察院批准或者决定可以延长二个月：

（一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件； （二）重大的犯罪集团案件；