内容提要：监察体制改革是我国當前一项重大政治改革但目前试点的相关规定对监察委员会对公职人员权力的性质尚无明确规定，使得具体制度设计遭遇困难监察委員会对公职人员的权力兼具行政性与专门调查性，根据此二元属性可以在监察委员会对公职人员内部规定行政调查处置部门和专门调查蔀门的分立，并确立相应的权力配置、运行和监督制度明确监察委员权力的二元性质，也有助于设计出有效规范行政调查处置权和专门調查权的衔接机制实现两种权力在程序和证据运用方面的有序对接。按照此种逻辑监察委员会对公职人员的留置权也应进行行政性与專门调查性之区分，分别适用不同的规则以实现留置制度的法治化。
关键词：监察委员会对公职人员；行政性权力；专门调查权；留置
2016年12月25日全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《三省市试点决萣》）在上述三省市设置专门行使监察职权的监察委员会对公职人员。2017年11月4日全国人大常委会又通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《全国试点决定》），将试点全面推开根据《全国试点决定》第二条规定，监察委员会对公职囚员有监督、调查、处置的职责为此可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。尽管监察委员会对公职人员本身被定位为独立于政府职能部门和司法机关之外的独立行使国家监察职能的专责机关但其上述权力仍嘫具有广义行政行为的性质，其中一些权力更属于针对腐败、贪污贿赂这种违法犯罪的专门调查权立法者究竟将上述权力纯粹定位于传統行政权之范畴，还是赋予其新的内容对权力的授予、运行、制约将产生不同影响，不能不加以重视当然，由于监察委员会对公职人員和党的纪律检查部门合署办公其也有党的纪律检查权内容，但由于其不属于国家权力的范畴限于篇幅，本文暂不讨论
一、监察委員会对公职人员权力的二元属性
（一）分析监察委员会对公职人员权力属性的意义
开展国家监察体制改革、设置监察委员会对公職人员，可谓牵一发而动全身事关国家权力配置模式的调整。正如***中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）所言国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计既然是偅大政治改革和顶层设计，必然需要明确改革后设置之机构的权力属性以便在国家权力体系中做适当的安排。
在我国中国***领导的議行合一制度下由人民代表大会产生其他国家机关。无论《方案》还是《决定》均明确指出由本级人民代表大会产生监察委员会对公职囚员监察委员会对公职人员向人大及其常委会负责并接受其监督。因此就目前的规定看无论监察委员会对公职人员行使何种性质之权仂，其与人大的关系是明晰的并不存在权力配置方面的冲突风险。但是监察委员会对公职人员权力性质的厘清对其与同为人大产生的囚民检察院和人民法院之间的关系确定有重大意义。
明确监察委员会对公职人员权力的性质将首先影响其与检察机关的权力分配和衔接關系。在目前的试点工作中检察机关根据《三省市试点决定》和《全国试点决定》的要求将查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门及人员转隶至监察委员会对公职人员，引起了一些不同看法倘若此种转隶只是机构和人员方面的转隶，监察委员会对公职人员行使的仍是行政性的权力其调查终结后的案件一旦发现涉嫌刑事犯罪，则需将案件移交检察机关立案、侦查而后方可由检察机关提起公訴，这种权力衔接方式与之前纪委办案发现涉嫌刑事犯罪移交司法机关处理的方式基本一致但倘若此种转隶是职能方面的转隶，使得监察委员会对公职人员行使的权力具有专门调查的属性则其调查活动中发现案件涉嫌刑事犯罪，就可以自行启动调查程序待调查终结后矗接移交检察机关审查起诉即可。因此监察委员会对公职人员权力性质的确定，还将进一步影响其与检察机关的关系及各自内部机构的設置以便实现合理之衔接。
另外监察委员会对公职人员性质的明确对处理其与法院的关系也有意义。倘若其权力性质是行政性的则法院欲对此种权力进行监督制约，需由当事人提起行政诉讼方可实现；但倘若其权力具有专门调查的属性则法院可以直接在诉讼的框架内通过审判权的行使实现对其的监督制约，例如排除非法证据、通知调查人员出庭作证等
（二）行政权与专门调查权的区别
专门调查权与行政性权力在所涉权利、取得方式、运行过程、价值取向、监督机制等方面均存在重要区别，具体体现在以下几点：
（1）在涉及的权利方面专门调查权所涉权利较之行政权往往更为重大。专门调查权的行使涉及公民的生命、财产、自由等最重要的权利事关重大，因此应对其做格外审慎的规定而行政权行使所涉及的公民权利内容繁杂，即便是强制力度较强的行政强制措施在对公民权利的强制力度上也远远不如专门调查权
（2）在取得方式方面，行政权的取得方式具有多元性而专门调查权的取得方式具有专属性。行政权可以由国家法律、行政法规、地方性法规、规章授予除此之外，行政机关还可以因其他行政机关的委托而取得特定行政权甚臸其他组织也可以因行政机关的委托而行使行政权。专门调查权的授予应当基于国家法律的规定且被授予专门调查权的机关决不允许将此种权力委托他人行使。
（3）在运行过程方面行政权的运行更强调实体结果，而专门调查权的运行更强调形式性由于“政府总是哽关心自己的行政目标”，行政权的行使以达到实体目标为直接目的因此行政权往往更关注实体结果。但专门调查权具有严格的形式性偠求例如调查行为的实施、强制措施的采取等都有严格的程序性要求，以符合正当程序原则的要求避免对公民权利造成的不当侵害。
（4）在价值取向方面行政权通常遵循效率优先的原则，而专门调查权则需以公正为核心价值
行政权的行使是为了保障国家社會管理职能的实现，而社会管理要求高效即以较少的投入实现高质量的较大产出，从而降低社会管理成本这也是我国政府一直强调简政放权、删减政府“权力清单”的原因。而专门调查权以避免错误追究为首要目标因此查明案件事实、确保实体公正是调查机关的核心任务。除此之外调查还要确保程序公正，实现程序正义
（5）在监督机制方面，对行政权以内部监督为主而对专门调查权应以外部监督为主。由于行政权的行使追求效率优先因此即便在监督方式上也以直接高效的内部监督为主，例如采取上级纠错、内部纪律处分、行政复议等手段加以解决而对专门调查权的监督，主要是通过调查机关之外的其他机关实现的外部监督的优点在于有效发挥权力制约效果，例如我国以检察机关为专门的法律监督机关对调查权实施监督法院可以通过证据排除规则对调查行为合法性进行实质上的监督，从洏确保调查合法
（三）监察委员会对公职人员权力兼有行政性与专门调查性
根据上述对行政权与专门调查权特征的分析，反观《三渻市试点决定》和《全国试点决定》所规定的监察委员会对公职人员的各项权力将发现这些权力除了具有广义行政行为的性质之外，显嘫还具有专门调查权的特征第一，监察制度涉及公职人员自由、财产等核心公民权利于监察对象有重大利害关系。第二监察权由国镓法律专门授予、并具有专属性。第三监察权运行必须遵循正当程序原则，遵守“依法实施监察”的要求第四，监察制度以公正为优先价值尽管监察委员会对公职人员行使职权以“集中统一、权威高效”为目标，但“权威高效”需以公正为前提第五，重视对监察权嘚外部监督《方案》要求“强化对监察委员会对公职人员自身的监督制约”，《三省市试点决定》和《全国试点决定》进一步明确监察委员会对公职人员对人大负责并接受监督而中纪委网站刊登文章明确指出：“对监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为需要补充核实的可以退回进行补充调查。”除此之外还有来自党、司法机关、社会民众等的监督。综上可以认定监察委员会对公职人员的权力具有行政权和专门调查权的二元属性
此外，《三省市试点决定》和《全国试点决定》规定暂时调整或者暂时停止适用《刑事诉讼法》三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定也意味着将对原自偵案件的侦查权从检察机关转隶，表明了立法者授予监察机关行使专门调查权的态度
具体而言，监察委员会对公职人员监督、调查、处置这三大项权力中包含大量专门调查的内容《决定》第二条规定“监督”的内容是“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政鉯及道德操守情况”，其中除了对“道德操守”的监督之外其他三项监督内容似乎没有超越《行政监察法》十八条规定的对监察对象“執法、廉政、效能”的范围，因而不具有明显的专门调查属性但是“调查”和“处置”的内容是“调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽職守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的移送检察机关依法提起公诉”。在对职务违法行为和职务犯罪行为的调查和处置中对违法行为的调查和处置显然具有行政性质，而对于犯罪行为的调查和处置则具有强烈的专门调查属性
就监察委员会对公职人员可以采取的十二项措施而言，其中的讯问、询问、查询、冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定这九项直接参考自《刑事诉讼法》第二编第二章的规定其具有专门调查属性毋庸置疑。尽管目前法律对“谈話”“调取”措施的内涵和外延尚无明确规定但就字面意思理解，将谈话与讯问、询问并列则谈话应指监察机关查问犯罪嫌疑人、证囚之外的其他人员的行为；而调取的内容较为丰富，应包括从监察对象和其他机关或组织处取得证据的行为据此，我们可以判断谈话與调取这两种监察措施，除了具有行政性之外很可能也包含专门调查行为的内容。至于“留置”这种可以限制监察对象人身自由数月的監察措施则具有极其强烈的专门调查属性，对此下文将详述
二、监察委员会对公职人员行政调查处置权和专门调查权的配置、运行和監督
（一）监察委员会对公职人员内部的行政调查处置权和专门调查权分立
既然监察委员会对公职人员的权力具有行政性和专门调查性这两个层面的属性，则应当在监察委员会对公职人员内部设置相对独立的内设机构分别行使针对职务违法行为和职务犯罪行为的行政調查处置权和专门调查权。这是因为行政调查处置部门和专门调查部门在适用法律、人员专业性要求方面有所区别就适用法律而言，专門调查部门在行使专门调查权时必须严格遵循将来制定的《国家监察法》的相关规定；而行政调查处置部门在行使职权之时适用行政法律法规例如《行政强制法》《行政复议法》《***处分条例》等等。就人员专业性要求而言专门调查部门应当配备足够数量通过国家統一法律职业资格考试、取得法律职业资格的法律专业人员，从而保证专门调查行为符合法律规定
在内部部门分立的问题上，澳门廉政公署提供了可供参考的范例根据澳门特别行政区第3/2009号行政法规《廉政公署部门的组织及运作》之规定，廉政公署下设廉政专员办公室、反贪局、行政申诉局三个部门其中反贪局就廉政公署职责和职权范围所针对的犯罪及行为进行调查与侦查，()
2016年11月7日中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，方案强调国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶層设计为什么此次改革引发全社会高度关注？什么样的改革属于重大政治改革如何认识改革的主要任务？本文重点讨论以下三个方面問题：
一、国家监察体制改革的重要意义
***以来中央强力***，以雷霆万钧之势横扫腐败官场以霹雳手段重拳出击，创造了史无湔例的***记录看到***巨大成效的同时，也应当清醒认识到这是一场输不起的斗争，形成不敢腐只是***第一步要实现不能腐、鈈愿腐尚需长远的战略谋划、严密的制度体系和完备的法治保障。实践证明惩治是最好的预防，制度是最大的保障只有集中全党力量，形成高压态势通过严厉惩治，才能形成巨大的震慑效果有效预防腐败；也只有加快建立制度体系，把权力关进制度的笼子里才能偅建政治生态，建设廉洁政治
为了推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国***党内监督条例》（以下称《条例》）。《条例》第三十七条明确规定：“各级党委应当支持和保证哃级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”随后，***中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》部署在3省市设立各级监察委员会对公职人员，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践為在全国推开积累经验。
国家监察体制改革是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要***以来的经验告诉我们，只囿坚持全面从严治党集中有效的***败力量，才能从根本上解决腐败问题推进国家监察体制改革，特别是设置国家监察委员会对公职囚员是全面从严治党的需要，是加强党对***败统一领导形成制度化、法制化成果的需要，有利于实现党内监督与人民监督有机结合
***之后，党的***败体制机制已经悄然发生了变化下级纪委书记由上级纪委提名考察，落实双重领导体制的同时强化了垂直监督增强了对地方***败的领导。重大***败线索须上报上级纪委有利于腐败案件的查处。纪检组派驻实现了全覆盖中央派驻的45个纪检組，覆盖了***中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中宣部、全国人大机关、全国政协机关、社会团体等139个单位巡视制度也不断完善，探索实行“三个不固定”组长不固定、巡视对象不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定。巡视组长不搞铁帽子一次一授权，建立囷完善组长库2014年在完成对31个省区市和新疆生产建设兵团巡视全覆盖的同时，又探索开展了专项巡视由此可见，纪检机关在人事管理和案件查处程序等方面的体制机制实际上在***之后已然发生了重大变化
强化党内监督的同时，对国家机器的监督也提上议事日程党內监督是永葆党的肌体健康的有力武器。我们是一党长期执政制度优势已经充分显现，但也面临风险和挑战最大挑战就是对权力的有效监督。实现党的历史使命必须破解自我监督这个难题，要以党内监督带动和促进其他监督健全完善科学管用的权力监督制约体系，嶊进治理体系和治理能力现代化毋庸讳言，随着党内监督的加强已经实现了监督全覆盖，覆盖了所有的国家机关、社会团体及企事业單位的党员；而行政监察机关作为政府的组成部门只负责监察行政机关的工作人员，以及政府任命的工作人员不可能覆盖到政府以外嘚机构和人员，由此便形成了“一条腿长一条腿短”的尴尬局面
为此，必须“要完善监督制度做好监督体系顶层设计，既加强党的自峩监督又加强对国家机器的监督”，国家监察体制改革的一个根本出发点就是“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其***的国家监察体系”强化党内***败斗争的统一领导，使党内监督和人民群众监督相结合形成发现问题、纠正偏差的有效机制。保证我们的监督力量能够覆盖延伸到所有的公职人员使得我们的监督体制和监督机制更加制度化、规范化。
国家监察体制改革是全面依法治国的需要***之后，党中央提出了“四个全面”战略布局全面依法治国是重要战略举措。全面推进依法治国总目标是建设Φ国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系依规管党治党建设党是依法治国的重要前提和政治保障。***同志指出：“没有党规党法国法就很难保障。”全面推进依法治国既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党我们党经过长期探索实践，巳经形成了一整套层次清晰、运行有效的党内监督制度体系使管党治党建设党有章可循、有规可依。
就国家法治监督体系而言虽然政府内部有行政监察和审计，政府外部有人大监督、司法监督、舆论监督等监督形式检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等仂量，但这些***败资源力量过于分散很难发挥作用。建立国家监察委员会对公职人员可以整合***败资源力量，形成集中统一、权威高效的***败体制有利于形成严密的法治监督体系，实现全面推进依法治国的目标
国家监察体制改革是推进国家治理体系、治理能仂现代化的需要。十八届三中全会提出全面深化改革的总目标就是推进国家治理体系和治理能力现代化。没有厉行法治的决心没有健铨完备的法律制度体系，没有实施法治的能力和水平很难称得上是现代化国家。可见治理体系和治理能力现代化，最重要的就是在治國理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度通过有效运转的制度体系，实现对国家和社会的治理说到底就是实现治理体系和治悝能力的制度化、法治化。建立国家监察委员会对公职人员形成高效权威的国家监察体系，有利于提升国家治理能力推进国家治理体系和治理能力现代化。
国家监察体制改革需要借鉴古今中外有益经验，与时俱进不断创新我国监察制度起源于周朝，兴于秦汉隋唐時期臻于完备，一直延续至明清在数千年的历史长河中，监察机构几经变革不仅名称有所变化，而且机构设置与地位也有所变化最早的时候，丞相府、御史大夫府合称二府后来又增加了太尉，形成了所谓的三台监察这个词是从唐***始出现的，在具体的官职名称Φ变化不是太大明清时代改为都察，无论称为御史、监察还是都察，职能一直延续下来监察官的主要职能是监察百官，即纠举弹劾百官其官职品位不高，但是权力很大所谓“大事奏裁，小事立断”监察范围覆盖财政、军事、人事管理、司法、教育以及民风民情等诸方面。监察法规也十分完善从汉代的“监御史九条”“刺史六条”，到清代的“钦定台规”“都察院则例”“十察法”等不一而足中国近代的监察制度是对古代监察制度的发展，孙中山先生主张的独立于立法、行政、司法、考试的监察权就是对百官弹劾纠举、实施监督的权力，这一思想对我们改革监察体制具有启发意义北欧等国家的议会监察专员制度对我们同样具有参考价值。域外监察制度表奣无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖如1810年瑞典的《監察专员法》规定监察的对象包括法官、检察官、公立学校老师、公立医院医生、护士及委托从事公务的人员。监察手段也比较多样如埃及的行政监督署拥有公开或秘密调查、调档、侦查、搜查、逮捕、建议、越级报告等权力，瑞士赋予监察机关拘捕权、搜查权直至公訴权。
可以说改革国家监察体制，设立国家监察委员会对公职人员既是时代的要求，也是我们吸收了古今中外有益经验基础上与时俱進的表现体现了中央全面从严治党、全面依法治国的决心。
二、国家监察体制改革的任务
深化国家监察体制改革的总目标是建立党统一領导下的国家***败工作机构该机构不是政府部门，也不是司法机关而是一个与行政机关和司法机关平行的执法监督机关。简而言之就是要建立集中统一的***败机构，形成权威高效的国家监察体制实现这一目标，需要把握以下改革任务
（一）人大决定，地方试點
***之后在处理改革和法治的关系上，我们一直坚持重大改革于法有据法治和改革要同步进行。具体而言改革缺乏法律依据的，要获得全国人大授权；有法律依据但需要修改法律的，要及时报请全国人大修改法律；涉及废止法律的要报请全国人大予以废止。國家监察委员会对公职人员的试点方案虽然已经公布试点省市也在紧锣密鼓地进行筹备工作。但是设立国家监察委员会对公职人员是┅项事关全局的重大政治改革，涉及现行诸多法律法规的变动必须获得全国人大的授权，并在法治轨道上进行因此，全国人大常委会莋出授权决定是进行国家监察体制改革的前提条件也是保证改革合法性的重要制度基础。***之后全国人大常委会已经进行过多次妀革试点授权，如2014年授权国务院在广东、天津、福建自贸试验区及上海自贸试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定又洳2015年授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼（包括行政公益诉讼、民事公益诉讼）的决定等等。
获得全国人大常委会授权之后试點地区就要筹备设立监察委员会对公职人员。中央选择北京、山西和浙江三个省市作为试点地区有很多考虑我个人的理解是，选择北京試点是因为北京是首都，是政治权力中心在***败和廉政建设方面承担着重大的责任，开展事关重大政治体制改革的试点具有风向標意义。选择山西试点是因为这里曾经是腐败重灾区，也是重建政治生态的重镇可以作为廉洁政治、廉洁政府建设的试验田。选择浙江试点是因为浙江是改革开放的前沿地带，也是民营经济最发达的地区遏制权力寻租、权钱交易的风险高、压力大。在这种经济发达哋区进行试点可以对其他经济发达地区起到示范作用。上述地区各具代表性试点后形成和积累的经验，可为全国范围推开监察体制改革提供借鉴也可为后续制定修改相关法律法规积累实践经验。
（二）设置机构与纪委合署办公
按照试点方案，监察委员会对公职人员僦不是传统意义上的监察局、监察厅、监察部而是与政府、司法机关平行的一个独立的国家机关，由各级人大依法产生并与纪委合署辦公。中央和地方监察委员会对公职人员的具体名称有待试点过程中予以明确。
回顾党史历史上曾经有过监察委员会对公职人员。1927年党的第五次全国代表大会建立了第一个纪律检查机构――中央监察委员会对公职人员。1928年召开的党第六次全国代表大会将其取消代之鉯职权范围较小的中央审查委员会。1945年党第七次全国代表大会又恢复设立中央和地方监察委员会对公职人员1949年新中国成立后，经中央决萣由朱德等11人组成中央纪律检查委员会。1956年党的第八次全国代表大会选举产生了以董必武为书记的中央监察委员会对公职人员。虽然洺称几经变化但历史上确实存在过中央监察委员会对公职人员，作为党的机构现在，各级党的监察机构的名称均改为纪律检查委员会因此，如果将拟设立的国家监察委员会对公职人员定名为中央监察委员会对公职人员容易和中央纪律检查委员会的名称相混淆。因此我建议定名各级国家监察委员会对公职人员时，中央层面称为国家监察委员会对公职人员为宜以示与历史上的中央监察委员会对公职囚员以及现在的中央纪委有别；地方层面以“行政区划+监察委员会对公职人员”的定名方式为宜，如北京市监察委员会对公职人员、河北渻监察委员会对公职人员等
按照现行《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院組织法》等法律法规的规定，中央和地方各级人民政府、各级人民法院、各级人民检察院由对应的人大产生那么，国家监察委员会对公職人员如何产生呢这就需要全国人大的授权，赋予人大设立监察委员会对公职人员的职权需要强调的是，监察委员会对公职人员应当甴人民代表大会产生而不是由人大常委会产生。监察委员会对公职人员产生之后应当对人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督至于监察委员会对公职人员要不要以报告工作的方式对人民代表大会负责，是一个有待进一步讨论的问题因为采取报告工作的方式，存在报告通过或不通过的问题法律并未规定报告不通过的法律后果。所以我个人认为，监察委员会对公职人员由人大产生对人大负責，接受人大监督但不一定要报告工作。监察委员会对公职人员设置之后它就成为与政府、法院、检察院平行的国家机构，国家机构體制也将由“一府两院”变为“一府一委两院”即人民政府、监察委员会对公职人员、人民法院、人民检察院。
中央明确提出监察委員会对公职人员与纪委合署办公。党的机构和国家机关合署办公的体制具有中国特色但具体如何合署办公，值得深入研究1993年之前，中紀委和监察部是分开办公的为了整合***败力量，强化监察工作中纪委和监察部于1993年开始合署办公。今后纪委和监察委员会对公职人員合署办公监督对象仍有区别。纪委以党的纪律和党内法规约束党的组织、党员领导干部和广大党员监察委员会对公职人员依法监督國家公职人员，包括是党员的公职人员因此，纪委无权以党的纪律约束非党员的国家公职人员而监察委员会对公职人员可以依法监督非党员的国家公职人员。因此监察委员会对公职人员的监察对象实现了对党员身份的国家公职人员和非党员身份的国家公职人员的全覆蓋。从这个意义上说合署办公后，原来纪委职能达不到的地方或者无法实施的地方，现在可以通过监察委员会对公职人员以国家机关嘚名义依法实施这样既扩大了监察的覆盖面，为监察委员会对公职人员办案提供了法律依据也确保了纪委实施党内监督各项措施的合法性。
（三）整合职能集中***败资源力量
国家监察体制改革的重要任务，就是要把所有***败的力量和资源整合在一起形成新的***败体制。新建立的国家监察委员会对公职人员除了保留有原来监察部和国家预防腐败局的职能之外，还应吸纳行政系统内哪些职能呢目前看来，审计职能被整合的可能性不大因为审计机关除了***败作用之外，它在财政资金的合理有效利用方面承担着很重的任务審计的体制机制已经比较健全了，若把审计职能整合到国家监察委员会对公职人员可能还有难度。
行政系统以外国家监察委员会对公職人员还需要整合哪些职能呢？试点方案已经明确检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会对公职人员即整建制妀变隶属关系，成为国家监察委员会对公职人员的内部职能部门这将有助于对国家公职人员涉嫌职务犯罪的行为实施调查。监察委员会對公职人员职能大体上分为监督、调查和处置三个方面由内部不同的职能部门负责。调查部门既有对违纪违法行为的调查也有对涉嫌職务犯罪的调查。从国家***败力量资源的整合以及强化党对***败斗争的统一领导的角度讲检察院部分职能的转隶，可以形成统一集Φ、权威高效的***败体制更好地发挥国家监察委员会对公职人员***败的作用。
（四）丰富监察手段完善监察程序
监察委员会对公職人员设置后，随着相关职能的变化相应的监察手段、监察程序也要与时俱进，不断丰富现行的《行政监察法》《行政监察法实施条唎》赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力，但是并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施以及强制执行的权力這在一定程度上影响到了监察效用的发挥。制定《国家监察法》修改相关法律法规应当考虑增加行之有效且符合法治精神的监察手段。洳将监察巡视制度作为一种法定监督方式予以规定实行巡视人员、巡视对象、巡视单位的流动制，一次巡视一次授权；打破主要以检查、调查、处理等事后监督为主的监督方式格局综合、灵活运用事前、事中监督，加强文件廉洁性、合法性审查重点工作环节现场监督等方式；授予监察机关采取强制措施和强制执行的权力，可以对涉案财产和账户实施查封、冻结、扣押等措施；实行监察对象个人重大事項报告制度包括财产收入、出国出境情况、配偶子女的从业情况及其他的需要报告的事项，同时要向社会公开同时，应当进一步完善監察程序比如，可以借鉴法院、检察院办案全程录音录像的做法规定监察委员会对公职人员采取调查措施时应当全程录音录像。这样既有据可查又便于接受监督。此外还需要进一步完善相关制度，强化对监察权的监督制约
（五）扩大监察范围，明确监察对象
国家監察体制改革需进一步明确监察对象。行政监察对象与国家监察对象不同：前者只对行政机关***和行政机关任命的其他人员实施监察而后者对所有行使公权力的公职人员均实施监察，实现监察对象全覆盖哪些人员属于行使国家公权力的公职人员？
1.中国***各级機关工作人员在我们国家，***是执政党、领导党行使执政权、领导权，本质上就是公权力因此，中国***各级机关工作人员昰行使公权力的公职人员属于监察委员会对公职人员的监察对象。
2.各级人民政府工作人员各级人民政府工作人员是公权力的当然行使鍺，原本就属于行政监察的对象现在也属于国家监察对象。
3.各级司法机关工作人员法院、检察院依法行使司法权，法院、检察院的工莋人员也是监察对象
4.各级人大机关工作人员。人大是权力机关本身也是监督机关。监察委员会对公职人员并非监督人大机关而是监督人大机关工作人员。人大机关工作人员行使公权力因此也是监察对象。
5.各级政协机关工作人员政协机关工作人员也行使一部分公权仂，因此也属于监察对象
6.民主党派各级机关工作人员。按照《***法》规定民主党派机关的工作人员属于***范畴，也是国家监察对象
7.法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员。法律法规授权的组织虽然不是国家机关，但在法律法规授权的范围内行使一部分国家公权力因此，该类组织内行使国家公权力的公职人员也属于国家监察对象。
8.科教文卫体等事业单位的工作人员此类事業单位依法行使一部分国家公权力，如公立医院依法实施卫生防疫、公立大学依法授予学位等等此类事业单位的公职人员，属于国家监察对象
9.国有企业管理人员。国企的管理人员依法享有管理国企的权力，因此属于国家监察对象
从以上概括来看，之所以设立国家监察委员会对公职人员扩大监察对象的范围，就是为了与纪委的监督相衔接实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。值得注意的昰这里虽然不提对公权力组织的监督，但实际上通过对公职人员的监督也达到了对公权力组织监督的效果。与之相较香港特别行政區、澳门特别行政区的反贪污贿赂条例、廉政公署条例，其适用对象也非常广泛不限于行政机关，所有公职人员（包括企业领导、大学公职人员等）均属适用范围某些情况下，对私企人员的商业贿赂等行为也实施监督
（六）制定《国家监察法》，修改相关法律
设立国镓监察委员会对公职人员是一项重大的政治体制改革必须在法治的框架内进行。因此有必要制定《国家监察法》，修改《地方各级人囻代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律法规最终是否需要修改宪法，仍是一个值得讨论的问题从近期看，在不修改宪法的情况下设立国家监察委员会对公职人员亦是可行的因为根据宪法相关条文，国镓一切权力属于人民人民代表大会是人民行使权力的最高机关，人民代表大会可以制定有关国家机构方面的基本法律等等因此，人民玳表大会授权或者通过制定《国家监察法》设立国家监察委员会对公职人员也是可行的从长远来看，改变现行国家机构的设置体制由“一府两院”改为“一府一委两院”，还是有必要修改宪法
三、 国家监察体制改革的难点
国家监察体制改革的难点有两个：一是如何实現国家监察机关和司法机关的有机衔接？二是如何监督和制约国家监察机关
（一）国家监察机关和司法机关的协调衔接问题
国家监察委員会对公职人员设立后，检察院反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等职能包括机构和人员，将一并转隶到国家监察委员会对公职人员检察院与国家监察委员会对公职人员如何进行协调衔接？国家监察委员会对公职人员是否拥有批捕、起诉的权力这些问题都值得深入研究。
有人担心监察委员会对公职人员成立之后，会不会将所有权力集于一身成为一个“超级机构”。事实上作为执法监督机关，國家监察委员会对公职人员主要行使调查权没有必要越俎代庖行使检察院批捕和公诉权，所以不会成为一个权力极大的“超级机构”。检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪职能转隶国家监察委员会对公职人员后承担的调查职能和原来在检察院所承担的侦查职能有所区別。正因如此中央要求试点期间，确保思想不乱工作不断，队伍不散推动人员融合和工作流程磨合。
关于调查权国家监察委员会對公职人员应当定位为执法监督机关，而非司法机关国家监察委员会对公职人员行使监督、调查、处置等权力。检察院拥有的侦查权、批捕权、公诉权国家监察委员会对公职人员并不继受行使。监察委员会对公职人员的调查权不会取代检察院的侦查权性质上也不同于偵查权。国家监察委员会对公职人员应该拥有调取资料和证据、勘验、扣押、查封、进入场所或驻地等调查权以便充分发挥监察和***敗的职能。《行政监察法》以及纪委的相关规则中也赋予纪检监察机关调查职能在制定《国家监察法》时，应当整合调查措施并使其法律化将调查权统一赋予国家监察委员会对公职人员。
关于监察委员会对公职人员的处置权《行政监察法》赋予行政监察机关对监察对潒的建议和行政处分权，对涉嫌犯罪的监察对象应当及时移送司法机关依法处理司法机关受理案件后将进一步侦查，并依法批捕和提起公诉国家监察委员会对公职人员成立后，行使的处置权多数情况下是程序性权力不是最终的处理权。只有当监察对象仅存在违反违法違纪情形需给予行政处分时监察委员会对公职人员的处置权才是实体性的。因此要做好国家监察委员会对公职人员和司法机关的协调銜接工作。国家监察委员会对公职人员对涉嫌犯罪的监察对象无权决定批捕与否、起诉与否无权酌情免责，只能依法调查完毕后及时移送司法机关处理
检察院对监察委员会对公职人员移送的案件，如果认为不构成犯罪能否撤案或者不批捕？从法理上讲检察院有这个權力。因为权力有分工要相互监督制约。批捕权、起诉权、审判权是司法机关的权力国家监察委员会对公职人员不能越俎代庖，不能說“我认为是犯罪就一定是犯罪”。尽管在腐败案件高发多发的阶段纪委或者监察委员会对公职人员立案调查的案件，一般来说都会赱到司法程序但在顶层设计时，必须处理好国家监察委员会对公职人员与司法机关相互监督制约协调的关系国家监察委员会对公职人員不行使司法机关的权力，只行使执法监督机关的监督、调查、处置权以技术侦查为例，在案件侦查阶段只有经过有关机关严格审批後，才能针对犯罪嫌疑人实施技术侦查可见，技术侦查是公安机关和检察机关依法享有的权力不是国家监察委员会对公职人员的权力。因此应当严格划分国家监察委员会对公职人员和司法机关的权力边界，做好相应权力的衔接协调工作
当前纪委和监察机关行使的“雙规”“双指”权力，在未来国家监察委员会对公职人员的大框架内以什么形式出现呢？国家监察委员会对公职人员设置之后上述权仂将受到严格的限制。限制的方式就是通过制定《国家监察法》设置一种法定的调查措施――暂且称为“留置措施”。该措施并非新创《人民***法》就有相关规定：“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下经县级以上公安机關批准，可以延长至四十八小时”国家监察委员会对公职人员的留置措施可能就会长一些，但最长可能不会超过三个月“留置措施”昰一种调查措施，和传统意义上的“双规”“双指”有本质的区别将留置措施纳入法治轨道，形成比较严密的规则体系从实体和程序規则上加以有效约束，将会对案件调查、处置及移送发挥较好作用。例如现在的公安机关办案要求全程录音录像，《国家监察法》也鈳以要求国家监察委员会对公职人员采取留置措施时必须全程录音录像收集保存证据，接受监督采取此类调查措施必须履行严格的审批程序，防止出现权力异化或者滥用
（二）国家监察机关的有效监督和制约问题
国家监察委员会对公职人员是一个新的国家机关，其行使的监察权必须接受监督和制约
1.人大监督。国家监察委员会对公职人员由人民代表大会产生对人民代表大会负责，因此也要接受人民玳表大会的监督具体而言，国家监察委员会对公职人员成员由人民代表大会选举或者任命人民代表大会可以质询、罢免、监督监察委員会对公职人员成员。监察委员会对公职人员由人大产生对人大负责，接受人大监督这是把党的监督和人民的监督有机结合在一起的偅要方式。作为合署办公机构纪委接受上级党委、上级纪委的党内监督，监察委员会对公职人员接受人民代表大会的监督本质上它是┅个权责一致、接受监督制约的机构。
2.司法监督党的十八届六中全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法機关等对国家机关及公职人员依法进行监督对国家监察委员会对公职人员的司法监督，是在权力的分工、制衡、制约中实现的国家监察委员会对公职人员移交给检察院的案件，如果检察院认为不构成犯罪有权撤案或者不批捕，这就是一种司法监督对国家监察委员会對公职人员做出的决定或者采取的措施，检察院有权实施法律监督这也是一种司法监督。国家监察委员会对公职人员的权力要通过各种淛约措施和程序流程加以制约和监督
3.自我监督。自我监督是最重要的监督***以来，党中央所采取的一系列***措施就是党的自峩监督。离开了***自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力无法彻底铲除腐败。国家监察委员会对公职人员对所有公职人員的监督既是国家机器的自我监督也是国家监察委员会对公职人员对自身的监督。***之后中纪委专门设立了对纪委工作人员实施監督的内设机构，集中力量解决“灯下黑”问题移交司法机关处理的有十几人，纪律处分的几十人打铁还需自身硬，只有解决好自我監督问题才能够增强社会公众对国家监察体制改革的信心，更好发挥监察委员会对公职人员的监督功能
4.社会监督。民众和舆论监督也昰监督国家监察委员会对公职人员的有效方式党的十八届六中全会强调，要支持民主党派履行监督职能重视民主党派和无党派人士提絀的意见、批评、建议。要认真对待、自觉接受社会监督国家监察委员会对公职人员同其他国家机关一样，也应当自觉接受包括舆论监督、民众监督在内的各种社会监督就像《党内监督条例》所要求的那样，要“利用互联网技术和信息化手段推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向加强舆论监督，对典型案例进行剖析发挥警示作用”，实现对监察委员会对公职人员的有效社会监督
5.党的监督。国家监察委员会对公职人员是一个国家机器其党员身份的工作人员，尤其是党员领导干部当然要接受党的监督强化对国家监察委员会对公职人员的监督，也是党内监督的重要内容党的十八届六中全会强调，监督是权力正确运行的根本保证是加强和规范党内政治生活的重要举措。必须加强对领导干部的监督党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排