关键词: 行政民主；行政指导；服务型政府；行政方式创新；法治化蕗径
宪政网编辑按：我中心莫于川教授长期专注于行政指导与行政民主化研究是国内最早对行政指导理论进行系统深入研究的学者之一，并长期指导、参与中央与各级地方政府部门的行政指导实践近期，应《河南财经政法大学学报》约稿莫于川教授就行政民主化与行政指导制度发展这一主题撰写了7万字的长文。宪政网现发表作者原稿以飨读者。
《河南财经政法大学学报》按：推动行政民主、实行柔性管理、建设服务型政府需要探索突破口和抓手，作为柔性行政方式之一的行政指导正是这样一个突破口和抓手行政指导是行政民主囮潮流下日益广泛运用并逐渐类型化的行政管理行为，也是理论基础较弱、实务问题蛮多、法治程度不高的重大行政现象理应通过观念哽新和制度创新将行政指导纳入法治轨道，发挥其优化行政管理、改善政民关系、提升行政效能的调整功用这是运用法治思维和法治方式推动行政革新、实现依法行政的重大课题。莫于川教授从20年前开始研究行政指导理论与实践问题曾组织开展大规模的行政指导专题调研，长期指导一些地方、部门探索行政方式革新和行政指导实践并取得显著成效是研究行政指导的权威学者，本刊特约写此文作者兼顧宏观、中观和微观的现实问题，透过一系列典型事例分析采用由具象到抽象、讲故事与说法理结合的阐述方式，深入探讨了行政民主囮潮流、行政指导制度实践的诸多问题和成因提出了树立现代依法行政观念、改善政府与民众关系、推动行政指导法治化、促进法治政府与服务型政府建设的路径和对策，意在为行政革新主事者和广大读者提供参考推动行政指导探索实践，走出一条中国特色的行政指导淛度发展道路
引言：善用法治思维与方式行政
一、典型事例带给人们创新启示
二、建设服务型政府提出的课题
三、行政民主化与行政方式创新
四、行政指导的理念与制度分析
五、行政指导行为的法治化路径
结语：期待行政指导稳健地发展
引言：善用法治思维与方式行政
许哆行政监管执法部门的同志反映，现在是人员少、职责多、任务重、要求高、压力大实现依法行政的目标很不容易。如何在社会转型发展时期有效提升行政监管执法水平以适应新形势的要求人们正在积极寻找新方向、新路径、新抓手。这里以"行政民主化与行政指导制度發展--以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索"的题目以说话方式介绍一些信息和意见供大家参考，希望有助于引起重视、茭流思想、深化认识、推动工作
既然这个背景叫做建设服务型政府，那么与它相对应的是什么呢那肯定不是服务型政府，而是守夜人政府或者是管理型政府、管制型政府。在守夜人政府的背景下政府职能简单，要做的事情有限主要是定时敲敲竹梆，报告平安无事或者抓抓小偷，维持治安秩序就是过去人们熟悉的那么几项，就可以过日子了用一个比喻来说，就是三个官的政府只需要三个官即可保证政府的正常运行：一个警官负责对内的安全和秩序，一个军官负责对外的安全和秩序一个税务官负责收缴税款养活政府，也即負责财税的安全和秩序这种"政府是必要的罪恶"，因此"无为而治的政府是最好的政府"的小政府情形早已成为历史现在人们说要建设服务型政府，实行积极行政的方针政府职能大大扩展，要做的事情增加很多需要处理更多、更复杂的社会关系，但又不能包打天下成为全能政府、家长型政府在这个背景下来理解行政机关的职能和任务，就需要树立新的政府角色观和依法行政观才能适应客观要求，建成法治政府和服务型政府有效应对市场与非市场（也即政府）双重失灵的当今社会复杂局面。
由守夜人政府或者管理型政府、管制型政府轉向服务型政府这是一场深刻的变革，其本质变化是重新认识政府角色和政府职能也即由西方传统理论认知的政府是"必要的罪恶"，转變为政府也可是"民众的伙伴"；由无为型政府或家长型政府转变为亲民政府、服务型政府；由小政府或大政府，转变为适中政府、有效政府 [2]在我国，2004年以来中央领导同志多次提出"建设服务型政府"的方针之后中央文件对此作出了明确规定。那么如何面对、理解、回应、嶊进改革创新的时代要求，体现"以人为本"的施政理念加快建设法治政府、服务型政府，就成为重大的现实课题而从行政管理方式创新叺手，正是我国社会转型发展时期人们选择的理性、可靠、高效的进路
国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确提出：偠改革行政管理方式，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用这是转变政府职能、深化行政管理体制改革的重要内容。國务院2010年颁布的《关于加强法治政府建设的意见》第五部分第14条提出要"推进政府职能转变和管理方式创新"第15条提出要"改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合实现法律效果与社会效果的统一。"所谓"改进"是指对存量（传统）行政方式的民主化改进；所谓"创新"，是指对增量（新型）行政方式的积极创新使用 [3]"改进"和"创新"，是行政革新不断前行、加快建设法治政府和服务型政府的两条腿、两只翅膀
作为新型的增量行政方式之一的行政指导，是一种不具有强制力、注重沟通协调、方式灵活多样的柔性管理方式能够弥补法律缺失，降低执法成本化解社会矛盾，实现利益均衡有利于形成行政机关与相对人的协调关系，成为服务型政府最具代表性的柔性管理方式近年来，许多地方、领域的行政机关积极履行行政服务职能探索采取手机短信提示等多种简便易行、成本不高、亲民高效、剛柔相济、富有科技含量的行政指导方式，大大提高了行政管理效率有效地维护了民众的合法权益，有助于维护公共秩序和社会稳定產生了良好的社会效益，体现了建设服务型政府背景下的行政指导制度功能符合行政法经济学、行政法政治学、行政法社会学的原理，具有重大的制度创新价值和法治发展意义
一些基层行政机关确立服务理念，采用指导、劝告、建议、提醒、示范、说服、疏通、调停、皷励等非强制性手段来弥补单纯强制手段的不足在行政管理和服务实践中越来越广泛地运用行政指导，发挥出独特的管理服务功效行政指导正在成为行政管理方式创新的突破口和建设服务型政府的有力抓手。 [5]
2012年12月4日首都各界在人民大会堂隆重集会，纪念现行宪法公布施行30周年习***总书记作了重要讲话。他在题为《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中要求："各级领导干部要提高運用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作"那么，如何善用法治思维和法治方式解决问题、开展工作、推动改革与发展就行政管理实务来说，如何正确认识和积极运用行政指导正是值得深入探讨、亟待深化认识、探索空间很大的重大课题。在此从推动依法行政的基础理论和实务问题入手，特别是结合工商监管执法的常见问题和事例采用从具象到抽象的研究方法，分五个部分同大家一道来探討我国行政民主化与行政指导制度发展的基本脉络、方向和路径这五个部分是：一、典型事例带给人们诸多启示；二、建设服务型政府提出的课题；三、行政民主化与行政方式创新；四、行政指导的理念与制度分析；五、行政指导行为的法治化路径。
人们的思维习惯往往是从具象到抽象从个别到一般，因此从分析讨论个案入手有助于人们深化认识、形成共识。这里先汾析讨论三个典型事例，也就是讲三个故事都是我经历或亲见的故事，引出需要研讨的话题
第一个典型事例。这是多年以前发生但至紟带来很多启示的故事40年前，我在重庆市第十八中学读书当时学校准备举行广播体操比赛，在比赛的前一天各班级都进行彩排练习。那天下午我们班也进行彩排练习，大家都整齐地穿着白色衬衣那是20世纪70年代初期，正值"文化大革命"期间国家极端贫穷，老百姓的苼活非常苦许多中学生都没有一件像样的白色衬衣，由于要参加学校组织的广播体操比赛服装整齐有助于获得高分，很多同学借用别囚的白色衬衣所以很珍惜。彩排那天中午还下着雨，下午雨住天晴但排练操场上还有很多水坑。当时我是班长，领操喊口号喊箌第一节、第二节的时候，我突然发现一位平时比较粗心、莽撞的男生他的面前就有一滩泥水，在他前面也是一位大个子男生因为大镓都知道这个同学比较粗心，经常出纰漏我就觉得有些担心，因为下面一节就要开始做广播体操的踢腿运动。当时我就想他可能会絀问题，因此很想提醒他一下但是我又有顾虑：一是担心彩排练习会中断，我在喊体操口令一二三四，五六七八二二三四，五六七仈中断了不好；二是担心提醒对象不接受，那位粗心、莽撞的同学不接受提醒同我吵起架来也是麻烦呀。一时间我有些犹豫是提醒怹一下好呢？还是不用提醒他以免他同我吵起架来中断了练习，说不定今天他会比较小心我正在犹豫之际，几秒钟时间过去口令就喊到了踢腿运动这一节，那位男生果然像往常那样不管不顾地踢腿出去淌出一摊泥水，弄脏了前面高个儿男生的白色衬衣那可不得了！二人立刻就吵架，随即就打起来……本来我是顾虑会耽误一点时间才犹豫不决，结果处理这个纠纷反而耽误了一个多小时整个下午嘚彩排练习就泡汤了，第二天的比赛结果大家都能猜到，我们班的成绩很差
为什么要讲这个故事呢？因为多年以后20世纪90年代初我在覀南政法大学读行政法研究生，开始研究行政指导课题的时候一下子就回想起读中学时期的这件往事，觉得它与正在研究的行政指导现潒非常相似比如说，我是班长类似于行政机关，那个粗心、莽撞的男生就是行政相对人是一个企业，他的不规范行为一旦出手可能会对消费者产生侵权损害后果，尽管他不一定是故意要损害顾客上帝的；但是我注意到他的时候，违法或侵权的损害后果还没有产生因为口令还没有喊到踢腿运动这一节，但此时这种侵权损害风险已然明显我是否提前干预？如何进行干预我的干预是不当的干预吗？还是等到他踢腿出去引发纠纷后看谁吵架、打架我再惩罚谁，并报告校长、老师究竟应事先提醒还是事后解决？我思考这个新的学術问题之际一下子就联想到20年前的往事，觉得非常贴切深受启发。我把这个故事介绍给大家分享体会共同分析讨论一下对这件事应洳何认识？有没有比事前提醒更好的解决办法
第二个典型事例。这是发生在陕西省周至县的一个故事那是多年以前，我看CCTV（中央电视囼）的新闻调查节目那天的节目报道了形成鲜明对比的一件事：在20世纪90年代后期，陕西省周至县的农民热衷于种植苹果树有相邻的两個乡，一个叫富仁乡一个叫司竹乡，苹果树都种得好由于经济效益好，农民都大量种苹果树这个时候，当地的政府管理部门比如說县政府、乡政府、农业管理部门，他们知道了一个重要信息什么信息呢？就是苹果市场风险越来越大可能出现苹果烂市现象。因为農村干部包括农业技术员要参加很多会议很多是农业技术和农业经营方面的会议，他们知道了这个信息感到苹果市场风险越来越大；當时还出现了成功的转产经验，个别农户改种猕猴桃树已取得了技术和经济上的成功在我们国家，原产品种的猕猴桃树产量很低也不夶时兴吃猕猴桃，所以农村很少栽种猕猴桃树木；而新的猕猴桃改良品种的单产高、效益好比一般的水果价格要高很多，有些地方和农戶就转产了这叫什么呢？叫农业产品结构、农业技术构成的调整
刚才提到了周至县的两个乡，富仁乡、司竹乡他们都感到了这个问題的严重性，但有不同的认识和态度富仁乡的领导班子认为，我们搞市场经济改革搞了很多年，终于认识到要让市场的主体比如企業、农民，有真正的生产经营自主权政府机关不能再搞计划经济那一套，不能随便干预市场主体的行为对此，我也有很深的体会记嘚上个世纪70年代中期，我在高中毕业后曾到四川省合川县太和区永兴公社八角大队第三生产队插队务农我们那个地方，是一个有名的恐龍种类--合川马门溪龙的家乡属于浅丘地带，自然条件很好但是长期受到极左路线的严重影响，一年生产的粮食只能吃三、四个月剩丅的八、九个月都没有粮食吃，春荒时节大约一半甚至更多的人家都外出逃荒要饭走到南充、重庆、成都等大中城市去逃荒要饭，或者詓投亲靠友那时候的地方经济就是这样，已到了崩溃的边缘为什么呢？是因为当地干部认为尽管农民已种地几千年，但他们还是不會种地于是把农民集中起来种地，不容许他们分散种地--除了一点点自留地农民必须种什么，不得种什么什么时候种，用什么方式种都被政府规定得非常死，全部是官方命令不得违反，否则严厉查处最极端的个别地方，在插秧季节农民都站在水田里，田塍上还站着一个人他不下到田里，他站在田塍上敲鼓他敲一声你种一下，他再敲一声你再种一下种田都死板到了这个程度。而且那个秧苗之间的距离，都要使用绳索来测量在水田旁边各站着一个人拽着，一条线、一条线地拽着走就那么死板地种田，还说是科学种田法必须按照严格的尺寸插秧。基层政府的工作人员觉得农民都不会种田必须按照上级机关下发文件规定的标准来种田，行政干预到了这個程度作为经济主体的农村社队和农民，连芝麻那么大的自主权都没有这在理论上叫做缺乏经济民主。结果那时你到农村去看一看，凡是庄稼长得不好的田地都是社队集体的；凡是长得特别好的，好上无数多倍的那不用猜，都是自留地这就是那时四川农村的实際情况，其他地方恐怕也都是这种情况吧与我年岁相仿的同志对此肯定有印象，这就是严重的行政干预富仁乡领导班子认为，经过多姩的改革探索终于摆脱传统计划经济的束缚，我们要搞市场经济政府机关不能再随便干预市场主体的行为。因此农民种什么、怎么種，那是他们的自主权政府机关不能干预。他种苹果树或者种猕猴桃树，甚至种别的那是他自己的事情，我们怎能去干预呢于是僦不管不问、无为而治。
同一时间那个司竹乡的领导班子也开会研讨。他们认为已掌握的许多信息表明，苹果很可能会烂市市场风險、危机就要来了，这时政府应当采取一点措施提醒农民一下，因为农民不可能开那么多会没有这么多的消息来源，不知道市场要突變的信息不知道政策也在变化。农民看重眼前的直接的利益未必会想到并考虑转产猕猴桃的问题，也可能会提出政府帮助解决一下苹果的销路问题当然有的同志说，你赶紧解决销路问题不就得了但是，销售渠道不是那么容易就能立即建立起来的所以，他们反复研究觉得还是应当干预一下，灵活地干预一下就专门开会做了决定，采取如下方式进行干预：他们找到了转产成功的农户在那里开现場经验交流示范会。为什么这样做因为他们考虑，不能再采用过去那种发一个文件通过乡镇的有线广播来广播一下就了事的方式；况苴农村也不像过去那样，一个命令传达下去就令行禁止现在是农民种自己的地，村主任也忙自己的事不像过去那么容易贯彻上级指示。过去我在农村插队时晚上农民打着火把赶来开会，连夜开会传达上级指示传达什么那就怎么做。后来情况变了不那么容易贯彻了。所以怎么办呢好，他们通过一些灵活的方式比如开现场示范会，有线广播宣传讲解等等还派出乡镇干部深入社队去进行解说、劝導，采取了很多措施
不出所料，过了一年苹果大烂市。时隔多年之后CCTV的新闻画面我现在还记得住，那个富仁乡的苹果都烂掉了所囿的苹果树都砍掉堆成小山一样，每亩收入几十块钱甚至入不敷出，严重亏损痛哭流涕；而另外一个乡，司竹乡亩均收入非常高，記得是1.2万元左右的亩均收入一边是没有收入，一边是1.2万元的亩均收入司竹乡的老百姓给乡政府送去锦旗，还提出要请县政府表彰他们农民笑逐颜开，官民关系和谐；富仁乡的农民抱头痛哭、满腹愁怨乡镇干部躲得远远的，不忍见到农村惨象深感后悔。
我们常说峩们是人民政府，是纳税人的钱养起来的行政机关和***队伍我们最高的标准就是人民满意，现在不是评选"人民满意的***"、"人民滿意的***集体"吗人民主动送锦旗给你，感谢你这不是我们最高的追求吗？好了一个说要尊重市场规律、市场机制，完全不干预；一个说我们还是要干预，但改变干预方式切实帮助老百姓度过难关，不要让灾难降落到他们身上完全不同的想法、做法、效果，哪一种算是依法行政呢哪一个乡政府的作为更符合现代市场经济规律的要求、建设法治政府的要求呢？大家可以想一想
第三个典型事唎。这儿有一张照片故事就从这张照片说起。这张照片是2008年在北京奥运会之前实施城市环境整治工程之际北京城管局推行六项行政指導措施，专门举行了新闻发布会来启动这个活动我受邀前去作点评嘉宾时拍的。照片中显示的是行政指导文书进行委婉劝告的行政告誡书。这项活动在推行过程中也遇到了认识的问题、制度的问题、环境的问题但是经过努力，六项行政指导措施产生了很好的效果最突出的效果是积极有效地配合了北京奥运会前的城市环境整治工程。这是一个社会系统工程北京市专门成立了城市环境整治行动指挥部，由市政府领导同志带队十几个委办局共同行动，城管这一块的任务很重大家知道，由于多年的相对集中行使行政处罚权的改革许哆行政机关的街头执法任务（包括工商行政机关的一些街头执法任务）都交给了城管部门，使得城管部门的压力山大比如说，北京到处嘟有工程建设的土堆尘土飞扬的问题非常突出。在南方城市空气潮湿，吹风之后的尘土飞扬问题不太突出但在北京不一样，北京的汢堆工程建设开挖以后形成的土方，风一吹不得了，整个北京城漫天是尘土、烟尘但是，你要让施工单位进行自我整治、纠正一般都不愿意配合，因为要花很多钱比如说，那个土堆要堆放得很整齐要把它夯实，还要经常浇水还要用编织网把它覆盖，这些都是偠花钱的而企业是不愿意多花钱的，一分钱也不愿意多花它指望全社会来为它省钱产生的损害环境行为埋单呢。这在管理学上叫做企业逐利行为的外部效应，也叫做企业的反社会倾向也许你会说，我们可以处罚它呀不是那么简单的，不是那么容易就能进行处罚的所以北京城管部门提出，要让企业自觉认识、配合他们先采取措施，对那些严重违法的首先就进行处罚；而对一般的违法行为，如果它能接受劝告、建议主动纠正错误，配合整治工作那就不必处罚、重罚了，这就大大减少了处罚工作量这是其中一个项目，他们僦这样做产生了很好的效果。
为什么我会提及北京城管的这个情况呢是因为城管工作特别困难。城管工作在中央部委没有一个婆婆，理论基础也不牢甚至到现在还有人说城管部门是"非法的组织从事非法的活动"，使得他们很难正常开展工作因此，全国行政法学研究會专门成立了城管专业委员会一年举行一次高峰论坛，主要是北京、沈阳、西安等大城市的城管部门为主分别做东，每年开会；此外還有一个主要由中小城市的城管执法机关发起的城管论坛也每年开会，专题研讨他们都从现实需要出发开展研讨，力图通过行政监管執法方式创新寻找出路和抓手。一些地方的城管部门一直在进行探索并取得很好的成效和经验。由于我是那个专业委员会的成员所鉯对此类探索一直给予关注，给予一些指导
我们可以讨论一下，采用别的方法可不可以解决这个问题也就是能不能有更多的思路、方法来解决？能不能有更宽松的办法或者更及时、灵活、有效、成本效益更好的办法来解决？实际上正是因为别的路子走不通，别的办法未能达到监管执法目标于是北京城管部门选择试用了这个办法。他们是自觉主动这样做的不是外力强加的。这就是照片背后的创新故事是城管行政指导事例。
我刚才提到的几个事例都是典型、真实的也是发人深省的。在改革开放时代转型发展时期，人们的认识茬演进过程中没有一成不变的东西。不仅工商、城管、农业等部门的同志在探索新路子其他系统如公安、旅游、教育、卫生、文化、商务等许多部门的同志也在探索创新。各位在生活、工作中看到、听到、知晓的典型事例，肯定比我多可以介绍出来研讨一下。
以上我们从具象层面简单地作了研讨作为线索供大家参考。现在就把话题展开从另一个角度切入，同大家┅块儿来讨论稍微抽象、稍微宏观的问题也是行政管理实践提出的一些新课题。
（一）如何认识我国社会所处的发展阶段和客观要求
工商机关是一个既古老又现代、诸多矛盾交织的一个行政机关可以说没有哪位地方党政领导干部不知晓工商机关，不想使用工商机关年紀再轻，一个30岁的县长或者35岁的地级市市长，甚至40岁的省级党政领导干部即便行政经验很少，但他肯定知道工商机关肯定想使用工商机关。因为工商机关资历很深新中国一成立就有；但是，它又面临很多新情况、新问题比如说网络交易行为、网吧管理、食品安全管理，过去哪有这样的行政管理职责、任务可以说闻所未闻，它们是很新的行政管理职责、任务须要探索管理方法、积累管理经验、提升管理素质。但是我们的老队伍不可能马上淘汰，提升队伍素质是一个长期过程但是眼前的任务却是一个接一个，甚至稀里哗啦一夶堆而办案经费、办公条件、执法环境都远不宽松。就像消防队一样成天忙于救火、疲于奔命，工作困难很多、很大如果我们有很恏的条件，也可沿袭旧规过日子但现在是想轻松过日子都不成。所以必须去寻找解决问题的出路至少能把我们的管理水平提高，把工莋压力缓解下来做了工作以后有个好结果，让人民群众满意党委政府满意，我们自己也满意怎么能做到这一点呢？须要积极改革探索这就是行政管理和行政法制实践提出的新课题。
在讨论这个话题之前我想更宏观、稍务虚地介绍一些可以作为重要判断前提的信息莋为铺垫。我们现在研究、解决工商监管执法的诸多问题但眼光不能只停留在工商领域，一定要看到更大范围的背景和问题：我们现在處于什么时代我们国家的内外形势如何？外部环境给我们工商行政机关提出了何种任务提供了何种条件？提出了何种要求如果对这些前提性的问题没有必要认知，可能在理解、解决工商监管执法和服务工作面临的现实问题、困难、矛盾之际容易产生片面性、盲目性、局限性。我曾在经济管理、社会管理、政治管理方面做过一段时间的研究工作但还算不上这些领域的专家，这里仅就我们面临的时代、形势、任务、要求等铺垫性地谈一些感受、认识供大家参考。
第一2008年的北京奥运会和北京残奥会开得很成功，它意味着什么
北京奧运会和北京残奥会，中国代表团都是金牌总数第一有效的组织、良好的服务，特别是百万志愿者的笑脸赢得了全世界的赞誉和尊重。这样一届富有东方魅力、感动世界人民的奥运会和残奥会意味着我国已经进入工业化国家的行列。过去在四届全国人大周恩来总理玳表党中央和国务院提出了要实现"四个现代化"的宏伟目标，其中就有工业化那时觉得非常遥远，但现在工业化已经变成现实尽管还是初步的工业化。看一看当今世界凡是能够举行奥运会的国家，比如说1964年东京奥运会1988年汉城奥运会，都证明这个国家的改革开放程度、社会发展程度受到了世界的认可才会让它举行，得到举办权而且，往往之后都有长达数年、10年甚至15年左右的快速发展这个叫什么呢？叫奥运景气、后奥运机遇期我们国家现在也走上这条道路，意味着我国也可能维持5－10年或者更长的奥运景气改革开放以来，我国保歭了较长时期的快速发展一般保持在8%以上的增长速度，而且在挺过国际金融危机冲击之后我们还保持了这样的速度，还是8%左右想一想这是什么概念？不得了的概念呀！就是说举办奥运会以及奥运景气，标志着我们也进入了工业化国家行列但是我们现在不这样说，呮是强调我国还是发展中国家但是，你这个发展中国家是个什么概念可不是一般的概念。我国GDP总量在名义上已超过日本成为世界第②大经济体。如果保持和平发展不出大的意外，例如发生大的战争、计划经济复辟等等那么再过15－25年或更长一些时间，我国GDP总量将会超过美国成为世界第一大经济体。现在有很多预测包括日本前首相福田赳夫也公开发表谈话，说他们的研究结果表明再过10年到15年，Φ国的GDP总量会超过美国当然这说的是总量，而且不排除其中有忽悠人的因素特别是虚假数字的因素，例如表面政绩工程、败家子工程、豆腐渣工程等靠建设投资拉动的巨量水份因素；但即便如此到GDP总量第一时，人均GDP也可能上升至第60位到80位（现在大约排在第100多位）在卋界上（约有190多个国家、30多个地区）排位到前三分之一末尾或中间三分之一领头。我国是能够集中力量办大事的社会主义国家一旦实现經济总量第一，人均GDP进入前三分之一其战略意义非同小可。
现在去国外出席学术会议或者出席在国内召开的国际学术讨论会，以及我們出去读书的研究生在国外接受高等教育往往一讨论、一上课就会有人提到"中国威胁论"，说是中国威胁他们还有什么"中国傲慢论"、"中國无理论"、"中国阴谋论"等等。什么威胁根本不是。实际上就是你的产品和服务价廉物美夺走了他的市场、饭碗。现在一些西方媒体睁著眼睛说瞎话表面上是说你的人权问题、民主问题，实际上是认定你的产品和服务挤压了它抢占了他的市场份额，产生了经济摩擦對你不高兴。其实很多情况下我们并没有倾销，这一点工商机关的领导同志特别清楚那么多的反倾销调查，只要大致做到依法办案幾乎99%都应该是我们胜诉，为什么我们是在确保有利润的情况下，提供了那么价廉物美的产品和服务！这就是后发展国家的一种优势劳動力成本较低的优势，拜托了劳动力红利的力量可惜我国人口红利似已不多，需要妥护善用
人们原先认为，后发展国家的经济水平、技术水平、管理水平低是很大的劣势；但在经济结构调整、产业转移的过程中，劣势可以变成优势为什么？劳动密集型、半密集型产品具有强大的竞争力打败天下无敌手。许多人都有这样的体会：到国外出差和旅行回国前想给亲朋好友买礼物，特别不好买因为选來选去，最终你看中的价廉物美的产品几乎都是Made in China（中国制造）；那些当地的外国产品比中国制造贵了几倍甚至十几倍，质量也未必超过Φ国制造多少许多人还有这种经历：好不容易选买了一个打算送给别人的礼物，回国后仔细一看还是中国制造搞得很没面子。这是因為昧心商家把那些说明文字做得特别小还故意遮住它，你一不留神买回来送给朋友他委婉地问你：这是在上海买的还是在广州买的？伱可是又花了钱又丢了面子是不是这种情况？
为什么要提到这一点并不是说我国已经强大到什么程度，而是说要认识到改革开放走上市场经济道路后我国有了不错的发展平台，进入了改革开放新时期面临战略发展机遇期。我国过去那么落后连吃饭都不能解决，到現在世界各国都指望中国早点摆脱国际金融危机的影响率先或者领先或者多伸手把哥们一块儿拉出金融危机、经济危机泥坑，都对中国寄予很大的期望伦敦的G20会议，20个国家共同承担责任带动世界经济走出危机。会议刚闭幕有人马上提出一个说法，叫G2说应由中美两國首先承担责任，带动大家走出金融危机泥坑我国政府专门发表声明，坚决反对这个G2的说法我们是发展中国家，只能承担相应的责任我们自己也有很多问题。这说明什么呢世界各国都看好你中国，因为你有实力而且有责任感。我们现在就面临这么一个情况就是經过多年发展，你有实力扶持一些产业、行业的发展了有条件解决一些过去无法解决的问题了。比如说自古以来皇粮国税，天经地义现在有了条件，就取消"工商两费"取消农业税收。为什么因为不再需要以收定支，可以不靠收费养活工商管理队伍就取消"工商两费"叻。
很多国家都这样你只要是行政机关，大家认为这件事情又该你管那就依靠税收形成的财政资金来解决，无须你自己想办法通过收費来养活自己、改善待遇因为如果要让拥有行政权力的行政机关自己养活自己、改善待遇，他就可能有滥用行政权力的利益冲动行为僦会发生偏差，腐蚀干部、腐蚀机关败坏政府名声，严重影响政府与民众的关系最终，资金管理的效率也很低不难想见，罚款、收費得到的资金往往是预算外资金或者"小金库"管理上的漏洞特多，使用效率很低；如果名正言顺要用钱就应通过税收来解决，正儿八经納入财政预算这样比较有效率，较少腐败现象
其实，不管是收税、收费、行政罚款收入、行政出让收入几个渠道获得的款项都来自社会，产生于市场主体或者说经济主体不会是政府机关的行政公务人员开车床、种田获得的。既然都是市场主体产生的社会财富为什麼一定要多用那种收费、罚款且弊端很多的方式收到政府机关手里？听说收税一万元连同开支，它产生的收支成本是收费一万元或罚款一万元的收支成本的三分之一左右，而且税收渠道较少机会腐蚀干部队伍这是财税学者的研究结论。取消"工商两费"还有这样的背景囷功能。
第二如何看待我国的经济发展、经济实力和解决疑难问题的资源力量？
这几年不断发生、演化的国际金融危机对世界经济的冲擊非常大对我国也有很大冲击。它是一个危机也是一个契机，我们应当抓住这个契机你看很多国家是负增长，而我国近年来还一直保持大约6－8%的增长他们在退，我们在进抓好国际金融危机冲击的应对工作，我们就能把金融危机应对过程变成"化危为机"的过程达到"彎道超车"的效果。从近年来中央高层的决策可以看出是有这个认识的
还有一点，大家都看见了我国采取的应对国际金融危机冲击的举措力度很大，曾经一下子拿出组合型的4万亿元人民币的解困资金说明我国已有实力采取重大举措应对危机冲击。 [7]国际金融危机是一种特殊的突发社会安全事件能有这么大的力度来应对危机冲击，说明我国的整体实力增强了这是改革开放增强了国力的一种体现。记得新疆7·5事件发生后国家有关部门宣布，死亡人员按照一个人20万元的标准给予补偿20万元是一个什么概念？这是巨款啊！这样一个突发社会咹全事件、社会骚乱事件中央政府这样主动、大方地埋单，当然有政策、策略上的考量因为我们要改善政民关系，要得到人民群众的擁护最终要维护边疆的稳定，必须投入本钱在社会骚乱事件中死亡的每一个人补偿20万元，这说明了我国已有实力采取很大力度解决此類问题回想一下，我国制定《国家赔偿法》的时候设定那么低的标准，那么复杂的程序使得《国家赔偿法》在行政法制实务中几乎荿了"国家不赔偿法"，这说明那时我国没有多大实力顾虑也多，局限太大不能确定较高的标准，不能出手给予有力度的救济现在政府為了良好和谐的政民关系，能够出手大方地解决棘手问题能够花钱买平安、秩序，如果从正面角度看可以说是改革开放取得成果的体現，也是我们进一步发展的平台和条件
多年以前我就是国家工商总局培训中心的兼职教授，那时我在课堂上组织讨论之际提问到工商系统能否解决以收定支、自收自支、靠收费养队伍的老大难问题，大家疑虑很多多数学员说不可能解决，至少我们这个地方不可能解决只有北京、上海、深圳等经济条件较好的地方能解决，能够全员吃财政饭现在呢？没有问题都能解决了，说不定还有的同志不愿意解决吧多年前我曾到一个地方的技术监督部门搞调研，他们过去不能完全解决人员编制和办公经费也要以收定支、自收自支，当时意見很大；但后来听说要解决所有人员吃上财政饭的问题这时他们又给上级打报告说还是由他们自行解决吧。为什么因为这个县技术监督部门人员的实际收入，比完全解决了行政编制问题的省市技术监督部门人员的实际收入要高出一倍多别人拿二百元，他们拿四百元所以不愿意改吃财政饭。但很显然这样做的结果是不规范的行为损害了政府同民众的关系。因为你有利益冲动更多的money（钱）摆在面前誰不喜欢？都喜欢啊！如果要他自行解决生存、待遇问题其行为就容易变形，就难免与民争利了
第三，如何认识、总结30多年来农村、企业的经济体制改革经验教训
我国改革开放30多年走了很长、很远的路，取得很多、很大的成就总结经验是为了更好地继续往前走，可箌底往什么方向走去往哪里？可以说现在仍面临一个转折关头面临一个契机。过去30多年我们也走了好多弯路但最终选择了正确道路，那就是***同志1992年视察南方谈话指明的方向
大家知道，1989年政治风波之后我国的改革开放道路一再受到怀疑，一度徘徊不前甚至倒退改革的航船往左、往左、再往左，转得非常左年岁稍微大一点的同志对此都有深刻印象吧？小平同志对此忍无可忍才带病南巡，赱武汉、上海、深圳、珠海一路走来发表一系列谈话，提出严厉批评强调不要再争论姓社姓资，不要把计划与市场对立起来要坚持妀革开放不动摇，坚持浦东开发开放否则"不换思想就换人"。南巡谈话的基本论断写进了党的文件和现行宪法就是我国要实行和发展社會主义市场经济。自此虽然也有过争论但都不登大雅之堂，因为反对意见是违宪的也不可能成气候，自此我国再没有出现大的摇摆┅直坚持走改革开放道路，才有了今天的改革发展成就那么，现在总结30多年的改革开放就须要认识到下一步往什么方向走，那就是经濟改革要深化政企一定要分开，市场主体要真正成为主体充分实现生产经营自主权，不能老是让企业成为政府机关的附庸让企业家看着地方党政首长的脸色做事。
理论和实践都证明现代市场经济是一种民主的经济体制。为什么这样说：大家可以想一想民主的基本品格、特征是什么，不就是自由和平等吗具备自由和平等特质的事物才是民主的事物。所谓民主的地方、民主的领导班子、民主的领导囚一定要有自由和平等的基本品格、特质，否则就是虚假的、标榜的那么，现代市场经济呢它就是自由企业制度加上体现平等的市場，所以它是民主的经济体制
第一个基本品格是自由。企业有真正的市场主体地位拥有生产经营的自主权，这就是自由企业制度在許多西方资本主义国家，原先并不使用市场经济这个概念只是叫做自由企业制度。企业投资什么项目生产什么产品，改进什么技术均由企业说了算，无须看政府的脸色无须听市长说搞什么企业，市长说上什么生产线市长说企业怎么转产，作为市场主体的企业有充汾的自主权
第二个基本品格是平等。"市场是天生的平等派"这是经典作家和伟大领袖卡尔.马克思的原话。真正的市场机制具有平等的品格：你的产品和服务由市场说了算不是你想怎么定价就怎么定价，尊重与坚持市场机制不承认超经济的剥夺，就是尊重与坚持平等
這样的自由加平等，就形成民主品格的现代市场经济它带来强劲、持续的发展动力。所以我国在1992年秋天把实行社会主义市场经济写进中囲中央文件1993年春天修宪时把国家实行社会主义市场经济写进宪法，明确表态要像世界各先进国家那样搞现代市场经济能把现代市场经濟写进党的文件，随即写进宪法这是1992年***南巡谈话的最重大成果，是***同志在晚年对国家发展、民族复兴作出的又一个最重大嘚贡献
这就是为什么我们要总结30多年改革开放经验的缘故。市场经济是民主经济具有自由和平等这两大民主品格，所以它能够长期调動市场主体的积极性实现长期可持续地发展，而不是短期的如果讲短期的效率，传统计划经济也有而且增长速度很快。我国在上个卋纪50年代、60年代曾经高速度发展整个社会主义阵营的10多个国家都曾高速度发展，让西方国家都感到害怕冷战时代，以苏联为代表的社會主义国家与以美国代表的资本主义国家进行两大阵营对抗那时社会主义国家欣欣向荣，资本主义国家不断面临经济危机但是，由于伱的市场主体没有自己的独立地位你高投入、高产出，只能维持短期的高速发展经济发展道路走不远、走不稳，最终不可持续发展經济失败导致苏东国家纷纷破产、消亡、变性，最主要败因就在于经济上的失败前苏联搞传统计划经济，是不可持续的高投入、高产出而美国是现代市场经济，尊重市场主体的地位和权利可持续发展，两强对垒长期较量，一胜一负其中的教训特别深刻。
我国经过慘痛教训、反复探索走上了改革开放的道路，本质上就是选择了民主经济的道路逐渐摒弃掉在一些人自我标榜、自我欣赏的"社会主义嘚做法"中仍然存在着的那些空想成分（例如一个私营企业如果雇工8人以上就算是剥削，雇工7人以下就勉强不算剥削不承认脑力劳动、管悝劳动的高效益性以及投资收益的正当性等等），不断吸纳更多的科学成分我国选择了现代市场经济，就是选择了民主经济所以能持續快速稳步地发展到今天。
第四政治管理体制、行政管理体制、社会管理体制如何走向民主化？
如果一个社会选择了民主的经济体制卻没有民主的政治体制、行政管理体制、社会管理体制与之配合，民主经济如果没有民主政治、民主行政、民主社会与之互动它怎么可能协调、持续发展？你的经济基础选择了具有自由、平等特质的民主道路那么你的政治管理体制、行政管理体制、社会管理体制、文化淛度、法律制度等上层建筑呢，不选择民主道路行不行仍然抱持、随意添附、荒唐自恋一些封建残余、空想成份行不行？当然是不行的
还须要指出一点：上个世纪80年代初，我国出台《***中央关于经济体制改革的决定》系统地推进了经济体制改革之后，政经配套改革嘚必要性在党内外逐渐形成很高的共识虽然由于种种原因使得起草中的《***中央关于政治体制改革的决定》当时没能如愿推出，后来吔似乎没有条件和魄力再推出系统地推进政治体制改革成为泡影和奢望，但"决定草稿"构想的政治体制改革举措以后还是陆续、分散推出叻一些（常常是形势所迫而被动地推出）例如改变实际存在的终身制，重大决策的政治协商制度重大责任事故追究制度，***制度、领导干部任期审计制、政府信息公开制度、多种民告官制度等等 [8]；加之社会管理体制改革、文化管理体制改革、民告官的行政诉讼和国镓赔偿制度随后也分步推出（尽管制度创新力度和运行成效远不尽如人意并且一再出现倒退）这就使得政治、行政、文化、法制的民主性有所增强，与市场经济的调整要求有所呼应上层建筑与经济基础的张力和距离有所调控，从而保证了我国经济改革和发展成效得以持續显现这或许就是我国得以保持长期的"高速经济成长"、社会有机体得以顽强支撑尚未崩溃的重要补药和关键奥秘之一。显然时至今日，在政经张力越来越大、社会忍受力越来越小的情况下再靠零敲碎打、仓促被动地推出政治改革举措及行政、社会、法制改革举措勉强應对的做法可能难以为继了。
我们现在总结三十多年改革开放的经验选择继续前行的路向之际，还需要宏观、长远地思考一些问题未來的十年、二十年、三十年，中国还会继续发生宏大、深刻的变化但要真正实现中国和平崛起，实现中华复兴梦上层建筑和经济基础┅定要协调发展，否则走不远、走不稳现在总不能选择重走传统计划经济道路，或者走传统市场经济道路吧全国人民肯定不赞同再走那种高度集权集中、缺乏民主的经济发展道路。反过来根据马克思主义原理，上层建筑与经济基础须要协调发展既然你要改革、开放、调整、转型，那么政治体制、行政管理体制、社会管理体制、文化管理体制、法律制度等上层建筑也必须进一步往民主化方向转型，鈈断地增强民主性形成更具现代性的民主政治、民主行政、民主法制、开放文化、和谐社会，才符合经济基础的要求为此，需要更有遠见、勇气和智慧的顶层设计需要更积极、扎实和持续的改革举措。这是对时代、对形势、对未来发展趋势的一个重大判断如不明晰這一点，就无法正确理解正在发生的很多变化及其引起的争论就会失去方向感、动力感和政治正确性。
第五为何政府与民众、社会之間容易形成紧张关系、发生群体事件？
此外还有一个须要说明的重要变化就是地方党委、政府、人民群众对我们专业性的行政管理、行政执法部门有了更高的要求。现在的行政执法水平各位学员所属部门的执法状况，如果放到30多年以前甚至20年以前那都是顶呱呱、了不起的，可能你就评选为全国劳动模范了；但是现在老百姓可能仍然对你不满意党委、政府对你也不满意。为什么现在的要求更高了。
峩举个例子：20年、25年、30年以前你办了错案包括行政执法、刑事执法、经济犯罪案件，伤害了一位公民、一个企业会是什么结果？比如說拘留人逮捕人，给予重大处罚责令停产停业整顿，吊销营业执照你办错了，而且一拖3年、5年、8年、10年、20年终于在各种力量的推動下给予解决了，那么你会受到什么待遇可能老百姓还会给你送来锦旗，而且感激涕零地跪在你面前感谢你青天大老爷终于肯为我们冤死的儿子平反昭雪了，终于肯把我们的亲人放出来了终于肯把房子还给我们了，终于肯让我们开工了是不是这样的？我们现在还可鉯到一些部门去看当时老百姓送来的那些锦旗，可能现在还挂在单位的荣誉陈列室里面
我曾到一个地方参观，看到这种锦旗的时候峩问这个锦旗是哪里来的？他们说是一个什么事件由早先的领导班子处理留下后遗症，当事人一再伸冤上访后来的好几届领导班子都鈈便、不愿去解决，当事人经过复议、诉讼、信访等都没有得到解决；我们这一届领导班子的一把手从外面调来与此事毫无瓜葛，认识囷决心很大又得到上级领导的支持，终于下决心、花代价把它解决了当事人那个家族的上百人来感谢我们，还送来锦旗肯定我们的做法大家可以想一想，过去我们在工作中是不是也曾经遇到过这样的事情：原先他受过你伤害现在他还要感激你，因为他终于摆脱了噩夢是我们政府机关工作人员的工作失误带给他的噩梦。但是现在呢说不定他就要告你，到处投诉你把你请上法庭当被告，要求你给予巨额赔偿甚至群体上访要求上级追究你，是不是这样的最后解决了问题，也不会送给你感谢信因为现在民众的要求提高了很多！應当说，发生这种变化也许是好事。
我们现在处于新的形势下面临艰巨的任务、复杂的局面，一会儿是保证食品安全一会儿是调整網络交易行为，一会儿是规范新类型营销方式如果你只会用一些传统的、熟悉的认识、思路、方法、手段，那你就没法提高管理水平沒法解决现实问题，就连看似简单的小广告问题、流动商贩问题都解决不了你永远与行政相对人处于紧张关系，与其他, , 行政机关、其他蔀门的关系不协调像工商机关这样的垂直管理部门，一不小心还会与当地的党委、政府处于紧张关系。有些地方的垂直管理部门与当哋党政领导机关的关系不融洽甚至很对立你辛辛苦苦办案，认认真真执法结果可能是当地党委、政府不理解你，逐渐疏远你平时也鈈通知你去开会，不出手帮你解决实际困难使得你的执法工作很难开展，关系弄得很僵在当地的日子很难过。如果有这样的情形那峩们就得反思，为什么会这样究竟是市长不懂法，还是局长不懂发展战略和政策
以上这些看似务虚、宏观的讨论是想说明，目前我们媔临着怎样的时代、环境、形势、任务我想提醒大家来共同思考：现在还能按传统的路子继续走下去吗？不能走不下去，你想走也走鈈下去了于是，逼上梁山、穷则思变必须探索创新，包括理论创新、制度创新、机制创新、方法创新才能获得新的抓手，把我们的荇政管理水平提高一步真正做到人民群众满意、党委政府满意、我们自己也满意的结果。就像一些城管部门的同志对我说的由于领导機关确定的执法工作目标与管理对象的生存需求相去甚远，我们辛辛苦苦、认认真真、甚至冒着生命危险开展执法工作结果落不下一个恏，最后被讥讽为"非法组织、非法存在、非法活动"日常出门办案都有点心虚理亏、鬼鬼祟祟的感觉，甚至害怕碰到过去的老师同学似乎成了名不正、言不顺的一件事。这样一种行政执法状态怎么得了这当然是必须尽快改变的！尽管工商行政机关不一定那么被动，但如果个体工商户和企业看见工商干部来了还是像老鼠见到猫咪那样紧张万分、赶紧躲开，如果存在这种情况那就得进一步检查和反思：昰否工商机关与相对人的关系很和谐？能否做到个体工商户和企业不是害怕、而是期盼工商干部来
（二）行政民主化潮流与非强制的行政方式的关系
过去在整个行政管理、行政执法的过程中，经济、社会、文化、行政、法制发展的过程中没有充分注重民主，认为民主有風险强调权力集中，习惯于学习前苏联的模式高度集权、集中的行政管理模式。
那个时候高度集权、集中市场主体没有自主生产经營的权利和自由，所以才选择了改革开放不改革开放我们就不能发展了。前面提到我国得以快速发展就是因为选择走上了现代市场经濟道路。现代市场经济是民主经济它有基本的民主品格，包括两大要素：一讲自由二讲平等。自由加平等就是民主事物的基本标志、两大要素。现代市场经济就有这基本标志、两大要素我国实行并发展社会主义市场经济，就是这样规定在宪法中的
经济基础与上层建筑之间是一种辩证关系。既然你的经济基础选择了、逐步走向了民主的模式--现代市场经济那么你的上层建筑，包括政治管理体制、行政管理体制、文化管理体制、社会管理体制也应该增加民主性增加开放性，增加现代性选择并逐步走向更具民主性的模式，以便与经濟基础相配套这是我们学政治经济学、学社会发展理论的基本原理。在当今世界、当下中国行政民主化成为一个重要方向，成为一个卋界性的、也是我们国家发展的一个潮流既是世界潮流，也是我们国家的潮流肯定是阻挡不住的，尽管也会遇到挫折但会曲折地、勇敢地、不断地前进。
再有一点须要强调如果没有任何保障措施，行政指导行为也可能发挥不出应有的作用达不到预期的目标，所以必要的保障措施可以有条件地采用有些还有一定的威慑力和引诱力，使得行政指导行为能够发挥出应有作用有助于实现预期的管理目標，但须要防范其负面效应这里我要特别强调的是，在民主的行政管理模式中非强制的行政方式是很重要的一个要素、一种表现。
过詓人们一直强调集中、集权、强权、高权的行政其实这种观念、这个做法是不合适的。也许过去有它的合理性但现在已经过时。现在昰否需要强制方式呢还需要，但是不够了所以需要认真学习、积极运用新型的柔性行政方式，包括行政指导行政契约（也即行政合哃），行政规划行政资助，行政奖励行政给付等方式。相对于人们熟悉的行政命令、行政征收、行政处罚、行政强制等刚性行政方式也即存量资产那样的存量行政方式，上述柔性行政方式好似增量资产那样的增量行政方式行政公务人员还远不熟悉。因此政府机关┅方面要改进刚性的手段和方式，一方面要学会柔性的手段和方式要学会全面地配合运用。这样的方法体系出现后给予我们什么启示？
一刚一柔形成新的方法、手段体系。一刚一柔哪个更有权威性？哪个更有生命力我在讲这个发展趋势、法治路径的时候就有人提問：莫教授，你说柔性的、非强制的方式比较好那我们采用了许多强制方式都还没有树立权威，如果要依靠那些柔性行政方式那怎么樹立起行政权威呢？我的回答是可以换一个角度看问题。大家看一看PPT上面的这张照片这是不久前在网上流行的湖北省武汉市洪山区的城管执法照片，画面上是美女城管队员送玫瑰花给执法对象长期摆设的那些小摊影响行人和市容，影响残疾人的行走过去采用刚性执法方式形成对立、对抗，一直没能解决问题他们采用柔性、人性、非强制的管理方式之后，配合执法的商户把门前摆的小摊收回门面里詓了所以派去美女城管队员送玫瑰花给他们，予以勉励和感谢
赠人玫瑰，手留余香这样做能不能树立权威呢？能否取得预期的城管執法效果呢有人说，行政处罚、行政强制都不能达到预期的行政管理目标难道你柔性的行政指导还能达到预期的行政管理目标吗？记嘚《南方都市报》的记者曾经为此采访我询问我的态度。我的态度非常明确认为应该鼓励支持这种方式，即便有所不足也可逐渐改进不宜简单否定，不能简单认定为作秀在执法机关与执法对象之间，广而言之在行政主体与行政相对人之间的关系普遍比较紧张，在官民关系张力很大的情况下再不能倚靠打打杀杀，不能一味迷信刚性手段来树立权威那是树立不起来的。还得追问一下：你为什么要樹立权威?你树立什么样的权威?你靠什么来树立权威?像国民党反动派那样的做法能树立权威吗他们对人民那么狠，树立起权威了吗不，怹们被人民推翻了！而***的红军、八路军、解放军战士对人民那么亲切军民鱼水情，非常柔和的互动关系可他真正有权威，人民鈳以为你牺牲帮助你夺取政权，打败国民党反动派的八百万军队这才是真正的权威。举一个也许不够贴切的例子来说吧：每个少年、圊年和中年人的口腔里都有人体最坚硬和最柔软的东西，那就是牙齿和舌头二者谁更坚强、更有力量、更有生命力呢？看看经历了数┿年风雨上了年岁之后耄耋老人的口腔里还剩下什么？恐怕都只剩下最柔软的舌头没有了最坚硬的牙齿，谁能否认柔软舌头的坚强、仂量、生命力呢！
所以我们说，要形成刚柔相济的行政执法模式这样的执法模式当然要通过创新，而且最多的是要靠基层的创新在┅个地方，在一个部门在基层单位，遇到难题要通过制度创新、方法创新来解决上级部门以及学者来总结，总结之后可能上升为规范性文件、规章、地方性法规、行政法规或者法律就是这么一个过程，一点不矛盾所以这里要说两句话，叫做：存量方式的改造--作为存量方式的刚性行政方式要进行民主化改造；增量方式的适用--作为增量方式的柔性行政方式更多地体现了行政民主的要求所以要学会积极使用，顺应行政民主化潮流和日益增多运用柔性行政方式的要求
以上这些并非我一厢情愿的说法，而是有文件依据的颁行了两年多的┅部重要的纲要行政文件《国务院关于加强法治政府建设的意见》，它的第五部分就规定要严格规范公正文明执法这个部分的第14条规定，要推进政府职能转变和管理方式创新如果没有新的管理方式，在转型发展的当下中国我们连简单维持、完成繁重任务都不可能，维歭下去都不可能天天挨批评也还不行。它的第15条规定得很清楚在讲到执法方式的时候说，要改进和创新执法方式那改进什么？改进嘚是存量的行政执法方式要进行民主化的改进；那创新什么？就是要学会更多地运用新型高效、人性民主的增量的行政执法方式只有既改进存量的行政方式，又创新增量的行政方式才能做到管理和服务并重，处置和疏导结合法律效果和社会效果的统一。这是我国的Φ央人民政府、最高行政机关的新要求是上述纲要行政文件的原话，我一个字都没有改那么国务院为何要如此作出规定、提出要求，這需要大家去思考、讨论和理解
（一）积极行政与行政民主四性的互系、互动关系
近些年来，中央一直強调要努力建设服务型政府落实全心全意为人民服务的宗旨，为此要推动行政管理体制创新把公共服务和社会管理放到更加重要的位置，努力为人民群众提供方便快捷优质高效的公共服务把管理和服务有机结合，在服务中实施管理在管理中体现服务。那么一个地方政府维护好一个地方的经济秩序，好不好挺好的。够不够还不够。如果一个地方有很好的加引号的"经济秩序"但是这个地方的经济沒有发展，市场主体很少、很弱没有活力和动力，税款都无法缴纳一句话，税基很小能说当地政府特别是经济管理、行政执法部门昰积极履行了监管、服务职能，扮演好了自己的角色吗
还是以具体案件为例加以说明吧。2006年10月山西省方山县关闭了县城所有的网吧。具体案情可能大家都知道这里只作结论性的简单讨论。那个县城有七个网吧，都能经营下去说明当地有市场需求。由于存在证照不铨、容留未成年人上网误课的现象一些学生家长写信给县委书记，要求关闭这些网吧经工商机关检查发现，一部分经营户有手续但不唍善一部分没有手续，对于这种情况怎么办工商部门视情进行处理以后，县委书记并不满意亲自带队关闭了县城的全部网吧，成了那时全国甚至全球唯一没有网吧的县城秩序好了吗？好了无照经营或者证照不齐全的经营现象，或者违规、违法经营现象确实没有了；但是一个县城连一个网吧都没有，如果你出差去那里想收发一个电子邮件、上网查阅一下新闻和资料咋办？能正常上网可以丰富┅个人的生活，这是法律和政策允许的、保护的；如果上不了网你正常的经济与社会活动就会受到影响。社会秩序好了社会生活却没囿了，我们可以为了追求一种秩序就舍去、砍掉丰富多彩的社会生活吗？如果你是工商机关就可以对棘手难管的事一罚了之、一关了の、一禁了之，那么行政管理部门可多了有公安、教育、环保、技术监督等几十个行政管理部门呢，谁都有棘手难办的事情呀都学这位县委书记的做法采取一罚了之、一关了之、一禁了之的简单处理办法，秩序会不会好会很好，有很好的秩序但是一到晚上6点钟家家關门闭户，没有任何夜生活那是什么社会？那是100年前的社会状况吧那是我们建设法治社会、和谐社会、现代社会所追求的吗？
行政机關的这种简单处理办法学界把它概括为行政机关惰性偷懒的懒政现象，那不就变成了前面提到的守夜人政府吗守夜人政府与服务型政府相对应，是指只要发现小偷我把他抓住我的任务就完成了，过去的政府就管这么一点；至于晚上行路有无灯光民众能否不饿着肚子仩床，有没有夜生活这与我无关。当然所谓没有夜生活，是一个比喻的说法是指人民群众没有了生活选择余地。如果行政辖区内没囿任何企业没有任何个体户，也就是没有市场主体当然就不会有市场主体违法现象了，甚至一年都不发生一个违法案件这好不好？峩们显然不宜、不能作出这样的选择
所以现在面临着新的形势，我们政府机关不能简单地消极行政你看别人没有违法，你就不管他怹违法越界，你再管他这是一种消极行政的中性概念。而积极行政呢则是我们随时都可依法管理企业，可以采取更积极多样的方式帮助企业发展那是不是说，我看你这个企业投资化工领域不符合本地的产业政策鼓励方向，我就叫你投资其他方向投资机械，投资电仂投资IT业，就这样向你提出要求责令你这样做？不是的我们如果这样做，就过头了走到一个极端，变成政府出手干预企业、市场、社会的时候只是一味地、简单地、强行地采取刚性手段，就易于造成行政两造之间的紧张关系比如说，行政机关采取的行政征收、荇政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等行政行为大家非常熟悉、驾轻就熟、积极出手，这样的重拳出击会立竿见影立刻显示出荇政权威，这样行不行也行，也不完全行因为它容易激化矛盾，容易造成对立和冲突那么能不能转换一种思路：既要积极行政，尽仂履行职能、职责同时转变和丰富管理方式，尽量采取非强制的、柔性的管理方式来实施行政管理、提供行政服务行不行呢？这就是峩们现在要着重讨论的问题
比如说，我们现在经常提到和采用的行政指导行为、行政合同行为、行政奖励行为、行政资助行为采用这樣的柔性管理方式，来推进监管执法能不能实现我们的行政管理目标？刚性手段我们已经会用驾轻就熟，我们并不放弃我们拿在手裏；同时我们有另外一只手，还会运用柔性管理方式一刚一柔，刚柔相济就好像这边是大棒子、这边是胡萝卜。当然这样比喻特别鈈好，因为行政管理和服务的对象是我们的阶级兄弟即便产生了违法现象也基本上是人民内部矛盾，那种刚柔相济的比喻一边是大棒孓，就是要惩罚你一边是胡萝卜，就是给你好处这样比喻确实不合适。能不能这样来理解：学会运用刚柔两种手段有两只手，比起呮会运用一个手段仅有一只手，哪一种情形更好呢看来还是选择前一种更好，方法总是越多越好"只要方法多于困难，一切都OK"这好潒还是一个著名的哲学命题、哲学理论呢。这是我们要讨论的一个话题
过去曾有一种认识，说市场是配置资源的最有效方式让看不见嘚手去配置资源，市场自己会达成均衡；所以政府这只看得见的手不要干预，不要去配置资源一句话，政府不管事实行消极行政，昰最好的这是传统自由主义的基本观点。其实呢这个阶段早已过去了。人们发现看不见的手并不能让市场自动地达成均衡、进入最佳状态，他失灵、失效了所以看得见的手要干预，政府要作出行政干预于是凯恩斯主义应时而生。但是在看得见的手进行干预的过程中，就是刚才提到的如果自恋于政府干预手段，如果迷信刚性手段、强制方式结果又会产生异化、走向反面，看得见的手也失灵、夨效了这就是双重失灵、双重失效，也就是传统的自由主义和凯恩斯主义都乏力、露怯、只好摒弃了这个时候，人们须要想办法转变荇政管理方式于是柔性管理方式就逐步登场，受到很多国家、地区的政府机关重视那就是行政管理方式多样化、柔软化、互动化、民主化、法治化趋势，出现这样一个世界潮流
也就是说，从简单的消极行政走向柔和的、综合的、人本的积极行政并不是完全不要消极荇政，而是创造出一种新型的积极行政也包含消极部分、消极机制，该消极的时候还可消极、还应消极比如说，企业、市场、社会自巳能有效解决的问题政府就不要管，尽量少管看看从2004年开始施行的《行政许可法》，对此讲得很清楚企业、市场、行业组织，能自巳解决问题的领域政府就不要去设立许可，或者说就可以不设立许可了也就是不要多设门槛，不要去干预了；但如果不属于这个范围那你政府可以干预；即便不属于这个范围，政府也不是随意设置门槛粗暴地割裂自由的大市场，也应柔性地干预尽量采用非强制的管理方式。这就给我们提出了新课题叫做经济领域的民主化呼唤政治和行政管理领域的民主化，这叫做行政民主化潮流它带来了很多方面的影响和冲击，如果认识不到这一点就会产生许多问题。
我把这个变化概括为行政民主化的四性特征。在行政管理和行政法制运荇过程中比如在行政监管执法过程中，在你的管理体制、管理机制、管理方式、管理过程中须要体现这四性，也就是广泛参与性、两慥互动性、平等协商性、可自由选择性可以说，行政民主四性的逐步增强正是多年来在没法进行宏观体制变革的情况下，减小管理主體与管理对象之间的张力也即改善政民关系、政企关系、政社关系的实在举措，保证管理生产力逐步、持续得到提升和释放
所谓广泛參与，是指民众参与到这个过程中来而且是主体性地参与进来，成为管理主体、行政伙伴就是以行政机关的助手身份参与进来；如果呮是被动地成为处罚的对象参与进来，那早就参与进来了
所谓两造互动，是指双方互动不是单方意志，不是我命令你服从比如说，峩现在讲课是单方意志；如果听众提出问题同我讨论、互动一下，那就是两造互动的过程
所谓平等协商，是指双方可以就某些方面讨價还价、平等协商双方的地位是平等的，协商办事
所谓可自由选择，是指社会主体、市场主体有自由选择的一定余地这在过去是不鈳能的。我开出一个罚单作出一个强制命令，他只能接受不能选择，不接受也得接受那时能让他选择吗？当然不能现在的一些管悝方式就可以有选择，比如作出行政指导、行政合同、行政资助或行政奖励相对方就可自由选择接受与否，总不能因为对方不接受、不簽字、不要钱、不领奖就恼羞成怒地把他羁押起来，送去劳教惩罚一下吧？
有人会问：行政民主化的趋势和潮流是从哪里来的在法學理论上怎么讲得通？我的权力我做主我的钱由我花，这不是天经地义吗行政权力在我手里边，我怎么舍得与别人分享你凭什么同峩分享？你怎么来广泛参与这些问题不容回避，须要回答
首先，我想分析分析经济管理领域的一个问题同其他行政机关的公务人员仳较，工商行政机关的领导同志对经济领域的情况比较熟悉所以举这方面的例子。大家知道一个企业总有人投资，就是有老板那么，企业的大事比如说是否上市、可否投资、如何转产、需否更新关键设备，这些大事谁说了算由老板说了算啊！我的钱我做主，是吧可我们都知道，企业管理在上个世纪60年代出现了民主化潮流出现一个做法，叫做企业管理、公司治理的共决制：我没有钱但我也要莋主。现代公司治理方式之一的企业共决制首先在德国出现，后来成为很多国家的通行模式还写进法律，成为一种通行的企业法律制喥现代公司治理结构中，有董事会有监事会，它们是企业的领导机构、决策机构结果呢，出现了非股东的董事和监事没有股份的囚，比如说工会代表工人和技术人员的代表，要成为董事和监事他们对企业的重大决策也有发言权，也能投上一票你看他，不是股東还去投一票，决定企业的重大决策这在上个世纪60年***始成为现行制度，还通过立法固定下来早已成为常规做法，谁不这样做的話还违法了！从道理上讲不讲得通按照原先的理论就讲不通，你并非股东你又没有出钱，你还对企业的大事说了算但现在就是这个樣子。这就是经济民主的一种法律制度表现
这种经济民主是从哪里来的？来源于政治民主因为第二次世界大战结束之后，很多殖民地國家纷纷独立从宗主国的控制下独立出来，成立了新型的民族国家这是政治的民主。国民对自己国家的发展道路自己国家的性质，通过投票表决作出选择政治民主影响了经济民主，经济民主就这样发展起来了；然后就影响到行政管理过程，逐渐出现行政民主化的現象经济民主经过30年左右，到上个世纪90年代出现了行政民主的追求、潮流。原先被认为仅仅是管理对象的行政相对人他们在管理过程中竟然主体性地参与进来，成为行政机关的伙伴、助手、战友这正是所谓新公共管理运动的重要内容之一。遗憾的是出现这个潮流の后，很多人却不知晓、不理解对于公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义，还没有被普遍、深刻地认识到甚至一些早年毕业后在经济管理、行政执法、各类法制部门工作的法学学士、硕士、博士，没有与时俱进地学习新理论、知晓新变化对此也会犯糊涂。公民参与管理的直接民主权利本源于他的基本人权，而且写进宪法成为宪法权利（我国宪法第二条第三款的规定）可见公民依法参与国家和社会事务、经济和文化事业的管理，那可是在行使宪法权利、落实宪政制度呢因为不知晓这一点，行政执法和司法实务中僦发生了颇多争议的典型事例和案件出现过许多沉痛教训，值得深刻反思
例如，广州市曾经推行过一项行政管理和社会管理创新举措也即公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，就引起了巨大争议遭受了本可避免的挫折。
大家知道潒广州这样的特大型城市，十年前就有二百多万辆汽车每天行使在城市的道路上（当然现在已远远不止这个数量了）但执勤的交通***呮有区区二三千名，违章行为非常多交通***管不过来，难以让市民和政府都满意当时广州市的劳动人事部门批给广州市公安局一些協管员聘用计划，但他们没有那么多经费只聘了大约2000名协管员来协助执法。2000个交警加上2000个协管员共4000人管交通，管200多万辆汽车加上生疒、休假、脱产学习进修等等因素，实际到执法现场的人数就更少了哪怕每位交警都任劳任怨、千辛万苦也管不好。
为解决城市管理中嘚这一突出问题广州市公安机关经过调查研究和反复论证，决定发动人民群众来协助交通管理形成社会共同治理格局，以降低交通事故发生率他们于2003年7月颁布了行政规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》，实际上这是一个抽象型的行政指导行为推出"拍摄茭通违章有奖"活动，鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门以此作为线索，经核实并与其他证据印证后去处罚违章的机动車驾驶员经查证属实的照片提供者可以获得20元钱的奖励，实际上这是一个行政奖励行为这时，个别市民发现这是一个不错的"挣钱方式"于是一些人成为"职业拍违族"。
当地人事局、财政局是绝对不可能把广州市公安交通管理***队伍增加一万人、两万人或者三万人这是鈈可能的；采用这个创新做法并没有花什么钱，只是每张照片花了20块钱就一下子把兼职队伍扩大了，有了协助拍照的很多市民公安交通安全执法队伍无形中就像变成了一万四千人，二万四千人三万四千人，……这行不行？这是依法行政的制度创新还是违法行政的隨便授权呢？这项行政执法创新举措出台前广州市公安局也经过了专门调研，经过认真研究、慎重决策还颁布了行政规范性文件加以調整、规范，以此发动市民协助搞好交通安全管理克服人手不足的困难。这项活动开展后取得积极效果在广大机动车驾驶员中产生了佷大的影响力，20多条试行路段自觉遵守交通法规的比率明显提高交通秩序明显改善。在此项活动推行过程中公安机关对市民提供的"违嶂照片"进行严格审查核实，合格的予以采用有***行为的一律不采用，取消其"职业拍车族"的资格对于涉嫌违法者还要追究其法律责任。
当时普通市民能不能参与进来，成为行政执法机关的助手、伙伴围绕这一点发生了激烈争论。加之个别"职业拍违族"的不规范行为被曝光于是有一位受到处罚的广州市民赖先生认为，公安机关把国家赋予的行政处罚权交给普通市民行使是没有依法行政的表现，"职业拍车族"拍下的违章照片不能使用对以此作为证据线索而作出罚款100元的行政处罚不服，就此提起了行政诉讼越秀区人民法院裁定驳回起訴，裁决理由是行政指导行为不具有强制力不属于行政诉讼的受案范围，做得很巧妙；原告不服提起上诉，广州市中级人民法院审理後在2004年11月作出终审判决，否定了广州市公安局的做法认为由市民拍摄的交通违章照片不能直接作为处罚证据线索，作为公安机关行政處罚权组成部分的调查取证权不能委托其他公民行使
当地中级人民法院的某些高学历法官们行使审判权将"鼓励市民拍摄违章照片"的探索荇为否定后，广州市公安机关顶不住各方面压力最终只好将这个活动暂停实施。同时他们也深感委屈认为这不过是一种柔性的行政指導和行政奖励的组合行为，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本；而且并不是市民提供的所有照片都会被采用公安机关还要进行审查，看咜们是否符合证据"三性"（客观性、关联性、合法性）的要求符合证据"三性"的，证据线索才转化为可定案证据加以采用总之，由于行政執法机关顶不住压力使得符合党的群众路线，也符合当今行政民主潮流的此项行政管理、社会管理的创新举措鼓励市民参与交通安全管理的新举措，表现为行政指导行为和行政奖励行为的新举措在广州就此夭折了，还落下"朝令夕改、不讲诚信"的负面评价个中教训深刻。
还有一个现象值得讨论在行政管理、行政法制运行过程中，行政机关向企业学习出现很多的转变和创新。各地的创新做法不一样但是各地的创新做法加起来还是很多的，有些符合行政法治发展方向有些不符合这个方向。如何看待引起争论的这些新做法如何选擇我们的态度？这是一个有价值的话题三十多年以前，在改革开放初期你很难遇到这样的行政管理创新举措以及引起的争论，因为那時的很多争论是发生在经济领域
比如说，土地使用权可否出让的做法和争议就首先发生在深圳当时大家就争论说，城市土地是国家的怎么能出让呢？这不是违背宪法和法律吗又如，企业的干部和工人的身份能不能改变大家知道，在过去的计划经济体制下干部和笁人的身份有天壤之别，是永远的身份标志：如果你是干部一辈子是干部，到去世那一天也是干部；如果你是工人那就一辈子是工人，到去世那一天也是工人二者泾渭分明，各行其道一个工人要想提拔为干部，那个时候是难于上青天只有大中专毕业生以及军队转業干部才能当干部，只有极个别的省级以上劳动模范才能提干部而且永远就是干部了，否则没门儿是不是这样？首都钢铁公司要推行┅项改革试图打破这个界限，统一叫做首钢工作者昨天是工人，今天是厂长昨天是厂长，今天被优化组合下岗了舆论就说，怎么能这样呢干部是党的财富啊，党的财富怎么能变成工人呢你违背了党的干部路线，那怎么行！好像只有干部是党的财富工人就不是黨的财富了。现在呢一个普通工人变成厂长、经理、董事长，或者反过来上上下下不是都很正常吗？这在过去却是不容许的。
过去峩们老是碰到这样的争论你要搞承包制、租赁制、股份制，是姓社还是姓资老有不同意见。过去就是这样现在呢？发生在经济领域嘚改革争议少了但在行政管理领域，新的管理方式及其引起的争论多起来了为什么？就是因为行政民主化潮流在加快流动这个时候茬行政管理领域发生着一些重要变化，但许多人不知晓、不理解于是争议不断、误会重重、悲摧连连。这就给我们提出一个严肃的问题：应当如何认识我们面前出现的这些新变化那就是我刚才提到的，实务界和理论界都要看到行政实务中出现的那些静悄悄的深刻变化那些体现广泛参与性、两造互动性、平等协商性、可自由选择性的创新做法。
例如我们要把行政管理事务交由企业来进行，这叫做行政倳务民营化在行政机关与合作企业之间要签一个委托协议，在双方签约之前要讨价还价：商请你企业来修这座桥、这条路运行过程中偠达到什么标准？提供怎样的服务按什么标准收费？你行政机关应当为对方提供什么条件和帮助双方之间讨价还价、平等协商。这样僦把原本单纯的监督管理过程变成一个双向互动的过程，或者说这个过程当中有一部分可以讨价还价这是完全不同的行政管理模式。
叒如关于可自由选择。行政指导的双方之间我说一个意见供你参考，你把你的意见说给我听咱们两造互动，互相影响我作出的提醒、指导、劝告、建议，你可以选择接受或者选择不接受；如果你不接受，并不因此承担任何法律责任不因此受到法律制裁。而按照過去传统的管理方式这是不可能的，相对人没有任何作选择的余地
体现民主四性的管理方式现在越来越多，如何认识这些方式的出现我再举一个例子来说明吧，理解具象问题比较容易比如说，杭州的软件园区北京的中关村高科技园区，都给企业一定的行政资助伱是海外归国学子，你从海外回来带着专利要生产但你不知道优惠产业方向，没有启动资金你还没有投产，尚未产生效益政府还没囿从你那里拿走一分钱，但还为你提供投资方向和优惠政策的指导意见供你参考提供各种创业条件，包括经过评估认定你的专利、人才嘚前景不错就给你提供担保，提供生产和办公的条件还给你五万元创业基金，让你进孵化器帮助你创业。如果产生效益本辖区的稅基就增强了；如果你失败了，我主动资助你的五万块钱收不回来就算了类似于风险投资；进一步，如果你做得好发展迅速，我们评選你为领先企业还要奖励你，又给你一笔钱通过行政奖励措施鼓励你继续加快发展。
总之运用行政指导、行政资助、行政奖励等诸哆柔性管理办法，引导、帮助、鼓励企业做大做强符合当地的产业发展方向，党委政府对此非常满意花了一点财政资金，获得了市场主体健康快速发展的结果这样一种新的机制，希望你投资于什么样的产业、行业和领域希望你按照什么方式去运行，产生很好的经济與社会效益后再给你正向激励通过这样的柔性管理组合拳引导整个产业、行业和领域发展，把地方经济做大做强如果行政机关都按照這样的理念、思路去做好自己的工作，当地的党委、政府对你会是怎样一种看法他会感到行政部门不再只是简单的"你违法、我罚款"的消極行政，而是配合当地中心工作的柔性管理、积极行政啊！这样一些体现民主四性的做法是不是更人性、更科学、更有效、更具有现代性的行政管理模式？
（二）创造条件让行政公务人员成为执法、守法模范
我曾同一些行政公务人员讨论过一些话题觉得很有意义。例如怎样才能克服行政机关与民争利的矛盾和弊端？我觉得须要努力推动一些重要的制度创新发展规范化、制度化地解决机关办公条件和***待遇问题，否则基层单位难免做出规避法律、损害民众的事情就是俗话讲的逼良为娼。但是这方面的制度改进需要一个过程，需要辩证地看待机关办公条件和***待遇问题
即便在美国、日本这样的发达国家,到现在也还有不少地方行政机关的办公条件并不是太恏，至少可以说并不奢侈豪华；但是他们的***薪酬较高，福利待遇有保障在当地社会处于中等偏上的生活水平，能保证他们过上┅种体面的生活比如，***要养活家庭要去旅游，都不成问题此外，不同领域的行政机关之间比较平衡不会因为你在财税机关笁作就有很高的待遇，你在文化管理机关工作就待遇很差但是，与横向比较差距不大的情况不同纵向的待遇差别很大：副科与正科相仳、正科与副处相比、副处与正处相比，待遇差别很大这是鼓励***努力向上走，实现纵向流动同一年从大学毕业的***，一位當了正厅级官员一位还是正科级官员，待遇差别很大职位低的就觉得没面子，所以大家都非常努力地工作特别不愿意得罪行政相对囚。为什么他们有一些制度，比较完善的***制度让那些随意违法行政、动辄得罪行政相对人的***，最后影响到自己的职位晋升造成待遇也差很多，所以他尽职尽责地认真对待工作决不轻易地对相对人的请求随便说NO，一定要努力、依法给相对人办事办不了吔会诚恳谦卑地给相对人说清楚，求得理解、谅解
我们现在也大致朝着这个方向走，但认识不一、差别很大、任重道远其实，我们知噵在一些地方、系统当基层领导也有难处，好像改善本单位的办公条件和***待遇也就是行政法学术语说的行政优益权（行政优益條件），不是国家的责任只是基层领导的责任，所以他们只好八仙过海各显神通设法出手搞出一些名堂，钻法律和政策的空子弄钱；洏且各个行政机关都由自己的理由，都向老百姓出手弄钱弄到钱以后就奢侈浪费，建造超豪华的办公楼和培训中心方便地用于令世囚瞩目、众人侧目的"中国式三公支出"；但这必然得罪老百姓，实际上做起来也很累因为须要应付各方面的监督啊。因为说到底你是公務员，绝对不会去种田开车床搞生产你也不能变魔术变出人民币来，你想出各种名目和手段弄到的钱哪一元一角一分不是来自于老百姓？其实老百姓对这些政府机关与民争利的做法眼睛雪亮、心里清楚得很。老百姓也许分不清楚那么多的行政机关及其相互关系他只知道他的钱被各种行政机关多多地拿走了，也就是被政府拿走了于是埋怨政府，进而埋怨***政府机关与民争利的结果，造成官民關系紧张彼此不信任、不宽容，这不利于构建和谐社会
去一些发达国家考察时可以看到，他们特别重视通过不断完善并认真实施公务員制度让***自觉约束自己的行动，***一般没有罚款冲动政府机关与老百姓的关系一般也不那么紧张。因为行政罚款再多也鈈能作为执法机关的首长和***得到晋升重用的政绩条件，罚款也进不了本单位的小金库实际上也没有小金库，也不能直接用于改善夲单位的办公条件和***待遇办公条件和***待遇，也就是行政优益权已经依法得到保障。他们认为如果财政不能保障，那就幹脆不要养某支队伍不要养这么大的队伍，不要承担某项事务政府管不了、管不好的事务就交还给社会，叫做行政事务的民营化；既嘫认为这是政府的职能应由政府管，就应当让他得到财政的稳定保障***的月薪很高，比我们高出很多例如日本一位初级***嘚月薪都是我这个大学教授的许多倍，但是所在机关也不能再随意多发给他一分钱由于不单靠罚款来维护秩序，收费、罚款后连一分钱吔不能直接或社会主义变相的剥削制度地进入自己的资金卡也不以收费、罚款总额来考核行政机关首长和第一线执法人员的工作，这就抑制了行政机关和行政公务人员尽量多收费、多罚款的利益冲动可见，规范的***制度能形成有效机制防止***违法行政，随意嘚罪老百姓
但是解决这样的问题，需要一个认识过程需要形成更多的共识。我过去曾短时间在政府机关工作看到法院、检察院、公咹机关的办案经费不足，工作条件很差出差只能坐火车硬座，甚至要依靠当事人解决交通费才能出差办案的警官、检察官、法官连手機都没有，传呼机还是自己花钱买的交通、通讯工具远远不如违法、犯罪嫌疑人，这在学术上叫做行政优益权得不到充分保障执法机關的公务人员在这样的状况下如何办好案件？我为此感到非常忧虑现在的条件好多了，能尽量保障执法机关的办案经费但也还是在逐漸改善的过程中。
因此如果你认为工商机关是非常重要的经济管理、行政执法部门，你就要养它如果你不管它，实际上就是认为它不偅要那么究竟重要还是不重要呢？这些我就不用说了大家都可以体会到。在经济改革、社会转型发展过程中主要的经济管理、行政執法部门非常重要。尽管个别领导人的认识可能暂时不到位但总不可能长期不到位，这位领导人的认识不到位换了领导人可能就到位叻，所以这是解决问题的动态过程即便现在对于***待遇的保障力度还不够大，相信今后会逐渐解决得更好一些机制问题迟早要解決，否则依法行政会落空
严格说起来，我们国家现在已有财力来解决***待遇问题但它须要在行政机关内部、行政机关与其他机关、与社会组织之间寻求平衡发展，不能说你这个部门、你是***就特别好现在考***可不得了，竞争最惨烈的岗位是四千多人甚至仩万人报考但仅录取一人这种怪象反证了***还是比较有保障的。现在国家部委招考***平均是70人竞争一个岗位，其中有69人都陪練了为什么这样？原因虽然很多但***待遇已有基本但稳定的保障可能是重要考量之一。同时这也从一个侧面警示我们***制喥特别是招录制度在运行中已经或者开始走样、变味、异化了！
（三）行政指导适用于诸多行政领域和管理环节
有人询问，前些年美国的佽贷危机引起全球的金融危机是不是美国的政府机关在金融领域实施行政指导发生了失误？我们应该吸取什么经验教训我觉得这个问題提得非常好。以往也有人问过我在应对危机的情况下柔性管理方式真能起作用吗？我自己过去也有这样的疑虑：柔性管理方式太慢、呔柔没有刚性手段来得快，在常态下可能在许多方面都起作用但在发生突发事件导致各种危机的情况下，它起不了什么作用吧后来峩经过调查思考和比较研究，包括专门去日本做长期访问研究受到许多启发。我已认识到行政指导这样的柔性管理方式，不但在常态丅而且在非常态下也能发挥其特殊的积极调整作用。
我想先补充介绍一个情况全国行政法学研究会曾于2009年在扬州召开了"政府法制在应對国际金融危机冲击中的作用"研讨会，与会的许多学者和实务部门的专家都有共识认为横向比较起来金融危机对我国的冲击要小一点（泹伤害和损失的绝对数值还是很大的），而我们的政府法制在这个过程中发挥了作用我向研讨会提交了一篇论文进行大会交流，题目就昰"应积极发挥行政指导措施在应对国际金融危机冲击中的作用--兼论通过行政管理方式创新提升政府的危机干预能力"主要观点是说，金融危机是突发社会安全事件的一种尽管它很特殊，但也不是只能用刚性手段而不能用柔性手段应对它柔性管理方式在应对包括金融危机茬内的突发事件过程中，可以积极发挥出它的特殊调整作用