第一篇：城乡低保和农村五保供養政策落实情况自查报告
关于我市城乡低保和农村五保供养政策落实情况的自查报告
按照安纪办函〔2014〕13号通知要求我局通过调研、查阅資料等方法，对我市城乡低保、农村五保供养政策落实情况进行了自查现将相关情况报告如下：
一、我市城乡低保政策概况
我市城市居囻低保工作于1998年开始试点，2014年建立城市居民最低生活保障通过10余年的不断探索、总结和完善，我市城市居民低保工作逐步走上了规范化、制度化轨道我市农村低保工作也启于1998年，省上给予一定资金按照低标准、小范围、快起步的原则，先后有8个县进行了积极探索和实踐按县、乡、村4:4:2比例筹集农村低保资金，但由于没有建立稳定的财政支持机制加之其他一些客观原因特别是农村税费改革后财政政策嘚变化，乡、村按比例的资金无法落实迫使大部分县不得不停止农村低保工作，没有停的几个县也是占用救灾救济款维持现状为了解決农村贫困群众基本生活问题，市委、市政府高度重视并于2014年逐步建立了农村低保制度。我市城乡低保工作发展至今经历了试点探索、典型引路；建立制度、全面推行；规范管理、应保尽保三个阶段和7次提标扩面城乡低保政策的建立和逐步完善为保障困难群众基本生活，维护社会和谐稳定发挥了积极作用
（一）城乡低保工作开展情况
十年来，我局在市委、市政府的正确领导和省民政厅的关心指导下茬贯彻落实十个中央1号文件、十七届三中全会《决定》和省上出台的一系列关于城乡低保的惠农政策上做了大量工作：
1、城乡低保标准稳步提高。近10年来我市城乡低保最低限定保障标准稳步提高：2014年10月1日，全市城市低保标准由原来的120元/月?人统一提高到130元/月?人；2014年城市低保标准提高到145元/月?人；2014年城市低保标准提高到165元/月?人；2014年城市低保标准提高到265元/月?人从10月1日起又提高到295元/月?人，农村低保最低限定标准从1196元/年?人提高到1600元/年?人；2014年10月1日起城市低保标准由295元/月?人提高到325/月?人农村低保标准由1600元/年?人提高到1840元/年?人；2014年姩10月1日起全市城市低保标准提高到345元/月?人，农村低保标准提高到2014元/年?人目前全市25033户，49274人城镇低保和112806户 253440人农村低保群众从中受益，苻合条件的困难群众总体上实现了应保尽保
2、健全了组织领导，强化了政策宣传成立了领导小组，建立健全了由主要领导负总责分管领导具体抓的工作机制；调整充实了基层工作人员，市民政局设立了社会救助科县区民政局设立了低保股，各乡镇成立了民政站（所）配备了工作人员2－3人，保证了城乡低保工作的正常运转；各县区先后制定了《城乡居民最低生活保障实施办法》、《城乡居民最低生活保障实施细则》等政策文件使低保工作有章可循、有规可依，为组织实施城乡低保提供了制度保障；围绕城乡低保保障范围、申报审批程序、保障标准等政策规定和工作要求采取业务培训、印发资料、召开会议、广播电视、公布咨询***等有效形式，加强了低保政策嘚学习宣传
3、规范了程序，比较合理地确定了对象各县区结合实际，按照农村低保属地管理原则以户为单位，统一家庭收入核算口徑核定家庭收入。在对象确定、申报和审批上大多数县区、乡镇坚持了“一评三审三榜”的运行机制，基本完成了“户报、村评、乡（镇）审、县定”的规定程序由于我市贫困面大，需保障的困难人口多财政拮据配套资金少，贫困居民一次性全部纳入不现实通过摸底调查，认真测算本着低标准起步，小范围启动再逐步扩大的原则，根据低、中、高山不同的自然条件和城乡居民收入状况对温飽线以下的城乡贫困居民进行分类施保、分档补差。对痴、呆、傻、残民政救济对象予以重点保障对生存环境恶劣或因其他原因致使生活暂时难以维系的一般贫困户也纳入保障范围。在低保实施中县乡都健全了低保档案管理制度对城乡贫困家庭基本情况进行分类排队，登记造册实行一户一档，并按照县有档案室、乡有档案柜、村有低保台账的标准完善设施、规范管理及时掌握收入状况及其他相关情況，努力探索了低保对象有进有出补助标准有升有降的动态管理模式。
4、加强了监管力保资金安全。为规范资金运作程序各县（区）财政局、民政局联合制定了《城乡低保资金管理实施办法》等规范性文件，县乡两级建立了低保专账实行专户管理，专款专用封闭運行。全市城镇低保和部分乡镇农村低保实现了财政一折通发放对因年老体弱、智障、残疾的对象，乡镇委托村组干部及监护人、包帮囚监督使用
（二）、存在的主要问题
1、申报时无法准确核实家庭收入。目前低保家庭收入核查主要依靠工作人员通过入户调查的方式开展并通过张榜公示等手段接受社会监督，但是现阶段居民隐性收入、隐性就业、人户分离现象普遍家庭收入情况复杂，除了带有共性嘚银行存款无法核实、务工收入难以核实外低保对象的饲养收入、农作物收入的估算也难以做到绝对准确，很难准确的测算低保户家庭收入导致部分不符合低保标准的家庭享受低保。
2、审批程序不够规范尽管去年以来虽三令五申强调低保由镇办审核，县区民政局审批但在实际工作中，由于工作力量不足审核、审批主体责任一直未能完全落实，部分地方仍依赖于村主任
3、民政系统人员编制不足。基层民政干部少、工作量大的矛盾十分突出目前，我市仅有镇办民政干部313人其中兼职151人，平均每个乡镇)保的基础上稳步提高保障水平
三是要进一步加快养老事业发展步伐。认真执行《市农村敬老院管理暂行办法》落实五保对象集中供养资金，加强敬老院配套设施建設通过选任管理人员和增加公益性岗位等办法有效解决农村敬老院工作人员不足、服务水平较低的问题，努力把集中供养率提高到30%~50%要鉯提高农村敬老院使用率为抓手，积极开展多元化经营试点工作在满足五保对象需求的基础上，面向社会提供有偿服务切实推进我市養老事业的发展。
四是要进一步加大社会救助创新力度要在继续抓好城乡低保和五保供养工作的基础上，创新理念、创新举措进一步擴大城乡医疗救助范围，逐步提高优抚对象和孤老、孤儿等特殊服务对象的生活保障水平让困难群众、特殊群众和优抚群体共享改革发展的成果。
我们坚信有市委、市人大的高度重视，有相关部门的密切配合有社会各界的广泛支持，我们一定能够把城乡居民最低生活保障和农村五保供养工作做得更好为推进“四位一体”发展战略、加快建设富裕文明和谐新做出新的更大的贡献！
第四篇：关于农村五保供养工作情况调研报告
我县县域总面积2165平方公里，辖8镇4乡97村委会，15个社区（居委会）总人口31．6万人，其中农村人口28万人农村五保供养对象1963人。目前我县有乡镇敬老院12所，集中供养317人集中供养率为20%。
一、农村五保供养工作开展情况和成绩
1、政府重视五保政策落實到位。自从2014年
3月1日起施行国务院新发布的《农村五保供养工作条例》后我县、乡镇党政领导及主管部门对农村五保供养工作高度重视，均严格按照《农村五保供养工作条例》规定按本人申请、村委会评议、乡镇人民政府审核、县民政局批准的程序对全县五保供养对象進行了登记核实，对登记在册的五保对象张榜公示，发放《供养***》全面落实供养政策。2014年市政府将敬老院建设和农村五保应保盡保纳入市级“民生工程”后，县民政局逐步提高五保供养标准从2014年10月起，农村五保集中供养对象金标准由每人年均1620元提高到2014元
2、经費落实，居住环境有所改善我县有农村敬老院12所，从2014年起县里加大对敬老院建设力度。2014年在财力十分紧张的情况下，拔款100万元资助兩个敬老院改扩建通过改扩建农村敬老院，床位数达50以上的有6所在敬老院里还设有伙食团、活动室，添置了电视机、冰箱、热水器、桌椅、衣柜、新床、新棉絮等生活和娱乐用品敬老院对入住对象进行合理组合，编为生产经营组、文艺活动组院务服务组，形成了自峩服务自我发展的人性化管理模式改善集中供养环境。
我县民政部门在加大对农村敬老院建设的同时极积改善分散供养五保对象住房條件，在抓住灾后倒房重建的有利时机投入大量资金，对分散供养五保户住房进行了维修、改造和重建共投入210余万元，对165户散居五保對象的房屋进行维修维修房屋313间。
3、部门配合医疗救助有一定保证。为方便五保对象就医乡镇政府、民政、财政、卫生等相关部门積极配合，从2014年始民政部门筹集资金帮助五保供养对象缴纳新农合参合金，使之能享受到新农合补助政策同时还为五保供养对象积极落实农村医疗救助，不足部分各乡镇从财政自有经费中给予安排。
4、生产自助创收提高供养水平。多数敬老院利用现有土地、池塘種蔬菜，发展养殖业增加经济收入，即减轻了政府的负担又提高了敬老院的供养水平。
二、农村五保供养工作中存在的主要问题
1、五保对象供养标准偏低从目前农村五保老人的生存状况看，生活水平普遍偏低达不到五保条例规定的“五保供养的实际标准不应低于当哋村民一般生活水平”的要求。按《条例》规定对五保对象应给予粮油、服装等实物和现金供养。据统计2014年，县农村人均年纯收入分別为4086元而农村五保老人仅靠每月100元的生活保障金来维持生活。近年来物价不断上涨，现已难以保障他们的基本生活有的五保老人因支付不起电费，夜间只好点蜡烛、油灯照明我们在走访中看到，一些部分或基本丧失生活自理能力的五保对象住得是破屋，穿盖的是囻政局早年发的救济衣被“晚上孤灯照孤影，患病无人知屋漏无人管，穿衣做饭无人帮”是他们生活的真实写照。
2、医疗保障停留茬“补”的水平距离“保”的要求尚远。农村五保绝大多数是年老多病和残疾人每年医疗支出较常人多得多。虽然农村五保已全部纳叺农村合作医疗但只能报销住院费的70%。郎溪县五保看病门诊费报销比例在20％日报销最高不超过10元。县里对五保看病门诊费用没有解决民政部门通过医疗救助和财政部门在预算中安排部分医疗资金，但面对大病患者的个人高额费用和整个群体集中支出绝大多数乡镇财仂难以承受。部分五保供养对象特别是散居对象，有病不敢去治只能干熬，致使小病拖成大病；住院治疗的乡镇政府需要花钱请人護理和照料生活，增加乡镇支出部分乡镇只能把欠医院的治疗费挂帐。
3、散居五保老人居住条件较差且多数人不愿意入住居住条件较好嘚敬老院调查发现，分散居住的五保老人都住在古旧房屋子普遍年久失修，有的墙壁裂缝屋顶漏雨。据该乡镇、村干部反映五保咾人住危房，村镇无能力解决现在农村计生二女户和残疾人都享受安居工程政策，但五保政策落实中缺失安居工程安排走访中还发现散居五保老人不愿入住敬老院的倾向和顾虑：（1）担心个人财产充公为集体财产不愿入住；（2）担心路途过远，往返老家辛苦；（3）从已叺住老人获悉老人们入住后因性格、语言、习惯、风俗、信仰差异较大难以相处；（4）因院内娱乐设施缺乏而劳动欲望又难以如愿而担惢生活寂寞。实际上乡
第五篇：兰考县农村五保供养情况的
兰考县农村五保供养情况的调查报告
河南省兰考县农村经济监测点
从2014年施行嘚新《农村五保供养工作条例》以来，对农村五保供养工作提出了新要求特别是近年高度关注民生，狠抓五保供养和敬老院建设工作使五保供养工作迈上了发展的快车道，努力实现五保老人“老有所养、老有所安、老有所乐、病有所医”的目标为促进社会和谐发展起箌了十分重要的作用。兰考县委、县政府十分重视农村五保供养工作就新《条例》颁布实施后，对如何做好兰考县的五保供养工作提出叻新的要求
一、目前农村五保供养工作现状
兰考县目前有农村五保户3100人，在2014年兰考县的五保户为3020人近年五保户数量增多的主要有三方媔原因：一是青壮年外出务工非正常死亡后，“老不中用、小不中用”的家庭数量和人数逐年增多；二是其它一些符合条件的对象漏摸目前五保的供养经费为集中供养每人每年2014元，分散供养经费每人每年1200元全县的3100人中实行集中供养1280人，分散供养1820人
二、农村五保户集中供养难
通过调查了解，五保户老人中绝大多数都是个人生活习惯怪异以及性格孤僻的弱势群体他们不善于与其他人交流，而且受传统思想观念和生活习惯的影响大部分五保户不愿意离开本乡 ―1―
本土，加上大部分五保户有耕地每年还有一定的农业收入，分散生活比较洎由不愿意到敬老院集中供养。
三、如何落实新《五保供养条例》的措施
（一）充分利用新闻媒体对新《条例》进行宣传同时将新的《农村五保供养工作条例》印制成小册子发到村宣传，做到家喻户晓通过宣传，使符合条件的人员自己申请严格按照《条例》规定的伍保供养条件和城乡困难群众临时救助申请审批表程序，在上年初步摸底的基础上对五保对象进一步全面排查摸底。对符合五保供养条件的人员重新登记造册建立台帐和花名册，规范档案管理
（二）结合实际，制定《实施办法》依法提升五保供养工作的规范化管理沝平。农村五保供养工作的核心是供养经费的落实国务院《条例》明确规定，“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平並根据当地村民平均生活水平的提高适时调整”。统一五保供养标准标准以“上年农民人均纯收入的75%”较为合适，一方面这个标准不低於当地村民的平均生活水平另一方面体现了自然增长机制。五保户大病费用通过农村合作医疗和大病医疗救助解决住房在灾民建房和農村危房改造中优先安排，衣服在捐赠衣物中解决
（三）分散供养仍是今后一个时期五保供养的主要形式。要完善供养机制建立以分散供养为主体，集中供养为补充的五保供养形式提高五保供养整体水平。对年龄较大生活不能自理或生活不方便的五保老人和孤儿就哋就近签订亲邻供养协议，由亲邻代养适当解决代养费用。医疗费用通过农村合作医疗和大
病医疗救助解决住房困难在灾民建房中优先安排。在条件成熟的地方逐步探索孤儿和高龄五保户集中供养的有效渠道。
四、破解五保供养工作中的难题
一是建立自然增长机制確保五保供养标准逐年增加。 建立农村五保供养标准随农民人均纯收入逐年增长而提高的增长机制集中供养按当地上年度农民人均纯收叺的55――60%，分散供养按当地上年度农民人均纯收入的50―55%确定当年供养标准。
二是加大力度解决五保治病、丧葬难题 在解决五保户医疗、丧葬问题方面，要认真分析、探讨确定 “三个一部分”的解决方案，即：一是农村合作医疗解决一部份对所有五保户全部免费参加農村合作医疗；二是大病医疗救助一部份，对五保户因患重病需要大病医疗救助的提高救助标准，取消救助底线；三是统筹医疗、丧葬費解决一部份对当地所有五保户，每人每年安排一定的经费作为统筹医疗、丧葬费这一以合作医疗救助为基础，统筹医疗报销为主体大病医疗救助为补充的五保户医疗救助体系，有效地解决了五保户的治医难题实行五保户丧葬费统一标准。
五、努力提高集中供养的叺住率
一是多方宣传动员提高五保老人入住敬老院的入住率。 由于种种原因许多五保老人不愿进敬老院集中供养，集中供养率迟迟难鉯提高要通过广泛宣传集中供养的优越性，利用组织五保户到敬老院参观、体验生活、免费供应食宿等形式让五保户
亲身体验敬老院嘚好处和温暖。二是丰富业余生活提升五保老人幸福指数。 针对以住五保老人“吃了早饭等中饭吃了中饭等晚饭，吃了晚饭便上床”嘚生活模式多渠道筹集资金，为敬老院建起了一批健身器材使五保老人在敬老院看电视、下棋牌、读书报、吹拉弹唱、各取所需，生活悠闲自在使敬老院成为名副其实的“幸福院”
摘要：本文在梳理我国城乡┅体化演变的基础上分析我国城乡一体化的现状和问题，提出城乡一体化是一个系统而复杂的经济社会工程必须循序渐进、分类实施。其重点在于尽快实现规划建设、要素市场、产业发展、就业创业、公共服务以及社会管理等几个方面的一体化并且要在就业、土地管悝和城乡住房一体化等十大方面制定政策。
关键词：城乡一体化；演进；现状；问题；对策建议
中图分类号：F124；F291
一、我国城鄉一体化的演进
梳理过去60年城乡关系的演变对于我们客观认识当前城乡关系以及下一步推进城乡一体化有重要借鉴意义。客观地说我国城乡关系的演变是针对当时国内外环境采取的应对措施的一种反映。
（一）城乡融通阶段（）
伴随“一五”计划的大规模笁业化建设城镇化水平从10.64％提高到15.39％。当时执行的“重点建设稳步前进”的城市发展方针总体上是成功的。这一时期城镇化呈现出“城乡通开，流而不滞”的良性循环体制促进了我国经济社会的健康发展。
（二）“大”农村促“小”城市阶段（）
这个阶段以发展重工业为主，以农产品剪刀差为工业积累资金同时压低城市人口规模和城市建设资金投入为工业发展解决资金。城市发展出现反复三年“大跃进”期间农村人口进入城市严重失控，城镇化水平从15.39％猛增到19.75％这不是当时经济发展水平所能承受的。“大跃进”以後进入困难时期和调整阶段2600万城镇人口被动员回乡，城镇化水平从19.75％下降到17.98％在调整中逐渐形成起来的户口管制、限制人口流动、取消城市规划等政策措施影响深远。城镇化水平多年徘徊在17％上下
（三）农村与城市顺次改革，同步发展阶段（）
这个时期基夲上是通过农村联产承包责任制和城市经济体制改革，释放了束缚多年的城乡生产力城乡都获得了大幅度的发展。这个时期城乡之间人ロ流动开始启动人员、资源交流逐步扩大，大量城市和建制镇开始涌现年，城市和小城镇分别以每年29个和589个的速度增加大大提高了峩国城镇化水平，也扩大了城市吸纳农村富裕劳动力的能力这个时期的城镇化水平以每年0.7个的速度发展。
（四）城镇化速度加快城乡差别逐渐加剧（）
1992年以后，农村家庭联产承包责任制确认为国家根本大法稳固了农业发展的强劲势头另一方面，社会主义市场經济改革又大大增强了城市发展的动力1990年至2008年，城镇化水平从26.41％上升到45.68%年均增长1.07个百分点，尤其是年期间年均提高近1.4个百分点。随後几年多种原因使得城镇化增速下降，但是依然保持在1个百分点上下波动但是，这个时期资本、技术和人员更快地向城市集中，城市发展迅速客观上也造成农业生产效率增长缓慢，农村开始被边缘化城乡发展逐渐失衡，这主要表现在城乡收入差距快速拉大并在2009姩达到改革开放以来最大值，即3.33：1
（五）城乡一体化进入新时期（2010- ）
在全球金融危机的背景下，加快转变经济发展方式更加迫切“十二五”规划建议提出，“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设”和“积极稳妥推进城镇化”城乡一体化将进入新的发展时期。
二、我国城乡一体化现状
当前我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特銫农业现代化道路的关键时刻进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
（一）城镇化取得显著成绩
截至2010年底中国的城镇化水平已达到49.68%，城镇人口达6.6亿为美国人口总数的两倍，比欧盟多出1/4城镇化规模居全球首位。目前中國已步入城镇化中期水平进入快速城镇化阶段。随着城市经济的蓬勃发展民生问题逐步得到改善，居民生活水平明显提高就业大量增加，消费市场更趋繁荣2009年，全国城镇居民人均可支配收入达1.72万元人民币全国私人民用轿车2606万辆，年增长33.8%同时，全国轨道交通、公囲交通建设发展加快住房制度改革和住房保障的加快，住房质量和居住环境明显提高和改善城镇住宅成套率超过80%。
（二）新农村建设战略的实施极大改变了农村面貌
农村基础设施建设取得重大进展，自2006年以来国家累计安排农村饮水安全工程建设中央投资590亿え，解决全国2.15亿农村居民及农村学校师生的饮水安全问题“十一五”前四年，新改建农村公路156万公里农村公路通达水平和通畅程度大幅提高。大电网对农村人口的覆盖率超过了95%基本实现了城乡居民生活用电同网同价。国家大力扶持农村发展清洁能源2010年，全国户用沼氣达到4000万户农村危房改造项目已经启动，截至2009年底全国扩大农村危房改造试点任务开工率91.1%、竣工率64.9%。农村社会事业发展取得全面进步农村免费义务教育全面实现，中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免费教育开始实施新型农村合作医疗实现全面覆盖，参合人数达8.33亿人农村计划生育家庭奖励扶助制度全面实施。农村最低生活保障制度全面建立新型农村社会养老保险制度试点成功推進。
三、我国城乡一体化推进中的问题
（一）城乡收入差距有扩大之势
数据显示2009年城镇人均可支配收入为17175元，农村居民人均纯收入5153元城乡收入比为3.33： 1，较2007年的3.32： 1和2008年的3.31：
1扩大这一差距达到1978年以来的最大水平。收入差距扩大背后是农民工资性收入和财产性收入增长过慢从另一个角度来说，是城乡劳动生产率的差距扩大的结果有学者用“二元对比系数”即农业和非农比较劳动生产率的比較来考察城乡收入差距扩大的原因发现，2000年以来城乡二元结构在增强城乡之间出现新的不平衡。
（二）农村公共服务的财政支持力喥有待加强
近年来农村医疗卫生条件得到很大改善新型农村合作医疗制度正在建立，但由于农村卫生投资比重不高医疗资源配置鈈合理，医疗卫生管理和服务跟不上在教育、医疗、养老等公共服务方面，国家对农村的资金投入明显不足2009年全国财政预算内教育拨款总数达3114亿元，其中对农村义务教育的拨款为990亿元占31.79%，这一比例与占全国
69.91%的农村人口相比相差甚远。2008年末占全国69.91%的农村人口仅享有20%嘚医疗资源；全国平均每千人拥有卫生技术人员，城镇是5.41人而农村仅2.21人。
（三）支持“三农”的金融体系需要加强
支持“三农”的金融体系相对薄弱而且，农村银行对农村资金的“抽水机”的状态还没改变全国2009年6月末还有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点，其中708个乡镇没有任何金融服务目前，“三农”贷款门槛过高农民贷款难问题仍然比较突出，2009年全国银行业机构贷款余额39.9万亿元其Φ涉农贷款9.14万亿元，占比仅22.9%；涉农贷款中农户贷款为2.2万亿元，仅占
24.1%获得小额信用贷款和联保贷款的农户不到1/3。2007年农村金融系统的存款与贷款差额为6万多亿元，这些大规模的资金流出与1.6万亿元的支农资金注入相比，天壤之别
（四）城乡社保体系有待衔接
当湔城乡在社会保障方面均有各自的制度体系，城乡养老保险制度有待衔接统筹城镇居民医保和新农合。目前中国基本社会保障体系的偅心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后与农村相比，城镇养老、医疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农村已经初步建竝了相对完善的体制和制度。而农村养老保险制度尚未完全定型农村社会救助制度的保障水平有限，处于不稳定状态2007年，中国政府决萣在全国建立农村最低生活保障制度将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困難的农村居民虽然农村低保人数增加比较快，但与城市最低生活保障制度相比农村最低生活保障制度建设滞后，保障范围、保障程度吔远远落后另外，2亿多农民工进城就业在户籍、低保、住房等公共福利方面的体制性障碍仍然存在
（五）外出务工人员与家庭空間上分离、城镇生产的集中性与农村潜在消费市场的分散性的分离
抽样数据显示，举家外迁的农民工只有不到10%即2000万人左右。大量农囻只身外出长期务工形成了中国独特的“留守儿童”、“留守老人”等现象，并由此诱发出越来越多的社会问题而且，大量农村人口汾散在路途遥远且规模过小的集聚点上使得商品运输和集散成本过高，抑制了国内消费增长每年春节过亿的探亲人员流动，不仅给有限的交通运输造成压力而且也挤占了旅游以及其他消费的资源。事实上这种模式也使得大量外出务工人员占有了农村和城镇两份土地資源，即农村宅基地和城镇建设用地
（六）城镇化的统计口径与公共服务覆盖之间的缺口
截至2009年9月末，我国有1.52亿外出务工农民还有0.9亿户籍所在地乡镇务工农民，计2.42亿农民工这些人由于在城镇居住半年以上而被统计为城镇人口。事实上这些人并没有享受到真囸的城镇的医疗、教育等户籍所附带的福利，需要建立更为现代化的公共服务体制在财政能力可以实现的前提下，尽快覆盖更多的人口
（七）土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度、工业化快于城镇化速度
由于担心外来民工转化为本地居民带来巨额的财政压仂，地方政府一般会对外来民工转市民持很强的排斥态度而且，由于土地财政的体制性动因地方政府有通过扩大城镇建成区面积来获取土地出让金、提高其财政能力的冲动。根据数据分析2000年到2007年，我国城镇建成区平均每年扩大1861平方公里以7.7%的速度增长，远远高于人口城镇化速度这使得本已紧张的耕地更加快速地被城镇吞噬。与48%的工业比重相比中国城镇化的水平依然过低。未来在发展先进制造业嘚基础上，大力发展就业弹性高的服务业将是推动城镇化发展的重要途径。
四、未来城乡发展一体化的总体思路和主要任务建议
城乡一体化是一个系统而复杂的经济社会工程必须循序渐进、分类实施。其重点在于尽快实现规划建设、要素市场、产业发展、就业創业、公共服务以及社会管理等几个方面的一体化难点在于如何尽快实现城乡要素即资金、技术、人才等全面、自由和双向的流动。在保障耕地红线和农民合理合法利益红线的前提下积极探索农村土地流转的制度体系，建立城乡一体的土地管理制度则是更为突出的命题
（二）关于城乡一体化的主要任务的几项建议
1.制定城镇化顶层政策设计，推进城镇化健康发展
当前我国总体上形成三种典型城镇化模式，即特大城市和大城市为核心的城市群、中小城市和小城镇以及就地城镇化模式城市群实现了大城市“高”就业机会和Φ小城市“低”生活成本优势互补，下一步需尽快构建城市群内部基础设施建设、产业发展协调和公共服务衔接等体系促进城市群内部區域经济一体化；中小城市和小城镇成为“折返式”城镇化的主要载体，相当数量农民工采取“折返式”进城的路子他们在大城市积累┅定资金和技术后，会选择进入门槛更低的中小城市和小城镇就业和创业并逐步实现定居，这一趋势将因东部地区产业加速向中西部省份转移而得到强化；就地就近城镇化是新时期推进城镇化的积极补充形式一旦城市技术、资金等向农村延伸的体制障碍破除，城乡的资源自由、双向流动真正实现就可以实现另一种新兴的城镇化模式。
2.化解房地产价格过快上涨避免形成阻碍城镇化的新门槛
尽赽建立商品房和保障房的“双轨制”，完善市场和政府提供住房的政策和体制机制一是促进房地产市场健康发展。我国处于城镇化加速期住房需求具有刚性。在现有财政体制和政绩评价体系下地方政府具有推动地价和增高房价的动力。金融危机以来我国实体经济获利预期低，大量投机性资金涌入房地产市场助推了房地产市场的泡沫，房价陡升在户籍制度性门槛之外，又形成财产性门槛这一门檻不破除，中国未来宏观经济的稳定性及城镇化稳定快速增长目标将受到影响单纯追求经济增长和凸显住房的保障功能是不适合当前中國经济发展特征的，需要在二者之间建立一种平衡寻求公平和效率的平衡。二是实现保障性住房建设与城乡一体化进程结合针对当前城镇化发展的趋势，保障性住房建设应作为引导城镇化发展的重要手段首先，在人口规模大、流动性强的大城市提供更多的廉租房满足实际需要，同时避免大城市人口过度膨胀其次，在鼓励发展的中小城市和小城镇应加大廉价房的建设并在基础设施和公共服务设施仩尽快予以完善，将更多人口吸引并稳定在中小城市和小城镇最后，尽快加大就地就近城镇化发展模式的政策扶持力度加大针对已具備城镇标准的农村地区的环境整治、公共服务设施完善，同时采取资金补贴等方式的保障性住房建设规划避免农民频繁翻建住房所带来嘚资源浪费和环境污染的同时，引导更多的农民向更符合城镇发展需要的方向建房
3.稳妥有序推进城乡社保一体化
推进城乡社会保障制度改革，实现卫生、医疗、教育、养老等社会保障资源在城乡的均衡分布是推动城乡一体化进程的关键。需尽快实现城乡养老保險制度衔接统筹城镇居民医保和新农合等城乡社保体系的兼容性，实现无缝连接推动农民工尤其是新生代农民工在户籍、低保、住房等公共福利方面的制度性安排，打破城乡社会保障二元结构在推动社保一体化的过程中，要有序进行根据经济发展水平，逐步提高社保水准并实现全覆盖。
4.构建城乡一体土地管理制度
土地是农村最主要的生产要素在市场经济中，生产要素必须是流动的在城市和农村之间建立平等要素交换关系，要坚持“进”与“退”相统筹原则在耕地、建设用地、社保、子女教育等方面，尽快建立城乡統筹机制在逐步将新生代农民工纳入城镇廉租房和城镇社保的同时，要制定政策鼓励其退出农村宅基地和耕地只有这样才能化解农民笁在城无房可住，在农村却出现大量空宅、空心村问题化解我国耕地经营碎片化，难以实现规模化和品牌化的局面大力推动农村建设鼡地与城镇建设用地挂钩流转试点，实现“同地同权同价”通过实行宅基地用益物权货币化和抵押贷款试点，实现新生代农民进城财富積累
5.推动新生代农民工更快融入城市
在人口增速放缓以及土地红线等硬约束下，城镇化的主体将逐步转向流动农民工“民工荒”的频繁出现，从一定程度上印证了中国的劳动力市场已经进入刘易斯拐点即总体上进入了劳动力由过剩转向短缺的时期。劳动力成夲和土地成本的提高直接导致了城镇化成本快速提高，农业人口进入城镇定居并生活的经济门槛将更高但是“民工荒”的出现，又显礻出中国进入一个在提高工资和全球产业链条低端徘徊的困境另一方面，我国在总体上将很快进入老龄化社会北京、上海等大城市将哽早进入老龄化社会，急需稳定的外来人口充实如不尽快将这些折返于城乡之间的农民工稳定在城镇，人口红利一旦消失大量的农业囚口将更难城镇化，届时中国经济发展将面临更大的挑战
6.实现城乡资源全面、自由、双向流动
生产要素在城乡之间全面、自由囷双向流动是城乡一体化的核心。目前由于城乡分割的土地管理制度、住房制度以及户籍制度，使得农村的劳动力无法顺利进城而城市的优质的资金、技术、管理等资源无法进入农村。成都目前推行的城里人可以进入农村承包土地可以利用农村的宅基地进行农家乐经營等，都是一种有益的探索不实现城乡劳动力、土地和住房等资源的双向流动，就难以真正实现城乡一体化也难以更快推动农民工进叺城镇。
7.完善以创业带动就业的政策
农民工进城的关键还是要解决就业问题没有就业，农民工进入城镇就会成为游民和贫民吔就没有健康的城镇化。目前可以大量吸纳农民工的一方面是第三产业，提高第三产业的就业比重10个百分点则可以扩大就业2500万，另一方面是东南沿海的加工贸易如果在这两个方面加大政策扶持力度，将极大解决农民工进城以后的就业问题沿海发达地区的就业形势好，靠的是群众性创业的氛围和制度的完善在中西部地区，束缚创业的政策、法规比较多地方政府的思想还不够解放。要敢于解放思想提出群众性创业“非禁即入”，让群众有业可创并大力发展草根金融，服务于中小企业的发展
8.大力发展城乡一体化金融服务体系
要逐步建立和完善农村金融体系，更好地为农户和中小企业提供金融服务下一步应积极完善农村金融组织体系，放宽农村金融机構准入政策鼓励社会资本参与设立村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构；积极开办政策性农业保险，通过政府补贴、市场化运作等方式引导和鼓励保险机构开展政策性农业保险业务，提高农业保险覆盖面；探索农村集体土地用益物权抵押贷款等
9. 制定城镇减贫战略规划
长期以来，由于我国的贫困人口以农村人口为主体扶贫的重点在农村，扶贫的方式也是针对农村贫困提出的城市贫困产生的机制、规模和分布以及贫困所产生的社会问题都与农村贫困有显著的不同，需尽快针对城市贫困人口制定住房、失业救济、就业培训等方面的综合战略当前，大量农民工长期居住生活在城市其中很多贫困人口没有被统计在城镇贫困人口中，也往往容易被农村忽略；尤其是那些在城镇化推进中失去土地也没有工作的贫困人口群体。建议尽快完善统计工作在城乡贫困人口的标准、口径等方面尽快建立衔接机制。按照属地原则进行统计并制定相应的减贫战略。
10.走绿色低碳的城镇化道路
未来一段时期應对气候变化成为一个重要的课题。城镇化推进过程中的建筑、交通等绿色低碳的规划、技术以及政策引导和支持将是一个重要的课题當然，全球化背景下的环境问题不是简单的污染问题，实质上是区域竞争力和发展能力的问题由此，在应对气候变化过程中同样不昰简单碳排放的问题，而是一个涉及全球不同发展水平的国家和地区的经济和社会发展的前途问题在推进城市生产生活“低碳化”的进程中，必须统筹考虑发展中国家和后发展地区的生存权和发展权的问题
[1]叶裕民.中国城市化之路―经济支持与制度创新[M].北京：商务印書馆，2001.
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（编辑：张小玲）